江小涓：高層到底是怎么決策的?

2004年，我調(diào)到國(guó)務(wù)院研究室擔(dān)任副主任，離開中國(guó)社會(huì)科學(xué)院赴任新崗位時(shí)，去向院里一位老領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)教，請(qǐng)他指點(diǎn)如何做好新的工作。他看我躊躇滿志的樣子，非但不鼓勵(lì)，還嚴(yán)肅地對(duì)我說(shuō)，“不能把新崗位視為展現(xiàn)你理論水平的舞臺(tái)，你去是為黨中央國(guó)務(wù)院服務(wù)的，收起你的想法，認(rèn)真虛心地看、聽、學(xué)和悟”。這個(gè)提醒相當(dāng)程度上端正了我對(duì)新崗位的基本心態(tài)，算得上是給我上了“入職第一課”。2011年我又調(diào)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)。行政工作經(jīng)歷不是本書（《江小涓學(xué)術(shù)自傳》）的重點(diǎn)，我還是談一些與學(xué)術(shù)研究相關(guān)的體會(huì)和感悟。

高層的意愿和意志非常重要

那種各方面完全達(dá)成一致的重要決策并不多，許多問題靠講理論、講理念也不能彼此說(shuō)服，因此在充分聽取各方面意見后，要由高層定奪。改革開放較早時(shí)期的決策過(guò)程，我知之甚少，但一些重要決策，若沒有高層拍板決策，就難以突破理念和利益的障礙，也難以承擔(dān)相應(yīng)的改革成本。

以近些年力度很大的環(huán)境保護(hù)措施為例，雖然惡劣環(huán)境事件不斷發(fā)生，輿情反映各個(gè)方面的意見都很大，加快治理的訴求迫切。但真的要行動(dòng)時(shí)，就有許多擔(dān)心和疑問，例如影響了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加了投入、承擔(dān)了過(guò)多的全球責(zé)任等。這些爭(zhēng)論各有道理和立場(chǎng)，道理還可以討論，但立場(chǎng)不容易改變，說(shuō)理并不能解決分歧。況且，學(xué)者們的觀點(diǎn)也不一致，前提和結(jié)論并不相同。

一方的觀點(diǎn)認(rèn)為，嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，既無(wú)經(jīng)濟(jì)效益也無(wú)社會(huì)公平。影響經(jīng)濟(jì)效益好理解，影響社會(huì)公平的邏輯是：富人講究生活質(zhì)量，窮人卻更需要增加收入，因此環(huán)境保護(hù)偏向富人的訴求。另一方的觀點(diǎn)則認(rèn)為，環(huán)境保護(hù)既有公平也有效益，富人有辦法保護(hù)自己，例如只飲瓶裝水、只吃進(jìn)口食品甚至移居等，而窮人只能承受污染的種種惡果。最終，并不是爭(zhēng)議中的各方統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，而是最高層下決心，必須解決嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，做出了“綠水青山就是金山銀山”的判斷，此后嚴(yán)格的環(huán)保措施，才能出臺(tái)和有效實(shí)施。

再如近幾年政府推動(dòng)部門和地方“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”（簡(jiǎn)稱“放管服”），然而多數(shù)審批權(quán)的持權(quán)者都認(rèn)為，其有存在的理由，放手會(huì)帶來(lái)新的問題。但高層領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，政府管得太多、管得不當(dāng)，消減了市場(chǎng)主體的發(fā)展能力和動(dòng)力，這是當(dāng)前的突出問題和主要矛盾，堅(jiān)決推動(dòng)才使問題有了很大改觀。

試點(diǎn)是我國(guó)推動(dòng)改革的重要辦法，也是中國(guó)公共管理模式的特色

在我國(guó)40年改革開放進(jìn)程中，試點(diǎn)發(fā)揮了重要作用。如此重視試點(diǎn)，除了“尊重地方和基層的經(jīng)驗(yàn)、智慧和首創(chuàng)精神”這個(gè)基本理念外，還有以下幾方面的原因。

第一，對(duì)新的制度或政策的實(shí)施效果還看不準(zhǔn)，需要進(jìn)行小范圍實(shí)測(cè)，觀察實(shí)效和完善改革方案。大部分試點(diǎn)都屬于此類。第二，表明此事僅在小范圍試行，有進(jìn)退余地，容易與持不同意見者達(dá)成妥協(xié)。第三，允許地方因地制宜推進(jìn)改革。各地情況差距大、工作基礎(chǔ)不同，有些政策不一定適合所有地方，或者不能同時(shí)起步，就以試點(diǎn)的方式分批分期推進(jìn)。例如近幾年的高考改革，需要地方有較好的工作基礎(chǔ)和教育布局，因此就讓自愿先改的省市先行試點(diǎn)。第四，有極少數(shù)試點(diǎn)，是具體部門的“緩兵之計(jì)”。當(dāng)改革呼聲很高，來(lái)自上下的壓力很大時(shí)，先說(shuō)開始“試點(diǎn)”緩解壓力，再視情況決定后續(xù)政策。第五，還是在部門層面，有極少數(shù)試點(diǎn)是“設(shè)租”的一種方式。這種試點(diǎn)往往內(nèi)置優(yōu)惠政策，或者具有政績(jī)顯示度，部門有試點(diǎn)決定權(quán)，就會(huì)有地方前來(lái)“尋租”。

概括一下，試點(diǎn)能夠積累經(jīng)驗(yàn)、測(cè)試效果、突破障礙和緩沖壓力，是推進(jìn)改革的有效途徑。試點(diǎn)中也存在一些問題，不過(guò)迄今不算主流。近幾年政府推進(jìn)“放管服”力度很大，部門的權(quán)力消減了不少，極少數(shù)部門似乎有通過(guò)“試點(diǎn)”來(lái)“設(shè)租”的跡象，希望不要形成新的勢(shì)頭。

試點(diǎn)在中國(guó)改革進(jìn)程中如此重要，但是學(xué)者們對(duì)試點(diǎn)的分析研究相對(duì)較少。從理論分析角度看，試點(diǎn)效果好，并不能得出大面積實(shí)施后的效果也同樣好的結(jié)論。

例如，從局部試點(diǎn)到全局推開，是典型的市場(chǎng)均衡問題。小規(guī)模試點(diǎn)時(shí)，改變的只是局部均衡，不會(huì)改變整個(gè)市場(chǎng)的性質(zhì)，市場(chǎng)價(jià)格可以被視為固定不變。但是全面實(shí)行后必定會(huì)導(dǎo)致全面均衡的改變，從而影響市場(chǎng)價(jià)格或者要素供給的均衡，產(chǎn)生不同于小規(guī)模試點(diǎn)時(shí)的結(jié)果。

比如，當(dāng)小范圍試點(diǎn)“政府私人合作伙伴（PPP）”項(xiàng)目時(shí)，由于管理精細(xì)且關(guān)注度高，項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程的可控性較好。而當(dāng)大面積推開后，有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的利益輸送或腐敗問題等。我本以為做這種“試點(diǎn)一推廣效果差異評(píng)價(jià)”的研究應(yīng)該不少，但實(shí)際上卻很少能查到類似文獻(xiàn)。

學(xué)術(shù)界的意見有較強(qiáng)助推力

當(dāng)多數(shù)學(xué)者有定見時(shí)，決策層往往會(huì)認(rèn)真傾聽和對(duì)待。記得1999年起草十五屆四中全會(huì)國(guó)有企業(yè)改革文件時(shí)，研究機(jī)構(gòu)和學(xué)者個(gè)人寫給起草組的研究報(bào)告、意見和建議有上百份，絕大多數(shù)都認(rèn)為國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革必須有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，不應(yīng)該在一般性行業(yè)中與其他類型企業(yè)相競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)“意見包”對(duì)改革決策產(chǎn)生了重要影響。

另外，有些情形相對(duì)少見，當(dāng)專業(yè)性強(qiáng)、相關(guān)部門感到對(duì)事態(tài)和特定處置措施的后果不太有把握時(shí)，此時(shí)學(xué)者們分析透徹的專業(yè)性建議會(huì)起到重要作用。

例如，有一段時(shí)間某種形態(tài)的學(xué)術(shù)誠(chéng)信問題成為國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的大問題，在國(guó)際上也造成不好的影響。但問題的性質(zhì)和程度都不易判斷，相關(guān)部門一時(shí)沒有定論，甚至有“放過(guò)”的跡象。清華大學(xué)的薛瀾教授對(duì)問題做了深入分析，認(rèn)為需要認(rèn)真處理，并提出了工作建議，切實(shí)推動(dòng)了相關(guān)工作。

還有一種情形，就是當(dāng)各方面呼聲很高，要求制定某沖脫離實(shí)際、不可持續(xù)的福利政策時(shí)，經(jīng)濟(jì)學(xué)家有時(shí)會(huì)提出質(zhì)疑，這種意見也容易被決策者重視和接受。

近些年來(lái)，隨著信息公開程度的提高和網(wǎng)絡(luò)普及后公眾表達(dá)意見的渠道增多，學(xué)者們的意見經(jīng)常受到批評(píng)質(zhì)疑。例如在醫(yī)療改革過(guò)程中，不少經(jīng)濟(jì)和社會(huì)學(xué)方面的專家不同意將基本保障水平定得高，不同意將報(bào)銷比例提得過(guò)高，就被批評(píng)為缺乏對(duì)患者的同情心。

現(xiàn)在似乎有一種傾向，專家們表達(dá)觀點(diǎn)時(shí)更加謹(jǐn)慎和隱晦，或者用“兩方面”來(lái)平衡。記得有一個(gè)重要問題，幾位專家都有明確意見，但公開講時(shí)都講“兩方面”，我問他們的意見是“既要……，也要……”，還是“既要……，還要……”，或者是“既要……，更要……”，他們想了想說(shuō)是“既要……，更要……”，由此表達(dá)了他們的傾向性。

不過(guò)，我國(guó)學(xué)者似乎較少做論證改革方案或政策效果的研究，然而這種研究很需要。確定了政策目標(biāo)之后，需要檢驗(yàn)多重目標(biāo)是否彼此相容，或者實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的手段是否恰當(dāng)和夠用等。

記得2004年前后，劉遵義先生在《比較》雜志上，發(fā)過(guò)一篇關(guān)于社會(huì)保障改革不同方案的資金籌措和可持續(xù)性問題的論文，有比較詳細(xì)的數(shù)據(jù)測(cè)算。我當(dāng)時(shí)正好在起草一個(gè)文件，有社會(huì)保障方面的內(nèi)容，我把論文拿給一位領(lǐng)導(dǎo)看。他感嘆地說(shuō)，要是這類研究多點(diǎn)就好了，我們都知道應(yīng)該建立保障體系，但賬算不清楚就開始推動(dòng)，不是負(fù)責(zé)任的態(tài)度。

我擔(dān)任國(guó)務(wù)院副秘書長(zhǎng)期間，聯(lián)系教育、科技、醫(yī)改等問題，從很多學(xué)術(shù)研究成果中受到過(guò)啟發(fā)。但是，總體上看還是講道理多、詳細(xì)測(cè)算少。這很大程度上影響了觀點(diǎn)的接受程度和實(shí)用性。

還有一種情形是，學(xué)者們提出一些相對(duì)“徹底”和“根本性”的重大建議時(shí)，問題看得透徹，思路和道理都正確。但是，決策者們還希望能看到對(duì)實(shí)施中可能碰到問題的分析和對(duì)實(shí)施成本的評(píng)估，把握好措施的輕重緩急。

例如，現(xiàn)在有學(xué)者批評(píng)說(shuō)，2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，政府努力救助企業(yè)，使市場(chǎng)不能發(fā)揮淘汰過(guò)剩產(chǎn)能和落后企業(yè)的作用，導(dǎo)致問題積累。然而在當(dāng)時(shí)，多國(guó)政府都有相似行為，國(guó)家之間有合作但更多的是博弈。既有“以鄰為壑”，也有“為己筑壩”，為防止本國(guó)產(chǎn)業(yè)受影響而投入巨額資金，導(dǎo)致了全球_生的貨幣寬松。

誰(shuí)都知道這樣做有問題，但都希望讓本國(guó)企業(yè)續(xù)命，他國(guó)的企業(yè)首先倒下。當(dāng)企業(yè)和銀行之間存在一個(gè)龐大的債務(wù)鏈時(shí)，政府必然擔(dān)心多米諾骨牌似的問題出現(xiàn)，難免讓“看不見的手”和“看得見的手”一起揮動(dòng)。

學(xué)者們當(dāng)時(shí)和后來(lái)提出了許多建議，但比較完整、有測(cè)算、可操作、能避免最壞情形的方案并不多。當(dāng)然，專家們道理講得透徹，也能產(chǎn)生重要甚至決定_生的影響，這方面的例子也不少。

確定政府干預(yù)是否合理并不容易

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和對(duì)外開放，是我們40年繁榮的源頭。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)高速發(fā)展，快了就容易不穩(wěn)，因此調(diào)控的必要性強(qiáng)于穩(wěn)定發(fā)展的國(guó)家。特別是GDP競(jìng)爭(zhēng)壓力下的地方政府，既有不當(dāng)干預(yù)企業(yè)的行為，也有為企業(yè)賦能的動(dòng)力和能力，能夠助推企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)并增強(qiáng)其競(jìng)爭(zhēng)力。

就連阿里巴巴、騰訊、百度這些今日的巨型企業(yè)，成長(zhǎng)初期也得到過(guò)地方政府的諸多支持。外資企業(yè)的立場(chǎng)和觀點(diǎn)很有意思，它們長(zhǎng)期受到地方政府較多有形與無(wú)形的關(guān)照，彼時(shí)并未指認(rèn)這種做法不符合市場(chǎng)規(guī)則。

最近幾年我們強(qiáng)調(diào)內(nèi)外資平等待遇，一些外商就抱怨中國(guó)投資環(huán)境惡化。我暗自想：他們以前“找市長(zhǎng)”就能搞定的訴求，今日也要按程序辦理了。雖然投資環(huán)境還需要進(jìn)一步改善，但這種內(nèi)外資平等的原則沒有錯(cuò)。

過(guò)去幾十年，形勢(shì)發(fā)展變化很快，后來(lái)人們指責(zé)的“壞”的政策，往往是那些實(shí)施過(guò)久的“好”的政策。所以原則上講政府干預(yù)要合理是對(duì)的。但是在每一件具體問題的處理上，有時(shí)候界線并不清楚。

還有一件事讓我印象深刻。2009年，中組部組織了一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)團(tuán)，在清華大學(xué)公共管理學(xué)院和哈佛大學(xué)肯尼迪政府管理學(xué)院，分別接受2個(gè)月的培訓(xùn)，我擔(dān)任團(tuán)長(zhǎng)。在哈佛期間，危機(jī)處理和應(yīng)急管理是一門主課，以案例教學(xué)為主。第一堂課老師講解幾個(gè)案例后開始討論，有一位市委書記上臺(tái)說(shuō)：“危機(jī)類型那么多，你們這一套太復(fù)雜了，而且掛一漏萬(wàn)，我們很簡(jiǎn)單，只要書記到場(chǎng)，叫誰(shuí)誰(shuí)來(lái)，讓誰(shuí)上誰(shuí)上，需要什么調(diào)什么，有預(yù)案也只是底線，現(xiàn)場(chǎng)要隨機(jī)處理的問題太多”，然后還講了一個(gè)自己城市的例子。此頭一開，書記市長(zhǎng)們紛紛登臺(tái)講述，后來(lái)幾次的課堂就很熱鬧，連老師也覺得很有趣，叫來(lái)助教一起聽，認(rèn)為中國(guó)另有一套體制和機(jī)制，有的時(shí)候很管用。

后來(lái)，有一位書記得意地告訴我，上課還是很有用的，他回去后就在一次會(huì)議上，“很有理論高度”地講了一次應(yīng)急管理問題，大家都贊揚(yáng)他有了“哈佛”水平。

我就想起科斯說(shuō)過(guò)，他曾經(jīng)當(dāng)過(guò)一段時(shí)間的公務(wù)員，上司從不接受他的意見，他仍然鍥而不舍地提，因?yàn)樗嘈女?dāng)人們請(qǐng)求上司給指示時(shí)，上司一定需要說(shuō)點(diǎn)什么不同的東西，就會(huì)想起他說(shuō)的。后來(lái)發(fā)生的事情果真如此。