拜登“始于國(guó)內(nèi)”外交與特朗普“美國(guó)優(yōu)先”外交有何異同

楊楠

“美國(guó)回來了，外交回來了”——今年2月拜登在美國(guó)國(guó)務(wù)院面對(duì)攝像機(jī)發(fā)表外交政策講話時(shí)如是說。他特意選擇在以“美國(guó)首位外交家”本杰明·富蘭克林命名的房間發(fā)表這個(gè)講話。三個(gè)月后，上任百天之際，拜登面對(duì)國(guó)會(huì)發(fā)表其首個(gè)國(guó)情咨文演說時(shí)再次傳遞出相同的信號(hào)。談到國(guó)際舞臺(tái)上的美國(guó)，拜登強(qiáng)調(diào)“國(guó)際合作”和“全球參與”的重要性，并表示實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)的前提“始于國(guó)內(nèi)”，即，“先做好自己分內(nèi)的事”。拜登不遺余力地闡釋著與其前任特朗普“涇渭分明”的外交理念，但這真的是一條不同于以往的路徑嗎？

“攘外必先安內(nèi)”

2019年初，美國(guó)《大西洋月刊》刊發(fā)了民主黨政壇新星杰克·沙利文撰寫的文章，其主旨是對(duì)后冷戰(zhàn)時(shí)期“美國(guó)例外”原則進(jìn)行反思和批判。沙利文寫道，美國(guó)繼續(xù)屹于世界之巔的前提是盡快回應(yīng)國(guó)內(nèi)日趨興起的“部落主義”，以及中產(chǎn)階級(jí)的“空心化”問題。文章發(fā)表時(shí)，沙利文正在卡耐基國(guó)際和平研究院組建的兩黨特別課題組中從事研究工作。2020年9月，在美國(guó)大選步入“深水區(qū)”時(shí)，該課題組發(fā)布了名為《令美國(guó)外交政策更好地為中產(chǎn)階級(jí)服務(wù)》的報(bào)告（“卡耐基報(bào)告”）。這份耗時(shí)近兩年的研究成果對(duì)美國(guó)全球戰(zhàn)略脫離國(guó)內(nèi)政治的總體趨勢(shì)發(fā)出了警告，敦促未來的美國(guó)政府專注于內(nèi)部建設(shè)，“強(qiáng)化長(zhǎng)期戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)”。

無論是沙利文的論斷，還是“卡耐基報(bào)告”傳遞出的思想，背后反映的都是美國(guó)面臨的“全球化困境”：其在冷戰(zhàn)后主導(dǎo)建立的世界經(jīng)濟(jì)體系不僅無法為美國(guó)國(guó)內(nèi)中小企業(yè)和中等收入群體有效提供“等量報(bào)償”，甚至還加劇了美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)低迷和不平等，嚴(yán)重傷害外交事務(wù)的“動(dòng)力源”，弱化了美國(guó)既有的“燈塔效應(yīng)”。2016年，特朗普抓住這種負(fù)面趨勢(shì)在美國(guó)民眾當(dāng)中形成的心理落差成功登臺(tái)，但卻在入主白宮后邁向民粹主義和單邊主義的極端。

早在2020年大選期間，拜登便開始從沙利文總結(jié)歸納的“中產(chǎn)階級(jí)外交”思想中汲取養(yǎng)分，提出了旨在修正特朗普“美國(guó)優(yōu)先”的“重建美好”（Build Back Better）口號(hào)。拜登勝選后，沙利文被任命為總統(tǒng)國(guó)家安全事務(wù)助理，尼古拉斯·伯恩斯、珍妮弗·哈里斯、薩爾曼·艾哈邁德等多名參與撰寫“卡耐基報(bào)告”的專家相繼應(yīng)邀加入了拜登政府的外交團(tuán)隊(duì)，這種“由內(nèi)及外”的政策理念開始轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)。

拜登提出外交“始于國(guó)內(nèi)”，是希望借助國(guó)內(nèi)治理這一“紐帶”，來重建華盛頓外交政策精英與美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)民眾之間的聯(lián)系，重樹美公眾對(duì)聯(lián)邦制度的信心。與其前任相比，這種設(shè)計(jì)雖同樣體現(xiàn)出“內(nèi)顧”姿態(tài)，但卻存在本質(zhì)上的差異。一方面，兩者對(duì)“美國(guó)病”到底癥結(jié)何在存在不同的認(rèn)知。特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”傾向于將美國(guó)自身的衰退歸咎于外因，并通過放大全球?qū)γ绹?guó)的“虧欠之情”來?yè)Q取其各類偏激政策的“合法性”;拜登“中產(chǎn)階級(jí)外交”的前提則是正視美國(guó)自身存在的缺陷，為內(nèi)務(wù)反哺外交提供契機(jī)。兩者在看待美國(guó)與世界的關(guān)系方面同樣存在較大出入：“美國(guó)優(yōu)先”帶有孤立主義意蘊(yùn)，在試圖為美國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)和勞工提供“硬屏障”的同時(shí)，也令美國(guó)逐步自絕于世界;拜登的主張則是在解決內(nèi)患的基礎(chǔ)上，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)群體融入世界多邊主義，將“美國(guó)治下的世界繁榮”轉(zhuǎn)化為美國(guó)的國(guó)內(nèi)繁榮。

2021年5月7日，美國(guó)總統(tǒng)拜登在馬里蘭空軍基地登上直升機(jī)前往戴維營(yíng)度周末。

“先破而后立”

僅從理念上看，相比特朗普政府咄咄逼人的“美國(guó)優(yōu)先”，拜登“始于國(guó)內(nèi)”的“中產(chǎn)階級(jí)外交”似乎少了一些“雄心壯志”，多了一絲克制。這種理念試圖通過一個(gè)簡(jiǎn)單的標(biāo)準(zhǔn)來判斷外交的成功與否——能否令美國(guó)中產(chǎn)階層更加繁榮、團(tuán)結(jié)和安全。在執(zhí)政百日的這段“窗口期”里，拜登及其團(tuán)隊(duì)嘗試把這種理念投射到多個(gè)具體議題上，努力詮釋出有別于特朗普政府的特質(zhì)。

首先，強(qiáng)調(diào)重塑美國(guó)海外競(jìng)爭(zhēng)力的起點(diǎn)是提振自身力量，而非全力打壓對(duì)手。在執(zhí)政的前三個(gè)月，特朗普和拜登均密集簽署各類行政令，其中不乏“重磅炸彈”。不同的是，前者以廢除奧巴馬的醫(yī)保改革路線為開端，將大量精力用于修建邊境墻、反恐和緝毒等安全議題，為任期內(nèi)的“堡壘思維”定下基調(diào);后者以抗疫和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇為契機(jī)，為美國(guó)產(chǎn)品、創(chuàng)新研發(fā)及供應(yīng)鏈等國(guó)家權(quán)力要素“保駕護(hù)航”，通過總額1.9萬億美元的“美國(guó)救助計(jì)劃”、2.25萬億美元的“美國(guó)就業(yè)計(jì)劃”以及1.8萬億美元的“美國(guó)家庭計(jì)劃”，給美國(guó)工薪家庭遞去“定心丸”。

其次，認(rèn)為夯實(shí)美國(guó)全球影響力的方式應(yīng)是擁抱盟友，而非單打獨(dú)斗。特朗普的“美國(guó)優(yōu)先”主張主動(dòng)卸掉美國(guó)承擔(dān)的“過度責(zé)任”，收縮以往散布于全球的資源和精力。在該主張指引下，特朗普政府退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、應(yīng)對(duì)氣候變化《巴黎協(xié)定》和伊朗核協(xié)議，先后與盟友們鬧掰，在實(shí)現(xiàn)“價(jià)值積累”的同時(shí)造成“價(jià)值觀缺失”。根據(jù)“卡耐基報(bào)告”的觀點(diǎn)，這種模式會(huì)令美國(guó)的盟友們選擇在中美兩國(guó)之間玩弄對(duì)沖和避險(xiǎn)，最終將把有利于美國(guó)民眾的“主導(dǎo)性優(yōu)勢(shì)”消耗殆盡。正因?yàn)榇?，拜登政府外交團(tuán)隊(duì)在參與西方七國(guó)集團(tuán)、美日印澳四方合作等各類機(jī)制時(shí)，開始將多邊主義和意識(shí)形態(tài)因素重新注入議程，盡力實(shí)現(xiàn)從“美國(guó)優(yōu)先”到“民主優(yōu)先”的過渡。

最后，主張?zhí)嵘绹?guó)國(guó)際領(lǐng)導(dǎo)力的路徑是參與治理，而非“高高掛起”。在特朗普時(shí)期的“美國(guó)優(yōu)先”政策面前，任何與美國(guó)無關(guān)或低相關(guān)性的全球議題均會(huì)遭到漠視，阻礙美國(guó)攝取利益的實(shí)體則將受到單邊制裁。一旦認(rèn)定某個(gè)多邊機(jī)制“于己不利”，特朗普總會(huì)不遺余力地主動(dòng)退出。拜登則多次表示，放棄參與多邊機(jī)制意味著美國(guó)將失去對(duì)國(guó)際規(guī)則的主導(dǎo)權(quán)。拜登政府一就職，便走上“回歸之路”，包括宣布恢復(fù)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)際合作、重返世界衛(wèi)生組織并宣布加入“新冠疫苗實(shí)施計(jì)劃”（COVAX）、重返伊核談判、推動(dòng)世界貿(mào)易組織改革，等等，以重拾全球化規(guī)則優(yōu)勢(shì)，并將其轉(zhuǎn)化為美國(guó)國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)力優(yōu)勢(shì)。

據(jù)路透社統(tǒng)計(jì)，在拜登執(zhí)政首個(gè)100天內(nèi)簽署的42份行政令當(dāng)中，有21個(gè)是對(duì)特朗普政策的廢除或重大調(diào)整，占比高達(dá)50%。相比之下，以“建立新世界”為己任的特朗普，相同的指標(biāo)僅為24%。從這種“U型”反轉(zhuǎn)可以看出，拜登政府“始于國(guó)內(nèi)”的先期發(fā)展無疑是以跨過“美國(guó)優(yōu)先”中的單邊主義“尸首”為前提的。

拜登版“美國(guó)優(yōu)先”？

考慮到“美國(guó)優(yōu)先”和“反建制派”對(duì)美國(guó)民眾的巨大吸引力，以及被特朗普四年執(zhí)政所重塑的美國(guó)，拜登所要做的絕非簡(jiǎn)單重返自由主義路線?！爸鲃?dòng)調(diào)試”夾雜著“被動(dòng)接受”，令“美國(guó)優(yōu)先”的幽靈依舊在華盛頓上空盤旋。

在“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”的定調(diào)之下，保護(hù)主義“陰魂不散”。拜登在上任第五天就簽署“買美國(guó)貨”行政令，迅速喚醒全球政界因特朗普卸任而一度放松的神經(jīng)。這意味著關(guān)稅制裁等“對(duì)競(jìng)爭(zhēng)者施壓”的保護(hù)主義武器仍被留在拜登的外交“工具箱”當(dāng)中，通過強(qiáng)化對(duì)美國(guó)利益主體的保護(hù)來獲取“競(jìng)爭(zhēng)紅利”仍將是美國(guó)的政策基調(diào)。拜登自己也承認(rèn)，其貿(mào)易政策的重心之一便是“明智地使用關(guān)稅”，確保美國(guó)在全球經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中“笑到最后”。這也能夠解釋為何截至目前白宮仍未取消此前歐盟輸美鋼鋁的關(guān)稅，遲遲不與中方就重啟經(jīng)貿(mào)談判進(jìn)行接觸。塔夫茨大學(xué)教授丹·德雷茲納評(píng)論說，“相比特朗普，盡管拜登沒有推行更多的保護(hù)主義政策，但也絲毫沒有少到哪兒去。”

在應(yīng)對(duì)跨越國(guó)境的外部挑戰(zhàn)時(shí)，民族主義傾向并未消弭。競(jìng)選期間，拜登曾向特朗普最受非議的限制移民政策發(fā)起猛烈攻擊。入主白宮后，拜登一度放寬邊境移民政策，但卻因?qū)е乱泼駭?shù)量在短期內(nèi)激增而招致批評(píng)。4月中旬，拜登宣布將維持特朗普政府對(duì)難民準(zhǔn)入的1.5萬人上限，并表示重啟邊境墻建設(shè)。疫情防控方面，盡管美國(guó)宣布加入“新冠疫苗實(shí)施計(jì)劃”，操作卻極度遲緩。據(jù)“政客網(wǎng)”報(bào)道，白宮國(guó)家安全理事會(huì)的高級(jí)成員多次拒絕了世界各國(guó)提出的疫苗分享請(qǐng)求。這不能不令人想起特朗普時(shí)期的“堡壘美國(guó)”。

面對(duì)“最強(qiáng)大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手”中國(guó)，美國(guó)的實(shí)用主義觀念不斷延伸。近年來，美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略始終獨(dú)立于其全球外交的華麗辭藻而自成一體。特朗普?qǐng)?zhí)政四年，美國(guó)以貿(mào)易戰(zhàn)為開端，將對(duì)華關(guān)系推向全面競(jìng)爭(zhēng)，“工具箱”內(nèi)的各類施壓手段和路徑悉數(shù)登場(chǎng)，甚至不惜違背“美國(guó)優(yōu)先”理念。拜登團(tuán)隊(duì)繼承了特朗普的總體思路，渲染美國(guó)國(guó)內(nèi)的競(jìng)爭(zhēng)力危機(jī)“言必稱中國(guó)”，而為達(dá)到實(shí)際行動(dòng)效果，多次做出不利于美國(guó)中產(chǎn)階級(jí)利益的政策選擇。無論是貿(mào)易代表戴琦“繼承對(duì)華關(guān)稅政策”的強(qiáng)硬表述，還是第14017號(hào)行政令中以保護(hù)供應(yīng)鏈為由延續(xù)對(duì)中國(guó)高科技企業(yè)的圍堵，均屬此列。

面對(duì)嚴(yán)重分化的國(guó)內(nèi)政治背景，拜登政府在高舉“中產(chǎn)階級(jí)外交”大旗的同時(shí)，也不得不謹(jǐn)慎處理擺在其面前的“特朗普遺產(chǎn)”，并在部分議題上予以妥協(xié)和繼承。這種“躇躊之情”也令美國(guó)對(duì)華外交理念呈現(xiàn)“意圖未改，手段有變”的特質(zhì)。一方面，“始于國(guó)內(nèi)”與“美國(guó)優(yōu)先”的針對(duì)中國(guó)一面“殊途同歸”，預(yù)示著對(duì)抗和競(jìng)爭(zhēng)仍將是美國(guó)戰(zhàn)略界對(duì)華觀念的“主基調(diào)”。另一方面，美國(guó)開始將對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”移步國(guó)內(nèi)，把“提升國(guó)內(nèi)建設(shè)”而非“強(qiáng)化對(duì)外施壓”作為首選路徑。在這種背景下，曠日持久的大國(guó)博弈或被拖入“國(guó)力比拼”的“下半場(chǎng)”。正如美國(guó)外交關(guān)系委員會(huì)主任理查德·哈斯所言，拜登的顧慮最終為其調(diào)制了一杯“夾雜著羅斯福新政和特朗普式民族主義的古怪雞尾酒”。而如何能夠在這種“動(dòng)態(tài)調(diào)整”之中找到屬于自己外交的節(jié)奏和步調(diào)，將是拜登及其團(tuán)隊(duì)面臨的重大挑戰(zhàn)。