基層氣象行政執(zhí)法管理現(xiàn)狀的統(tǒng)計分析

廖夢祺，黃 磊

(南寧市氣象局，廣西 南寧 530028)

引言

行政執(zhí)法是執(zhí)行人民意志、實施法律的重要制度［1］，深化行政執(zhí)法體制改革，全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)法治政府的迫切要求［2］。在十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》［3］，明確了法治建設(shè)的一系列重大理論和實踐問題。文件的出臺更加明確了氣象法治在建設(shè)中國特色社會主義法治體系和建設(shè)社會主義法治國家中的重要地位［4］。因此，要全面加快樹立基層氣象部門依法治理意識，推進(jìn)基層氣象部門政務(wù)服務(wù)和行政執(zhí)法改革進(jìn)程。

目前，基層氣象行政執(zhí)法面臨著機制不完善、隊伍不健全、執(zhí)法人員專業(yè)性欠缺等問題，必將阻礙氣象執(zhí)法與管理工作的正常開展［5］。本文嘗試采用描述統(tǒng)計方法，利用2018—2020 年廣西壯族自治區(qū)南寧市氣象局氣象行政執(zhí)法管理的數(shù)據(jù)資料，對基層氣象法治建設(shè)及行政執(zhí)法管理的工作現(xiàn)狀進(jìn)行統(tǒng)計分析，并借助大數(shù)據(jù)云平臺，提出較為可行的解決方案及建議。

1 數(shù)據(jù)來源與方法

2018—2020 年全國防雷減災(zāi)綜合管理平臺［6］中易燃易爆場所的檢查結(jié)果數(shù)據(jù)、廣西“雙隨機、一公開”監(jiān)管平臺中南寧市及其所轄縣(區(qū))氣象部門行政執(zhí)法人員的基本信息、南寧市及其各縣氣象局上報的行政許可辦件量數(shù)據(jù)、南寧市及其所轄縣(區(qū))氣象部門氣象行政執(zhí)法案卷自評自查報告中的案卷評查數(shù)據(jù)。本文使用統(tǒng)計方法對有關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2 南寧市基層氣象行政執(zhí)法管理工作現(xiàn)狀

南寧市氣象局在2018—2020 年法治政府建設(shè)工作會議中明確提到，要切實做好“放、管、服”工作，推進(jìn)簡政放權(quán)，規(guī)范氣象行政審批工作。依法履行社會管理職責(zé)，加強重點場所防雷安全、施放系留氣球活動的安全監(jiān)管。氣象政務(wù)服務(wù)與行政執(zhí)法的工作準(zhǔn)則就是簡證便民，以人民生命安全為第一重任。為了能夠切實做好基層氣象政務(wù)服務(wù)“放、管、服”工作，根據(jù)上級氣象部門部署，南寧市及所轄區(qū)內(nèi)氣象主管機構(gòu)依托廣西數(shù)字政務(wù)一體化平臺［7］打通了政務(wù)服務(wù)全區(qū)通辦通道，建立“異地受理、屬地辦理”的線上服務(wù)管理制度，嚴(yán)格管理行政許可數(shù)據(jù)歸集工作，依據(jù)廣西氣象部門行政執(zhí)法文書規(guī)范要求對所有行政許可審批案卷進(jìn)行規(guī)范化管理，進(jìn)一步完善了申報流程材料歸檔及臺賬的管理制度，同時也加強了行政執(zhí)法監(jiān)督管理力度。

3 南寧市基層氣象行政執(zhí)法現(xiàn)狀

氣象行政執(zhí)法范圍廣泛，其涉及范圍包括行政許可、行政檢查、行政處罰、行政確認(rèn)、其他行政權(quán)力及公共服務(wù)等方面，目前基層氣象行政執(zhí)法主要體現(xiàn)在行政許可、行政處罰和行政檢查。

目前，對雷電防護(hù)裝置的安全監(jiān)管、對升放無人駕駛系留氣球活動審批和資質(zhì)單位認(rèn)定的監(jiān)管、氣象探測環(huán)境保護(hù)是基層氣象執(zhí)法的主要工作。

3.1 氣象行政執(zhí)法管理創(chuàng)新機制下市場監(jiān)管現(xiàn)狀

2018—2020 年，南寧市氣象行政執(zhí)法管理工作處于深化改革階段，其中對易燃易爆場所的防雷安全監(jiān)管工作被列為重點改革工作，南寧氣象行政執(zhí)法支隊從根源出發(fā)，運用“互聯(lián)網(wǎng)＋”大數(shù)據(jù)云監(jiān)管，結(jié)合線下隨機抽查檢測的創(chuàng)新管理機制，對雷電防護(hù)裝置檢測資質(zhì)單位和易燃易爆場所防雷安全管理體系進(jìn)行更深一步的監(jiān)督管理。

“互聯(lián)網(wǎng)＋” 是大數(shù)據(jù)發(fā)展時代應(yīng)運而生的新型管理模式，各行業(yè)依托互聯(lián)網(wǎng)的優(yōu)勢進(jìn)行信息采集，構(gòu)建本行業(yè)的大數(shù)據(jù)云平臺和分析模型，通過線上開展行業(yè)內(nèi)業(yè)務(wù)管理工作。

從2020 年開始，南寧市氣象局依托全國防雷減災(zāi)綜合管理平臺(以下簡稱“平臺”)，對本轄區(qū)內(nèi)所有雷電防護(hù)檢查機構(gòu)及易燃易爆場所雷電防護(hù)裝置安全監(jiān)管信息，使用“互聯(lián)網(wǎng)＋”的大數(shù)據(jù)云監(jiān)管模式進(jìn)行實時監(jiān)管。通過對各檢測機構(gòu)在平臺上傳的雷電防護(hù)裝置的安全檢測記錄、企業(yè)年報、防雷質(zhì)量考核整改報告等記錄信息的歸集，依托廣西“雙隨機、一公開”平臺，對南寧市雷電防護(hù)檢查機構(gòu)、易燃易爆場所及?；反鎯}庫的雷電防護(hù)裝置開展隨機搖號抽查檢查工作。新的管理機制對于南寧市易燃易爆場所防雷安全監(jiān)管工作的提升有明顯成效，如圖1 所示。

從圖1 可以看出，2018 年、2019 年南寧市易燃易爆場所隱患單位占單位總數(shù)的55%和58%，合格率僅為45%和42%。在2018—2019 年南寧市氣象行政執(zhí)法管理工作處于改革初始階段，對全市易燃易爆場所的安全監(jiān)管多依賴于線下實地抽查的方式，因此會存在部分易燃易爆場所存在安全隱患卻未能及時監(jiān)管到位的弊端。2020 年起，南寧市氣象部門對易燃易爆場所使用大數(shù)據(jù)云監(jiān)管模式進(jìn)行全方面監(jiān)管后，全市易燃易爆場所隱患單位僅占單位總數(shù)的21%，合格率也提升至79%。與2018 年、2019年相比，合格率分別提升了約34%和37%。說明氣象行政執(zhí)法管理的創(chuàng)新機制在雷電防護(hù)裝置檢測市場監(jiān)管方面取得初試成功?；鶎託庀笾鞴軝C構(gòu)，通過大數(shù)據(jù)云平臺，實現(xiàn)對本轄區(qū)內(nèi)開展防雷檢測服務(wù)情況進(jìn)行實時監(jiān)管。同時，通過對比各防雷檢測機構(gòu)在大數(shù)據(jù)平臺歸集的雷電防護(hù)裝置檢測報告等檢測信息，實現(xiàn)對轄區(qū)內(nèi)所有易燃易爆場所的雷電防護(hù)裝置進(jìn)行跟蹤監(jiān)管。數(shù)據(jù)云監(jiān)管的創(chuàng)新管理機制給基層氣象行政執(zhí)法人員提供了更多參與到實際行政執(zhí)法行動中的機會，在實踐中有效的提升了氣象行政執(zhí)法人員在防雷安全監(jiān)管方面的行政執(zhí)法能力。

圖1 2018—2020 年南寧市易燃易爆場所合格率占比

3.2 基層氣象行政許可地區(qū)分布現(xiàn)狀

氣象行政許可是各級氣象部門依托便民政務(wù)服務(wù)網(wǎng)上平臺進(jìn)行公共服務(wù)的一種形式，一般體現(xiàn)在雷電防護(hù)裝置設(shè)計審核、竣工驗收和升放無人駕駛系留氣球三個事項。受各地區(qū)政府發(fā)展規(guī)劃影響，氣象公共服務(wù)對象規(guī)模大小不一，南寧城區(qū)發(fā)展規(guī)劃變化較大，城市基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展較為迅速，從而相關(guān)聯(lián)氣象公共服務(wù)需求量大；縣區(qū)城市基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展較城區(qū)來說速度相對較慢，氣象公共服務(wù)需求量相對較小。把南寧市城區(qū)與其所屬的七個縣區(qū)整體做對比分析，從圖2 可以看到，南寧市城區(qū)和縣區(qū)的行政許可辦件受理量差距較大，從升放氣球活動審批件總數(shù)對比可以看到，南寧城區(qū)辦件總數(shù)為縣區(qū)辦件總數(shù)的18 倍，但南寧城區(qū)雷電防護(hù)裝置設(shè)計審核和竣工驗收辦件總數(shù)分別為縣區(qū)的辦件總數(shù)的46%和48%。究其原因，是南寧市城區(qū)升放無人駕駛氣球活動多用于各類慶典活動，而縣區(qū)開展各類慶典活動的次數(shù)遠(yuǎn)不如城區(qū)頻繁，因此，縣區(qū)對于升放無人駕駛系留氣球活動的市場需求量遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于城區(qū)相應(yīng)的需求量。另外，雖然縣區(qū)在整體上的雷電防護(hù)裝置設(shè)計審核和竣工驗收的辦件總數(shù)上大于南寧市城區(qū)，但實際上，南寧市城區(qū)高于每一個縣區(qū)的行政許可辦件總數(shù)。氣象行政許可受理辦結(jié)數(shù)量受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展因素影響，縣區(qū)行政許可受理辦結(jié)數(shù)量普遍少于南寧市城區(qū)。

圖2 2018—2020 年南寧市城區(qū)與縣區(qū)行政許可總數(shù)對比

3.3 基層氣象行政執(zhí)法案卷管理工作現(xiàn)狀

行政執(zhí)法案卷材料是監(jiān)督行政執(zhí)法行為的必備要件，是執(zhí)法責(zé)任考核評議及過錯責(zé)任追究的原始依據(jù)。行政執(zhí)法案卷歸檔工作是城市管理行政執(zhí)法機關(guān)對所辦理的案件辦理完結(jié)后，對在辦案過程中所形成的各種文書進(jìn)行加工、整理，根據(jù)文書形成的規(guī)律和內(nèi)容的內(nèi)在聯(lián)系，分門別類地歸檔，讓行政執(zhí)法案卷更加清晰、準(zhǔn)確、合法、規(guī)范［8］。

氣象行政執(zhí)法案卷是記錄氣象行政執(zhí)法全過程的一種形式，也是在行政執(zhí)法過程中對執(zhí)法和被執(zhí)法雙方的一種權(quán)益保護(hù)手段。每年氣象部門都要開展氣象行政執(zhí)法案卷評查工作，通過自評自查，集中評查和匯總上報統(tǒng)一審查的方式對各級氣象部門的行政執(zhí)法案卷進(jìn)行抽查評審。這不僅是上級氣象部門對基層各級氣象部門行政執(zhí)法管理工作的監(jiān)管，也是推進(jìn)氣象行政執(zhí)法案卷管理工作統(tǒng)一化和規(guī)范化的一種改革方式。

通過對南寧市各級氣象部門2018—2020 年開展的氣象行政執(zhí)法案卷評查工作發(fā)現(xiàn)，南寧市各級氣象部門對本部門氣象行政執(zhí)法案卷管理工作都較為滿意，除邕寧區(qū)、馬山縣氣象主管機構(gòu)因受政府規(guī)劃發(fā)展影響，連續(xù)三年無行政執(zhí)法行為記錄以外，大部分縣區(qū)氣象主管機構(gòu)自查自評平均分在90 分以上。但在后期召開的各級氣象部門集中互評的工作中，上級氣象部門相關(guān)通報顯示，統(tǒng)一審查的行政執(zhí)法案卷評估分?jǐn)?shù)均低于各氣象部門的自查自評平均分，數(shù)據(jù)上的明顯差異，說明基層氣象行政執(zhí)法人員在日常行政執(zhí)法工作中存在對相關(guān)法律法規(guī)理解不到位、行政執(zhí)法行為以及行政執(zhí)法文書整理工作還不夠規(guī)范等問題，此外，氣象行政執(zhí)法工作起步較晚，大多數(shù)氣象專業(yè)的執(zhí)法人員在法律素養(yǎng)上存在差距，從而在一定程度上影響行政執(zhí)法效率和執(zhí)法力度。

3.4 基層氣象行政執(zhí)法人員分布現(xiàn)狀

(1)基層氣象行政執(zhí)法人員地區(qū)分布

目前南寧市氣象行政執(zhí)法支隊成員共65 人(見圖3)，其中南寧市城區(qū)20 人，總占比為31%，各縣區(qū)行政執(zhí)法人數(shù)差異不大。盡管各縣區(qū)都在積極增加行政執(zhí)法人數(shù)，但仍有個別縣區(qū)行政執(zhí)法人員較少，說明個別縣區(qū)的氣象行政執(zhí)法工作會存在一定的困難。

圖3 南寧市及所轄縣區(qū)氣象行政執(zhí)法人員比例

(2)基層氣象行政執(zhí)法人數(shù)變化情況

通過2018—2020 年南寧市氣象行政執(zhí)法人員數(shù)年際變化可以看到(見表1)，2019 年與2018 年相比，除了橫縣、馬山縣的行政執(zhí)法人員數(shù)有小幅減少，邕寧區(qū)、上林縣、隆安縣行政執(zhí)法人員數(shù)持平，南寧市城區(qū)、賓陽縣、武鳴區(qū)的行政執(zhí)法人員數(shù)有較大幅度的增加；2020 年與2019 年相比，南寧市城區(qū)、賓陽縣行政執(zhí)法人員數(shù)有較大的減少，武鳴區(qū)、隆安縣的行政執(zhí)法人員數(shù)持平，橫縣、邕寧區(qū)、馬山縣、上林縣的行政執(zhí)法人員數(shù)都有所增加，其中執(zhí)法人員數(shù)變幅最大的是南寧市城區(qū)，其次是武鳴區(qū)，而隆安縣的執(zhí)法人員數(shù)最穩(wěn)定，但是其行政執(zhí)法人員數(shù)最小。以上分析表明了基層氣象行政執(zhí)法人員數(shù)并不穩(wěn)定。

表1 2018—2020 年南寧市氣象行政執(zhí)法人員數(shù)變化表

4 提高基層氣象行政執(zhí)法水平的建議

(1) 運用創(chuàng)新管理模式，提升氣象服務(wù)監(jiān)管力度

目前，創(chuàng)新管理機制對于南寧市防雷安全監(jiān)管工作的提升有明顯成效，借鑒全國防雷減災(zāi)綜合管理平臺的構(gòu)建框架和分析模型，搭建南寧市氣象部門行政執(zhí)法管理云平臺，將“互聯(lián)網(wǎng)＋”的大數(shù)據(jù)云監(jiān)管模式應(yīng)用到其他執(zhí)法監(jiān)管工作中，從而有效提升本地氣象公共服務(wù)市場監(jiān)管力度，推進(jìn)氣象行政執(zhí)法管理體系的健康發(fā)展。

(2) 健全人才培養(yǎng)機制，主動提升服務(wù)需求

一是基層氣象部門執(zhí)法工作受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展等多因素的影響。通過制定“短期輪崗、跟班交流”等制度，即抽調(diào)縣區(qū)級氣象執(zhí)法人員到市級氣象執(zhí)法支隊協(xié)助開展日常行政執(zhí)法監(jiān)管工作，同時，指派經(jīng)驗豐富的市級執(zhí)法人員到縣區(qū)現(xiàn)場指導(dǎo)執(zhí)法工作，使縣級部門執(zhí)法人員能夠在工作中積累實際執(zhí)法經(jīng)驗，提升自身業(yè)務(wù)能力。鼓勵并支持基層氣象部門與當(dāng)?shù)卣跋嚓P(guān)部門的聯(lián)系，在常規(guī)防雷安全檢查中積極挖掘潛在服務(wù)對象，建立長期合作關(guān)系，努力提升基層氣象公共服務(wù)需求量。

二是轉(zhuǎn)變執(zhí)法全過程學(xué)習(xí)模式。規(guī)范基層氣象行政執(zhí)法行為及執(zhí)法文書管理工作，需從提升基層氣象執(zhí)法人員的專業(yè)素養(yǎng)著手。在常規(guī)集中學(xué)習(xí)培訓(xùn)之外，可以依托大數(shù)據(jù)云平臺，通過線上實時案例解析、模擬崗位練兵、行政執(zhí)法專家網(wǎng)絡(luò)授課等多種形式，對基層氣象行政執(zhí)法人員進(jìn)行有針對性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使基層行政執(zhí)法人員可以根據(jù)自身業(yè)務(wù)水平，靈活運用時間碎片，避開定時定點培訓(xùn)模式的限制。同時，可依托互聯(lián)網(wǎng)、微信公眾號等新媒體平臺開通本部門學(xué)法專欄，通過觀看法治教育視頻、氣象法律法規(guī)知識問答等形式，開展多樣化的專業(yè)繼續(xù)教育。

三是進(jìn)一步擴充執(zhí)法人員隊伍?；鶎託庀笮姓?zhí)法支隊人員數(shù)量和隊伍發(fā)展不均勻，是影響基層氣象執(zhí)法工作整體發(fā)展的重要原因。應(yīng)建立健全跨地區(qū)借調(diào)人員制度，使個別地區(qū)在常規(guī)執(zhí)法活動中，通過跨地區(qū)借調(diào)人員的方式來彌補本部門執(zhí)法人員稀少的短板，增加與其他地區(qū)氣象部門之間的經(jīng)驗交流，從而推進(jìn)基層各地氣象行政執(zhí)法工作的均衡發(fā)展。

5 結(jié)論

利用2018—2020 年南寧市行政執(zhí)法管理中的數(shù)據(jù)資料，采用描述統(tǒng)計的方法，分析研究了基層氣象行政執(zhí)法管理現(xiàn)狀。2020 年南寧市易燃易爆場所隱患單位的合格率較2018 年和2019 年均有較大的改善，分別增加了34%和37%；縣區(qū)行政許可受理辦結(jié)數(shù)量普遍少于南寧市城區(qū)；南寧市氣象行政執(zhí)法支隊人員數(shù)中，南寧市城區(qū)占比最大(31%)，基層氣象行政執(zhí)法人員數(shù)發(fā)展不均，南寧市城區(qū)和武鳴區(qū)年度變幅最大。針對以上問題，可通過管理模式創(chuàng)新、健全人才隊伍培養(yǎng)機制等對策，進(jìn)一步提升南寧市氣象行政執(zhí)法管理水平。