談專業(yè)建設預算績效目標體系的構建

敬麗華

（常州紡織服裝職業(yè)技術學院，江蘇 常州 213000）

預算績效目標管理是指根據財政效率原理，在政府預算、部門預算編制階段，對預算資金（項目）設定計劃期內預期達到的業(yè)績目標、產出的效益和效果，用以評價考量預算資金運用的實績水平。全面實施預算績效管理是推動高等教育高效、高質、可持續(xù)發(fā)展的必然選擇[1]。專業(yè)建設作為高校內涵建設的關鍵，把“績效目標”作為專業(yè)建設預算安排的邏輯起點和落腳點恰逢其時。高校如何以“績效目標”為引領帶動專業(yè)建設，是擺在我們面前迫切需要解決的實際問題。

一、背景

2019年4月2日，教育部、財政部發(fā)布《關于實施中國特色高水平高職學校和專業(yè)建設計劃的意見》（簡稱“雙高計劃”），提出要集中力量建設50所左右高水平高職學校和150個左右高水平專業(yè)群。“雙高計劃”將實施動態(tài)管理，制定項目績效評價辦法，建立信息采集與績效管理系統(tǒng)，實行年度評價項目建設績效，中期調整項目經費支持額度，依據周期績效評價結果，調整項目建設單位。由此可見，高水平高職學校和高水平專業(yè)群均強調“突出績效導向”?！半p高”建設的首要目標是學校高質量發(fā)展，而高職院校高質量發(fā)展必須以高質量的專業(yè)建設為基礎。因此，高水平高職院校績效評價的關鍵在于對專業(yè)建設的績效評價。而預算績效目標是專業(yè)建設預算績效評價的重要依據，對專業(yè)建設方向具有引領作用，是推動專業(yè)建設發(fā)展的重要杠桿。探索構建一套科學的專業(yè)建設預算績效目標指標體系，是每個高職院校高質量發(fā)展、提升內涵建設所面臨的重要課題之一。

二、專業(yè)建設進行預算績效目標管理的意義

（一）預算績效管理是國家政策要求

2018年9月，中共中央、國務院頒布了《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34號），要求著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預算資金分配的固化格局，提高預算管理水平和政策實施效果，為經濟社會發(fā)展提供有力保障[2]。預算績效管理是以績效目標為導向、以績效評價為手段、以結果運用為保障、以優(yōu)化資源配置為目的，覆蓋所有的財政資金。專業(yè)建設預算績效目標管理是院校財政資金績效管理的重要組成部分。

（二）為決策提供依據，優(yōu)化資源分配

目前，我國的高等教育進入到內涵發(fā)展的關鍵時期，質量與效益成為高校內涵發(fā)展的核心目標。高校高質量發(fā)展依賴于教育經費的保障，在增加教育經費投入的同時，社會更關注經費投入的建設成效。提高資金使用效益，實現(xiàn)辦學資源“邊際效益”最大化，成為各高校迫切需要解決的問題。專業(yè)建設根據發(fā)展目標，通過編制定量、定性的年度預算績效指標，建設中以此預算績效指標為依據進行比較分析，對專業(yè)建設水平、資源使用效率和建設成效等方面進行科學的評價，為高校的領導者掌握專業(yè)建設現(xiàn)狀、優(yōu)化專業(yè)資源配置提供決策依據[3]。

（三）以預算績效目標為引領，促進專業(yè)可持續(xù)的發(fā)展

預算績效目標引領專業(yè)建設的發(fā)展方向，決定著專業(yè)建設的質量。通過編制專業(yè)建設預算績效目標有助于專業(yè)帶頭人梳理專業(yè)現(xiàn)狀，明確專業(yè)建設中的問題和需要改進的方面，界定在同類院校所屬地位，理清發(fā)展思路[4]，明確發(fā)展目標，探尋實現(xiàn)目標的實施路徑，借助預算績效目標的激勵、導向作用，調動專業(yè)建設的積極性和主動性，從而達到促進專業(yè)建設的效果。

三、專業(yè)建設預算績效目標管理現(xiàn)狀及問題

當前專業(yè)建設預算績效目標往往由各二級學院自行組織，各專業(yè)帶頭人（負責人）帶領專業(yè)團隊制定。受二級學院領導重視程度、專業(yè)帶頭人責任心等因素影響，各專業(yè)預算績效目標設置的數量和質量差異較大。有的二級學院領導重視，結合學院的專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、專業(yè)年度重點工作，指導各專業(yè)編制預算績效目標；也有些二級學院領導不關心，變成只是專業(yè)帶頭人的事情，編制完成也不組織審核，導致預算績效目標的編制質量低下，陷入“預算績效目標不規(guī)范不科學→執(zhí)行監(jiān)控不嚴格→績效評價有困難→反饋應用無力度→預算單位不重視→績效目標越來越不規(guī)范、不科學”的惡性循環(huán)[5]。針對目前的現(xiàn)狀，要深入剖析產生問題的原因，采取有效措施，注重結果導向，“硬化”責任約束，加強和改進專業(yè)建設預算績效目標管理。

（一）預算績效目標編制不規(guī)范

當前缺少高校預算績效指標庫，更沒有不同層次、不同類型、不同專業(yè)的共性和個性預算績效目標參考指標。在預算績效目標實際編制過程中，由于編制的工作量較大、指標體系復雜、缺少充分參考依據，使專業(yè)帶頭人（負責人）對預算績效目標中涉及的投入、產出、效益等經濟指標也不完全理解。在高校的專業(yè)建設過程中，預算績效指標具有模糊性、滯后性、多變性等特點，導致指標的編制難度較大；同時未對指標進行區(qū)分、細化，缺乏個性化、差異化的管理也使得專業(yè)建設預算績效目標的精準性不夠[6]。當前，高校專業(yè)建設預算績效目標自主選擇、自行擬定，隨意性和自由度比較大，導致同類專業(yè)各高校選取的績效目標良莠不齊，使得同類專業(yè)績效情況無法進行橫向比較，甚至同一所高校內部各專業(yè)績效也無法縱向比較，預算執(zhí)行過程中只對預算金額進行調整，不對績效目標進行修訂，導致調整后的預算與績效目標不匹配[7]。

（二）預算績效目標審核不到位

預算績效目標編制完成后應經二級學院及教務處、發(fā)展規(guī)劃處等部門進行審核。審核需要圍繞院校的專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度重點工作等方面的相關性、預算資金量和建設目標之間的對應性、保障性等方面開展。但在實際操作過程中，審核部門面臨業(yè)務量大、人員不足、時間緊等情況，審核仍主要是規(guī)范性的審核，很難從部門的全局性、業(yè)務的專業(yè)性、實施的可行性等方面進行科學審核。這樣的審核弱化了預算績效目標的約束力，影響預算績效目標管理的工作質量。

（三）預算績效管理的信息化程度不高

隨著國家對高校預算管理越來越精細化，預算編制的質量越來越高，目前許多高校上了預算管理系統(tǒng)，從項目預算的申報、立項、執(zhí)行、反饋都已實現(xiàn)信息化。但預算績效系統(tǒng)上線運行的高校很少，預算管理未與預算績效目標相結合，預算管理信息化流程與預算績效目標管理流程沒有實現(xiàn)同步，無法避免專項名稱、屬性等不匹配、不規(guī)范的問題。

四、專業(yè)建設預算績效目標體系的建設思路

（一）設置原則與說明

1．簡便、易懂、可操作

目標編制既能反映專業(yè)建設成效，也應簡便、易懂、好操作、好評價。如我院新增省級品牌專業(yè)2個、省級技能大賽獲獎8項，這是對專業(yè)建設承擔主體責任的各二級學院普遍反映預算績效目標編制難度大、指標體系專業(yè)性強、不易理解的有效回應，也是提升預算績效目標申報質量的必要和首要原則。

2．科學、合理

預算績效目標的設置應依據專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度重點工作、特色亮點等來編制。專業(yè)建設預算績效目標通常分三類：一是產出指標，二是效益指標，三是滿意度指標。

產出指標應能體現(xiàn)專業(yè)建設做了什么，主要包括數量、質量和時效指標。數量指標指次數、人次、天數、個數等。質量指標包含覆蓋率、獲獎率等；時效指標包括任務完成的及時率、經費到賬率等。

效益指標是指專業(yè)建設時期后，預計會取得什么效益，主要包括經濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)發(fā)展等，如專業(yè)排名的提升程度、人才培養(yǎng)的促進度等。

滿意度指標常用的是服務對象滿意度，如學生的、用人單位、社會的滿意度等[8]。

3．定量與定性相結合

專業(yè)建設的核心是專業(yè)高水平發(fā)展，包括專業(yè)特色的凝練、師資隊伍建設、科研創(chuàng)新能力、人才培養(yǎng)質量、國際交流合作、社會服務等諸多方面。建立內容完整、主次有序的績效目標績效體系，需定性與定量相結合[9]。如制度建設、運行保障、經費使用等通常采用定性的辦法來描述。協(xié)調好定性與定量目標的比重，能用定量目標表示的應盡量量化。合理確定量化目標，量化目標不宜過高，否則建設期結束達不到預期目標；也不能過低，否則起不到激勵作用、失去績效目標存在的意義。

（二）構建預算績效目標體系

預算績效目標是部門安排預算的重要依據，也是預算績效管理的基礎。專業(yè)預算績效目標體系多種多樣，其中“雙高”計劃、提質培優(yōu)行動計劃中的任務項目是對專業(yè)建設績效評價的重要依據來源。同時要結合院校專業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度重點工作，構建定性指標與定量指標相結合的三級目標體系（如表1所示）。其中：一級指標是指專業(yè)發(fā)展、人才隊伍建設、科研創(chuàng)新能力、人才培養(yǎng)、國際合作交流、社會服務等關鍵領域；二級指標是在一級指標相應領域范圍內細化績效內容，如專業(yè)概況要從專業(yè)榮譽、實訓基地、課程建設、教學資源、專業(yè)標準、教材建設成效六個方面進行預算績效評價；三級指標是二級指標的量化指標，如專業(yè)獲得省級品牌專業(yè)稱號就可以獲得4分。

表1 專業(yè)建設預算績效目標體系

續(xù)表1 專業(yè)建設預算績效目標體系

總之，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景下，實施預算績效目標管理既是貫徹政策的要求，也是高校的必然選擇。通過設立預算績效目標，以此為依據對專業(yè)建設情況進行考核評價，加強對專業(yè)建設的引領、過程管控和效果監(jiān)督[10]，從而推動全面預算績效管理、推動高校自身的治理水平和治理能力的提升。