PPP模式下公共圖書(shū)館建設(shè)研究

摘?要：PPP模式應(yīng)用于公共圖書(shū)館建設(shè)已成為一種新型發(fā)展趨勢(shì)，但在實(shí)踐中仍面臨企業(yè)參與積極性低、項(xiàng)目合作存續(xù)性差等問(wèn)題。為進(jìn)一步明確PPP模式在公共圖書(shū)館建設(shè)中的實(shí)踐性?xún)?yōu)勢(shì)，對(duì)BOT、TOT兩種經(jīng)典模式案例進(jìn)行分析。未來(lái)，可從增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力、培育專(zhuān)門(mén)人才、創(chuàng)新運(yùn)行模式、完善付費(fèi)機(jī)制等方面完善PPP模式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的應(yīng)用。

關(guān)鍵詞：公共圖書(shū)館?PPP模式?案例?發(fā)展策略

PPP模式是政府和社會(huì)資本合作的一種新型模式。該模式的引入對(duì)減少政府債務(wù)，激發(fā)市場(chǎng)活力，提高零散資金利用率起到積極作用。公共文化基礎(chǔ)設(shè)施作為人民群眾文化活動(dòng)的主陣地和文化繁榮的重要物質(zhì)載體，屬于“非創(chuàng)收型”基礎(chǔ)設(shè)施，具有回報(bào)率低、公益性、文化性的特點(diǎn)，使得政府在為公眾提供公共文化基礎(chǔ)設(shè)施過(guò)程中難以避免陷入高額負(fù)債的困境與風(fēng)險(xiǎn)。圖書(shū)館作為公共文化基礎(chǔ)設(shè)施中不可或缺的重要內(nèi)容，存在服務(wù)設(shè)施配置不平衡、服務(wù)資源與體系建設(shè)不完善等問(wèn)題[1]。PPP模式作為一種以各參與方“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[2]，成為公共圖書(shū)館建設(shè)融資的重要選擇。為此，國(guó)家大力推廣將PPP模式引入公共圖書(shū)館建設(shè)以解決上述問(wèn)題。

我國(guó)部分學(xué)者對(duì)公共圖書(shū)館引入PPP模式進(jìn)行了相關(guān)研究，但研究成果較少。筆者在中國(guó)知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)中以“圖書(shū)館”+“PPP”為核心詞對(duì)相關(guān)核心文獻(xiàn)進(jìn)行檢索，僅檢索出29篇相關(guān)文獻(xiàn)。鄧銀花（2020）[3]認(rèn)為在公共圖書(shū)館建設(shè)中引入PPP模式，不僅可以提高公共圖書(shū)館的服務(wù)供給水平、管理水平和服務(wù)效率，還可針對(duì)不同人群為其提供個(gè)性化需求服務(wù)。史煜娟（2017）[4]認(rèn)為無(wú)論是公共圖書(shū)館服務(wù)體系亦或社會(huì)資本對(duì)于引入PPP模式均缺乏源動(dòng)力，應(yīng)重點(diǎn)注重相關(guān)立法建設(shè)和利好政策宣傳。王培培、吳瑞麗（2016）[5]通過(guò)對(duì)現(xiàn)有公共圖書(shū)館總分館制、區(qū)域性圖書(shū)館聯(lián)盟模式、“圖書(shū)館+”三種模式的分析，得出引入PPP模式具有緩解資金匱乏、拓寬來(lái)源等優(yōu)勢(shì)，并認(rèn)為合作建設(shè)模式、統(tǒng)一完善合作模式、特定項(xiàng)目合作、服務(wù)外包四種模式將成為未來(lái)公共圖書(shū)館服務(wù)體系建設(shè)的主要模式。傅寶珍（2018）[6]、鄒香菊（2018）[7]認(rèn)為利好政策以及科學(xué)的合作機(jī)制有助于推動(dòng)我國(guó)圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)新模式的成功。這些研究主要從公共圖書(shū)館建設(shè)引入PPP模式的重要性和必要性進(jìn)行了探究，更多關(guān)注了理論層面的探析，而對(duì)于其實(shí)踐過(guò)程中的現(xiàn)存問(wèn)題及應(yīng)用策略仍極少涉及。因此，本文將從我國(guó)公共圖書(shū)館引入PPP模式的現(xiàn)狀出發(fā)，探討B(tài)OT、TOT兩種模式下公共圖書(shū)館的應(yīng)用實(shí)踐，進(jìn)而為PPP模式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域更好的推行提供應(yīng)用策略。

一、PPP模式引入公共圖書(shū)館現(xiàn)狀

2019年，我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為986515.2億元，其中位于東部地區(qū)的廣東和江蘇兩省的GDP分別高達(dá)107671.07億元和99631.52億元，而位于西部的西藏自治區(qū)及青海省兩地的GDP僅為1697.82億元和2965.95億元[8]，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，致使地方政府對(duì)于公共圖書(shū)館財(cái)政投入資金懸殊，進(jìn)而造成人們利用公共圖書(shū)館的機(jī)會(huì)不均等、結(jié)果不均等、過(guò)程不均等。為推動(dòng)公共圖書(shū)館健康向上發(fā)展，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等部委國(guó)辦發(fā)[2015]37號(hào)、國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào)等文件對(duì)公共文化引入PPP模式進(jìn)行大力推廣。然而，據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，公共圖書(shū)館引入PPP模式的現(xiàn)狀不容樂(lè)觀。

（一）公共圖書(shū)館項(xiàng)目數(shù)量少，投資額低

據(jù)PPP綜合信息平臺(tái)數(shù)據(jù)顯示，截止2020年6月底，我國(guó)共有PPP項(xiàng)目9626個(gè)，項(xiàng)目投資額為148000億元。其中，文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目共有201個(gè)，在PPP總項(xiàng)目數(shù)中的占比為2.1%，文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目投資額總計(jì)1906億元，在PPP項(xiàng)目總投資額中的占比為1.3%。為更加清晰的了解PPP模式在公共圖書(shū)館建設(shè)中的應(yīng)運(yùn)情況，本文整理了所有包含圖書(shū)館建設(shè)的文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目（見(jiàn)表1），共計(jì)30個(gè)，其項(xiàng)目數(shù)量在PPP總項(xiàng)目數(shù)中的占比為0.32%，在文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中的占比為14.9%。30個(gè)包含圖書(shū)館建設(shè)PPP項(xiàng)目總投資額為22.92億元，在總PPP項(xiàng)目投資額中的占比為0.0155%，在文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中占比為1.2%。由此可見(jiàn)，公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目無(wú)論在總PPP項(xiàng)目中亦或文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目中均存在項(xiàng)目數(shù)量少，投資額低的現(xiàn)狀。

（二）公共圖書(shū)館項(xiàng)目合作期限較短，落地率低

根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目示范工作的通知》（財(cái)金〔2015〕57號(hào)）規(guī)定，PPP項(xiàng)目“原則上不低于10年”，《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中規(guī)定PPP的合作期限“最長(zhǎng)不超過(guò)30年”，因此，PPP項(xiàng)目合作期限大多在10—30年之間。30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中，有13個(gè)項(xiàng)目合作期限為15年，有8個(gè)項(xiàng)目合作期限為20年，有6個(gè)項(xiàng)目合作期限為10年，合作期限為25年或30年的項(xiàng)目共計(jì)3個(gè)。項(xiàng)目合作期限大多集中在10—20年之間，與交通運(yùn)輸、能源或市政施設(shè)等合作期限為30年的項(xiàng)目相比，公共圖書(shū)館項(xiàng)目多為中短期合作。與此同時(shí)，據(jù)財(cái)政部2020年6月數(shù)據(jù)顯示，PPP項(xiàng)目落地率為68%，文化領(lǐng)域PPP項(xiàng)目落地項(xiàng)目116個(gè)，在同類(lèi)項(xiàng)目中落地率為57.7%，在總項(xiàng)目數(shù)中的比重為1.8%;處于執(zhí)行階段的公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目共計(jì)16個(gè)，在同類(lèi)項(xiàng)目中落地率為53.3%?？梢?jiàn)，公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目落地率不僅遠(yuǎn)低于68%的PPP項(xiàng)目總體落地水平，與文化領(lǐng)域PPP落地率也有一定差距，這表明公共圖書(shū)館項(xiàng)目大多處于項(xiàng)目前期階段，社會(huì)資本方仍未真正參與和執(zhí)行PPP項(xiàng)目。

（三）公共圖書(shū)館項(xiàng)目運(yùn)作模式單一，BOT模式占據(jù)主導(dǎo)

PPP模式是一個(gè)模式群的統(tǒng)稱(chēng)，可細(xì)分為BOT、TOT、BOOT、BOO、DBFO、PUOT、LUOT、ROT等類(lèi)型。在30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中，采用BOT模式的項(xiàng)目有25個(gè)，占比高達(dá)83.3%，可見(jiàn)，在該類(lèi)項(xiàng)目中BOT模式為最常用模式。該模式受到項(xiàng)目參與方青睞的原因主要有：首先，該模式下新建場(chǎng)館可提高公共服務(wù)供給率，滿足日益增長(zhǎng)的公眾服務(wù)需求;其次，場(chǎng)館建設(shè)—運(yùn)營(yíng)一體化可促使社會(huì)資本方關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量，保障設(shè)備使用年限，提高公共服務(wù)質(zhì)量水平;再次，社會(huì)資本方對(duì)場(chǎng)館設(shè)施的新建和運(yùn)營(yíng)進(jìn)行捆綁負(fù)責(zé)，建設(shè)期所獲利潤(rùn)可彌補(bǔ)運(yùn)營(yíng)期間經(jīng)營(yíng)效益不足的問(wèn)題;最后，財(cái)政補(bǔ)貼和有限追索權(quán)可保障社會(huì)資本方在項(xiàng)目中承擔(dān)有限責(zé)任，同時(shí)獲得穩(wěn)定收益，滿足社會(huì)資本方“低風(fēng)險(xiǎn)，高收益”的需求，激發(fā)其參與積極性。

（四）公共圖書(shū)館項(xiàng)目付費(fèi)模式固化，政府依賴(lài)型為主

PPP模式付費(fèi)模式主要分為使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助三種模式。在30個(gè)公共圖書(shū)館項(xiàng)目中，有6個(gè)項(xiàng)目為政府付費(fèi)，占比為20%;有24個(gè)項(xiàng)目為可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式，占比為80%，表明PPP模式已開(kāi)始發(fā)揮其為公共部門(mén)緩解財(cái)政資金的作用;無(wú)項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式，這與公共圖書(shū)館項(xiàng)目公益性較強(qiáng)的項(xiàng)目性質(zhì)密切相關(guān)。雖然PPP模式的引入可緩解財(cái)政壓力，但就目前而言，30個(gè)公共圖書(shū)館項(xiàng)目所采用的兩種付費(fèi)模式均需要政府通過(guò)財(cái)政撥款以彌補(bǔ)項(xiàng)目收益不足的問(wèn)題，表明現(xiàn)階段公共圖書(shū)館項(xiàng)目付費(fèi)模式仍以政府依賴(lài)型為主，PPP模式在公共圖書(shū)館項(xiàng)目的應(yīng)用還不成熟。政府可通過(guò)將周邊盈利性較強(qiáng)的項(xiàng)目與公共圖書(shū)館項(xiàng)目打包交付給社方，以增強(qiáng)項(xiàng)目整體盈利性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)社方逐利要求和緩解財(cái)政壓力雙重目標(biāo)。

二、PPP模式引入公共圖書(shū)館現(xiàn)存問(wèn)題

隨著我國(guó)公民對(duì)于精神文明需求的不斷加大，公共圖書(shū)館的供給需求不斷上升。公共圖書(shū)館運(yùn)營(yíng)模式由政府“壟斷”型向市場(chǎng)參與型轉(zhuǎn)變;運(yùn)行資金由財(cái)政支持型向資本匯集型轉(zhuǎn)變;服務(wù)模式由單一圖書(shū)供給型向外沿服務(wù)擴(kuò)展型轉(zhuǎn)變。這些模式的改變極大的擴(kuò)展了公共圖書(shū)館的服務(wù)性能。但目前，通過(guò)對(duì)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目現(xiàn)狀分析可知，公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目發(fā)展仍存在一些問(wèn)題。

（一）企業(yè)參與積極性低

公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施離不開(kāi)政府和社會(huì)資本兩個(gè)參與方。然而，由于我國(guó)關(guān)于PPP模式的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)仍處于完善階段，加之公眾對(duì)于PPP模式的熟識(shí)度和認(rèn)可度較低，導(dǎo)致企業(yè)對(duì)于該模式在公共圖書(shū)館項(xiàng)目中的應(yīng)用以及利潤(rùn)收益持觀望態(tài)度。與此同時(shí)，為保障公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目資金充足，政府選擇大型國(guó)有企業(yè)進(jìn)行合作的偏好明顯，這為私人資本和個(gè)體企業(yè)設(shè)置了天然的參與壁壘，打擊了中小企業(yè)的參與積極性。最后，在PPP模式中政府具有參與者和監(jiān)督者兩重角色，在項(xiàng)目實(shí)施中占據(jù)主導(dǎo)地位，合作契約關(guān)系對(duì)于政府方的自覺(jué)履約要求較高，不平等的合作地位常常使企業(yè)處于被動(dòng)參與的狀態(tài)，違背了雙方平等自愿、互利共贏的合作基礎(chǔ)，因而降低了社會(huì)資本方的參與積極性。

（二）項(xiàng)目合作存續(xù)性差

由表1統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可知，30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中，有13個(gè)項(xiàng)目合作期限為15年，有8個(gè)項(xiàng)目合作期限為20年，有6個(gè)項(xiàng)目合作期限為10年，合作期限為25年或30年的項(xiàng)目共計(jì)3個(gè)，合作期限占比分別為43.3%、26.7%、20%以及10%。合作期限為15年以下的項(xiàng)目在公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中的占比為63.3%，合作期限為25—30年的項(xiàng)目占比僅為10%，由此可見(jiàn)公共圖書(shū)館項(xiàng)目的合作期限相較其他PPP項(xiàng)目類(lèi)型合作期限較短。與此同時(shí)，截止2020年8月，據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作平臺(tái)公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，由于項(xiàng)目執(zhí)行未達(dá)到平臺(tái)要求被清逐出庫(kù)的PPP項(xiàng)目共724個(gè)，其中文化類(lèi)項(xiàng)目17個(gè)，公共圖書(shū)館項(xiàng)目3個(gè)。就目前而言，公共圖書(shū)館項(xiàng)目仍未出現(xiàn)合作期滿續(xù)約經(jīng)營(yíng)的案例，一方面由于圖書(shū)類(lèi)項(xiàng)目盈利性低、更新?lián)Q代快所致，另一方面也表明PPP模式在公共圖書(shū)館項(xiàng)目中的應(yīng)用處于起步階段，模式應(yīng)用還不成熟，致使公共圖書(shū)館項(xiàng)目存續(xù)性較差。

（三）合作機(jī)制健全度低

良好的合作機(jī)制是項(xiàng)目有序持久運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)。然而，就目前30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目而言，有83.3%的項(xiàng)目采用BOT模式，說(shuō)明該模式受到了大多數(shù)參與方的青睞。在該模式下，一方面要求企業(yè)方具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力和服務(wù)供給能力，另一方面要求政府方具有較強(qiáng)的監(jiān)督能力和激勵(lì)能力，這些能力往往在合同中難以量化，導(dǎo)致合作機(jī)制存在較大彈性。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和利益分享機(jī)制常常成為合作雙方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)，雖然財(cái)金〔2014〕113號(hào)文件提出要綜合考慮雙方各項(xiàng)能力，按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等的原則進(jìn)行合作，但由于項(xiàng)目差異的存在，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益分享依然無(wú)法達(dá)成共識(shí)，因而成為了雙方合作的博弈點(diǎn)和健全合作機(jī)制的重要突破點(diǎn)。

（四）財(cái)政支付依賴(lài)度高

公共圖書(shū)館PPP模式的良好應(yīng)用可緩減財(cái)政支出壓力并提供多樣化圖書(shū)供給服務(wù)。然而，在目前的30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中，沒(méi)有項(xiàng)目采用使用者付費(fèi)模式，說(shuō)明該類(lèi)項(xiàng)目盈利性低，單純依靠經(jīng)營(yíng)收益難以維持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，政府財(cái)政補(bǔ)助是該類(lèi)項(xiàng)目持續(xù)經(jīng)營(yíng)的必要經(jīng)濟(jì)來(lái)源。因此，30個(gè)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目全部采用了政府付費(fèi)模式和可行性缺口補(bǔ)助付費(fèi)模式。這兩種模式的應(yīng)用對(duì)于財(cái)政補(bǔ)助的要求較高，尤其是政府付費(fèi)模式，財(cái)政支持是其唯一收益來(lái)源，項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)完全依賴(lài)于政府撥款?？尚行匀笨谘a(bǔ)助付費(fèi)模式項(xiàng)目中，雖然政府可依據(jù)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)績(jī)效按合同規(guī)定進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)助，但仍存在商家追求利益最大化的道德風(fēng)險(xiǎn)行為。綜合上述來(lái)看，目前公共圖書(shū)館項(xiàng)目對(duì)于財(cái)政支付依賴(lài)度仍處于較高水平。

三、PPP模式在公共圖書(shū)館中的應(yīng)用探析

（一）BOT模式下的公共圖書(shū)館

1.實(shí)踐應(yīng)用。BOT模式是PPP模式下合作期限為10—30年不等的一種常見(jiàn)合作類(lèi)型，由于該模式下政府按照運(yùn)營(yíng)績(jī)效進(jìn)行少量的項(xiàng)目補(bǔ)助，因此，該模式適合具有一定盈利能力及需有穩(wěn)定現(xiàn)金流的新建項(xiàng)目。浙江省麗水市圖書(shū)館新館建設(shè)項(xiàng)目采用BOT模式，包含建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓三個(gè)階段（見(jiàn)圖1）。建設(shè)期主要由中天建設(shè)集團(tuán)有限公司獨(dú)自設(shè)立麗水文創(chuàng)建設(shè)發(fā)展有限公司并由其負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等工作。通過(guò)向金融機(jī)構(gòu)貸款、以項(xiàng)目做擔(dān)保等方式籌措資金，并由監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)督和管理。進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，麗水文創(chuàng)建設(shè)發(fā)展有限公司對(duì)麗水市圖書(shū)館進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理并向使用者收取費(fèi)用，麗水市財(cái)政局根據(jù)項(xiàng)目公司績(jī)效評(píng)估情況對(duì)其進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，以保障項(xiàng)目順利進(jìn)行。當(dāng)合作期滿15年后，將按照合同約定將項(xiàng)目設(shè)施和相關(guān)權(quán)益全部無(wú)償移交給政府方。

2.優(yōu)勢(shì)分析。BOT模式應(yīng)用于該項(xiàng)目中對(duì)于政府、企業(yè)及公眾均有較為明顯的優(yōu)勢(shì)。于企業(yè)而言，該項(xiàng)目中包含茶水、借閱等配套服務(wù)收費(fèi)及停車(chē)收費(fèi)，具有一定的項(xiàng)目收益，符合企業(yè)的逐利目標(biāo);于公共部門(mén)而言，政府只需進(jìn)行可行性缺口補(bǔ)助，大大降低了財(cái)政支出;于公眾而言，使用者獲得了更加高效和高質(zhì)的服務(wù)。三方合力，各取所需，公共圖書(shū)館供給服務(wù)效率得到提升。

（二）TOT模式下的公共圖書(shū)館

1.實(shí)踐應(yīng)用。為減少館與館之間、信息與資源之間的相互博弈、提高合作力度和資源利用率，集“兩館一中心”于一體的庫(kù)爾勒市民服務(wù)中心、圖書(shū)館、科技館PPP項(xiàng)目采用TOT模式進(jìn)行開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)。該項(xiàng)目在TOT模式中的具體運(yùn)作大致分為移交—運(yùn)營(yíng)—移交三個(gè)階段（見(jiàn)圖2）。在項(xiàng)目移交階段，庫(kù)爾勒國(guó)泰國(guó)有資產(chǎn)投資管理有限公司通過(guò)與庫(kù)爾勒市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，獲得原有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共部門(mén)向投資方進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段，庫(kù)爾勒國(guó)泰國(guó)有資產(chǎn)投資管理有限公司利用其豐富的市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)和嫻熟的營(yíng)銷(xiāo)策略開(kāi)始進(jìn)行公益性和獲利性?xún)煞N運(yùn)營(yíng)模式。當(dāng)經(jīng)營(yíng)期滿21年后，按照合同規(guī)定，庫(kù)爾勒國(guó)泰國(guó)有資產(chǎn)投資管理有限公司將項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給庫(kù)爾勒市人民政府，完成閉環(huán)式的發(fā)展。

2.優(yōu)勢(shì)分析。從模式角度分析，TOT模式與BOT模式相比，該模式省略了建設(shè)期，即可以盤(pán)活存量項(xiàng)目，將項(xiàng)目進(jìn)行重新整合和開(kāi)發(fā)，挖掘項(xiàng)目潛力并使項(xiàng)目快速進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段，有效避免建設(shè)期可能存在的問(wèn)題。從利益相關(guān)者角度分析，政府和企業(yè)分別通過(guò)項(xiàng)目達(dá)成了提供圖書(shū)館相關(guān)服務(wù)和獲得經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)的目標(biāo)，公眾則可以享受到市民服務(wù)中心、圖書(shū)館、科技館多館集聚的一體化高質(zhì)量服務(wù)，實(shí)現(xiàn)多方共贏。

四、PPP模式引入公共圖書(shū)館發(fā)展策略

（一）增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，提高企業(yè)參與度

公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目的公共性特征注定其對(duì)社會(huì)資本的吸引力不足。首先，公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目的根本目標(biāo)是為公眾提供優(yōu)質(zhì)、多樣的服務(wù)，其肩負(fù)的普遍教育功能限制了盈利模式在公共圖書(shū)館項(xiàng)目中的應(yīng)用，故只能依靠政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助方式進(jìn)行成本回收和利益獲取。對(duì)于逐利性極強(qiáng)的社會(huì)資本而言，資金的回收期長(zhǎng)以及機(jī)會(huì)成本的流失成為其參與積極性低的主要原因。其次，公共圖書(shū)館項(xiàng)目與其他領(lǐng)域PPP項(xiàng)目相比周期短、規(guī)模小，利潤(rùn)率低，難以吸引資金雄厚、實(shí)力強(qiáng)大的社會(huì)資本。最后，公共圖書(shū)館項(xiàng)目收益較為平穩(wěn)，社會(huì)資本對(duì)于項(xiàng)目的參與性和創(chuàng)新性較低，難以激發(fā)企業(yè)的管理優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)。因此，要提高企業(yè)的參與度，增強(qiáng)項(xiàng)目盈利性、擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模、引入激勵(lì)機(jī)制成為重要路徑。為此，可將公共圖書(shū)館與周邊盈利性項(xiàng)目進(jìn)行“打包”、“捆綁”經(jīng)營(yíng)，利用盈利項(xiàng)目彌補(bǔ)公共圖書(shū)館收益不足的現(xiàn)狀，以增強(qiáng)項(xiàng)目整體盈利能力。與此同時(shí)，公共圖書(shū)館項(xiàng)目與外延服務(wù)項(xiàng)目合并經(jīng)營(yíng)，在利益驅(qū)動(dòng)下，可激勵(lì)企業(yè)進(jìn)行管理模式創(chuàng)新，進(jìn)而提高項(xiàng)目收益，增強(qiáng)項(xiàng)目吸引力，激發(fā)企業(yè)參與積極性。

（二）完善法律法規(guī)，培育專(zhuān)門(mén)人才

完善的法律法規(guī)是PPP模式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域發(fā)展的重要先行保障。我國(guó)雖然已出臺(tái)了《中華人民共和國(guó)政府和社會(huì)資本合作法》（征求意見(jiàn)稿）和《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共文化服務(wù)工作的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕37號(hào)）兩部PPP領(lǐng)域的征求意見(jiàn)法律和規(guī)范性指導(dǎo)意見(jiàn)，財(cái)政部及相關(guān)部委也先后發(fā)布了文財(cái)務(wù)發(fā)〔2011〕5號(hào)、文公共發(fā)〔2013〕8號(hào)、財(cái)金〔2014〕76號(hào)、國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)、財(cái)金〔2016〕90號(hào)等文件為PPP模式在我國(guó)的發(fā)展創(chuàng)造利好環(huán)境，但由于種種原因，PPP模式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的應(yīng)用仍處于摸索階段。因此，作為公共圖書(shū)館的主管部門(mén)文化和旅游部應(yīng)針對(duì)公共圖書(shū)館領(lǐng)域的特殊性，制定相應(yīng)的規(guī)范政策和操作指南，使公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目有據(jù)可循、有策可依，為項(xiàng)目合法存續(xù)提供法律保障。與此同時(shí)，由于公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目涉及法律、財(cái)務(wù)、管理等眾多領(lǐng)域，而公共圖書(shū)館領(lǐng)域極度缺乏PPP專(zhuān)業(yè)綜合人才，因此，可由圖書(shū)館協(xié)會(huì)定期舉辦培訓(xùn)會(huì)，促進(jìn)復(fù)合型人才的培養(yǎng)，使公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)專(zhuān)業(yè)化，管理規(guī)范化，存續(xù)穩(wěn)定化，進(jìn)而促進(jìn)PPP模式下公共圖書(shū)館健康繁榮發(fā)展。

（三）明確責(zé)任主體，創(chuàng)新運(yùn)行模式

公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目主體眾多，政府、社會(huì)資本、讀者等利益相關(guān)方對(duì)于圖書(shū)館的發(fā)展均承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。就政府而言，監(jiān)督者和參與者的雙重身份應(yīng)進(jìn)行明確區(qū)分，切忌將監(jiān)督者身份過(guò)度夸大造成參與方雙方地位不平等;就企業(yè)而言，應(yīng)利用技術(shù)優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)對(duì)圖書(shū)館進(jìn)行靈活經(jīng)營(yíng)，為讀者提供舒適的閱讀環(huán)境和優(yōu)質(zhì)的服務(wù)體驗(yàn);就讀者而言，在享受高效服務(wù)的同時(shí)可針對(duì)館內(nèi)不足提供相關(guān)改進(jìn)建議，以促進(jìn)圖書(shū)館服務(wù)多樣化、精準(zhǔn)化、高效化。與此同時(shí)，除得到參與方普遍認(rèn)可的BOT模式外，為使PPP模式在公共圖書(shū)館中的應(yīng)用更為靈活，可根據(jù)PPP模式的B（Build，建造）、O（Operate，運(yùn)營(yíng)）、T（Transfer，移交）、R（Rehabilitate，重構(gòu)）、L（lease，租賃）、P（Purchase購(gòu)買(mǎi)）等眾多子環(huán)節(jié)進(jìn)行重構(gòu)，根據(jù)公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目自身特點(diǎn)進(jìn)行模式創(chuàng)新，為公共圖書(shū)館的發(fā)展提供更為多樣的模式。

（四）加強(qiáng)政策宣傳，完善付費(fèi)機(jī)制

PPP模式利好政策和相關(guān)法律的出臺(tái)為PPP模式的發(fā)展提供了政策法律溫床，因此，應(yīng)大力宣傳相關(guān)政策和法律，使社會(huì)資本對(duì)PPP模式的合作模式、運(yùn)作方式、盈利模式等有初步了解，通過(guò)利好政策和相關(guān)法律制度的保障吸引其參與到公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目中，還可將“三味書(shū)咖”、緣創(chuàng)咖啡館等國(guó)內(nèi)較為成功的圖書(shū)館PPP項(xiàng)目案例進(jìn)行宣傳，使社會(huì)資本和公眾更為直接的了解PPP模式的優(yōu)勢(shì)，營(yíng)造良好的氛圍和環(huán)境。與此同時(shí)，可將社會(huì)資本參與公共圖書(shū)館建設(shè)運(yùn)營(yíng)的優(yōu)勢(shì)向公眾進(jìn)行宣傳，明確“個(gè)性化服務(wù)用者付費(fèi)”、“基礎(chǔ)服務(wù)免費(fèi)開(kāi)放”的服務(wù)模式，公開(kāi)績(jī)效評(píng)估機(jī)制下的可行性缺口補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，完善公共圖書(shū)館PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制的同時(shí)打消公眾對(duì)于私人資本參與公共事業(yè)的排斥心理，減小PPP模式在公共圖書(shū)館領(lǐng)域的實(shí)施阻力。

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（王潔，長(zhǎng)安大學(xué)人文學(xué)院）