公司設(shè)立及遷移中的隱性規(guī)制
——消除營商環(huán)境改善中的實踐痛點

蔣大興,杜一華

(1.北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871；2.北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149)

2019年，在世界銀行營商環(huán)境評估中，中國的得分大大提高，在其發(fā)布的《2019年營商環(huán)境報告：為改革而培訓(xùn)》中，中國得分73.64分，在全球190個經(jīng)濟體中排名第46位，比去年提升了32位，躋身營商環(huán)境改善排名前10(1)參見《世界銀行2019年營商環(huán)境評估結(jié)果公布——中國排名提升32位》，資料來源：http://www.cicn.com.cn/zggsb/2018-11/08/cms112248article.shtml，訪問時間：2020年10月19日。。中國各地政府、各媒體都在歡呼中國營商環(huán)境得到了大大改善。

營商環(huán)境的改善有兩個層面的含義：其一，營商制度優(yōu)化，也即在法律規(guī)范層面，影響營商環(huán)境的一些制度障礙被減少或者消除；其二，營商環(huán)境的實質(zhì)優(yōu)化，也即在實際運營層面，一些影響營商效率提升的事實障礙被消除。我國最近營商環(huán)境的改革主要體現(xiàn)在營商制度優(yōu)化方面，例如，國家市場監(jiān)督管理總局啟動了關(guān)于三證合一、公司資本認(rèn)繳制度、企業(yè)名稱自主申報、電子化營業(yè)執(zhí)照等方面的改革措施，促進(jìn)公司資本制度、公司名稱制度等改革，最高人民法院出臺《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國公司法〉若干問題的規(guī)定(五)》，強化對股東權(quán)的保護(hù)；再如，全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會啟動公司法的全盤修訂，助推營商環(huán)境的全面改善等等，均是遵循“制度優(yōu)化的邏輯”，推進(jìn)營商環(huán)境逐步改善。

可是，在制度優(yōu)化的同時，還存在大量影響營商環(huán)境改善的隱性規(guī)制，例如，企業(yè)設(shè)立地域的隱性許可、企業(yè)辦公場所的空間資源分割、企業(yè)設(shè)立后的稅務(wù)報到、企業(yè)跨區(qū)遷移中的稅務(wù)遷移等等。這些隱性規(guī)制未必充分展現(xiàn)在現(xiàn)行制度規(guī)范上，但卻是影響營商環(huán)境改善的實務(wù)痛點。由于此類隱性規(guī)制并不直接體現(xiàn)在現(xiàn)行立法規(guī)范中，沒有被理論界充分關(guān)注到，因此，其改革變得更加困難。本文擬對營商環(huán)境改善中普遍存在的這些實踐痛點進(jìn)行分析，期待能透過公司法的改革，消除此類隱性規(guī)制。

一、企業(yè)設(shè)立地域/業(yè)態(tài)的隱性許可

在公司法上，企業(yè)設(shè)立區(qū)域?qū)儆谧杂蛇x擇的范圍，法律并未就在某個區(qū)域設(shè)立企業(yè)設(shè)定行政許可。但在一些地方，卻存在企業(yè)設(shè)立地域的行政許可，管理部門在“業(yè)態(tài)調(diào)整/業(yè)態(tài)控制”等理由下，對進(jìn)入特定區(qū)域設(shè)立企業(yè)采取實現(xiàn)許可的方式，未經(jīng)許可不得設(shè)立相關(guān)企業(yè)。例如，按照《北京市海淀區(qū)人民政府關(guān)于加快推進(jìn)中關(guān)村西區(qū)業(yè)態(tài)調(diào)整的通告》(海行規(guī)發(fā)[2009]23號)以及《中關(guān)村西區(qū)業(yè)態(tài)管理辦法》(西區(qū)辦發(fā)[2010]7號)，北京市海淀區(qū)中關(guān)村西區(qū)管理委員會辦公室(以下簡稱西區(qū)辦)設(shè)定的行政許可“入駐中關(guān)村西區(qū)業(yè)態(tài)審核”，對于“入駐中關(guān)村西區(qū)的企業(yè)(西區(qū)四至范圍：東起中關(guān)村大街，西至蘇州街，北起北四環(huán)路，南至海淀南路)”實行設(shè)立前許可。其后，入駐鼎好電子市場A座、新中關(guān)購物中心、歐美匯商場、家樂福、食寶街等成型商業(yè)區(qū)，西區(qū)辦不另行出具意見書?；诖朔N隱性許可的存在，產(chǎn)生了一些欺詐性中介行為，因此，中關(guān)村西區(qū)管委會又公告，“西區(qū)辦未授權(quán)、委托任何單位或個人代辦入駐項目(企業(yè))等相關(guān)事宜，請廣大企業(yè)和個人提高警惕，謹(jǐn)防上當(dāng)受騙?！?2)參見《入駐中關(guān)村西區(qū)》，資料來源：http://zyk.bjhd.gov.cn/bsfw/bmfw/201810/t20181031_3913193.shtml，訪問時間：2020年10月19日。

為此，在上述特定區(qū)域設(shè)立企業(yè)或變更登記等，必須經(jīng)歷以下特別程序：

其一，新設(shè)立企業(yè)需提交材料：《入駐中關(guān)村西區(qū)申請表》《入駐中關(guān)村西區(qū)項目(企業(yè))經(jīng)營內(nèi)容承諾書》；企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)的網(wǎng)頁截圖打印件；租房合同或房主認(rèn)可證明復(fù)印件；房產(chǎn)證復(fù)印件；法定代表人身份證明復(fù)印件；《法定代表人授權(quán)委托書》；受委托人身份證復(fù)印件；注冊地址所在大廈物業(yè)開具的入駐證明。其二，變更設(shè)立的企業(yè)需提交材料：《入駐中關(guān)村西區(qū)申請表》《入駐中關(guān)村西區(qū)項目(企業(yè))經(jīng)營內(nèi)容承諾書》；企業(yè)名稱變更核準(zhǔn)網(wǎng)站截圖打印件(僅需變更名稱企業(yè)提供)；租房合同或房主認(rèn)可證明復(fù)印件；房產(chǎn)證復(fù)印件；法定代表人身份證明復(fù)印件；《法定代表人授權(quán)委托書》；受委托人身份證復(fù)印件；《企業(yè)法人營業(yè)執(zhí)照》正本或副本復(fù)印件；注冊地址所在大廈物業(yè)開具的入駐證明(不變更地址的不需提供)。其三，銷售自行開發(fā)產(chǎn)品的高新技術(shù)企業(yè)，申請西區(qū)辦出具意見書時應(yīng)附加提供自主知識產(chǎn)權(quán)證書。

辦理以上入駐中關(guān)村西區(qū)的申請，需要經(jīng)過以下圖1所示具體流程：

圖1 入駐中關(guān)村西區(qū)的申請流程圖(3)同上。

雖然按照《行政許可法》第12條的規(guī)定，企業(yè)登記屬于可以設(shè)立行政許可的事項，但該法第13條也明確規(guī)定：“本法第十二條所列事項，通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：(一)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；(二)市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的；(三)行業(yè)組織或者中介機構(gòu)能夠自律管理的；(四)行政機關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的?！痹摲ǖ?條第1款規(guī)定：“設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正、非歧視的原則?！逼髽I(yè)設(shè)立地域和業(yè)態(tài)的選擇，應(yīng)當(dāng)屬于市場競爭機制能有效調(diào)節(jié)的事項，上述行政許可的設(shè)定和實施，也明顯存在歧視“在后投資人”的問題，對“在先投資人”和“在后投資人”采取不同的許可標(biāo)準(zhǔn)，有失投資待遇的公平、公正。而且，在行政許可設(shè)立主體上，上述行政許可可能欠缺合法性。中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(簡稱中關(guān)村管委會)是負(fù)責(zé)對中關(guān)村科技園區(qū)發(fā)展建設(shè)進(jìn)行綜合指導(dǎo)的市政府派出機構(gòu)(4)參見《中關(guān)村管理委員會職能》，資料來源：http://zgcgw.beijing.gov.cn/zgc/zwgk/652615/index.html，訪問時間：2020年10月19日。。而中關(guān)村西區(qū)管委會辦公室尚不清楚其具體的行政職級?？傊?，上述行政程序中涉及的“《入駐中關(guān)村西區(qū)申請表》”“《入駐中關(guān)村西區(qū)項目(企業(yè))經(jīng)營內(nèi)容承諾書》”(5)其中，經(jīng)營承諾書要求入駐企業(yè)對北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局、中關(guān)村西區(qū)管理委員會辦公室“承諾入駐中關(guān)村西區(qū)后，按照北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局核準(zhǔn)的經(jīng)營范圍合法經(jīng)營，在海淀區(qū)獨立核算、依法納稅，在中關(guān)村西區(qū)不設(shè)立用于批發(fā)和貨運物流的倉儲庫房。如入駐后本企業(yè)經(jīng)營內(nèi)容發(fā)生變化，經(jīng)北京市海淀區(qū)市場監(jiān)督管理局核準(zhǔn)，不再符合中關(guān)村西區(qū)鼓勵類經(jīng)營業(yè)態(tài)要求，或者入駐后本企業(yè)不能在海淀區(qū)獨立核算、依法納稅，本項目(企業(yè))自愿在經(jīng)營內(nèi)容復(fù)核通知下發(fā)后三個月內(nèi)遷出中關(guān)村西區(qū)?！眳⒁姟度腭v中關(guān)村西區(qū)項目(企業(yè))經(jīng)營內(nèi)容承諾書》。并非法定可以設(shè)立的行政許可范圍，為滿足上述許可，企業(yè)投資人需要經(jīng)過3～5個工作日才能完成入駐同意審核，未取得“入駐中關(guān)村西區(qū)項目意見書”，則不能設(shè)立相關(guān)企業(yè)。而且，經(jīng)過筆者的實踐調(diào)查，教育培訓(xùn)、法律咨詢等在北京其他區(qū)域可以辦理企業(yè)設(shè)立的項目，在中關(guān)村西區(qū)相應(yīng)范圍內(nèi)，禁止設(shè)立。姑且不論相關(guān)行政許可的設(shè)定是否合法，此種企業(yè)設(shè)立地域和業(yè)態(tài)的隱性許可，增加了企業(yè)設(shè)立程序的“不透明度”，構(gòu)成對營業(yè)自由的直接、不當(dāng)管制，還存在行政機關(guān)利用行政權(quán)力，幫助特定區(qū)域、業(yè)態(tài)企業(yè)實施不正當(dāng)競爭的嫌疑。國務(wù)院在《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中強調(diào)，要“按照市場經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，完善市場監(jiān)管和服務(wù)，促進(jìn)企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換，加快形成統(tǒng)一開放、競爭有序的全國統(tǒng)一大市場。清除統(tǒng)一大市場障礙。按照構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的要求，廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的規(guī)定和做法……各地區(qū)凡是對本地企業(yè)開放的市場領(lǐng)域，不得限制外地企業(yè)進(jìn)入，嚴(yán)禁設(shè)置限制企業(yè)跨地區(qū)經(jīng)營發(fā)展的規(guī)定?！?6)參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕6號)。上述企業(yè)設(shè)立地域和業(yè)態(tài)的隱性規(guī)制，無疑與國務(wù)院關(guān)于市場監(jiān)管的規(guī)劃也嚴(yán)重不符。

當(dāng)然，需要注意的是，與設(shè)立地域、業(yè)態(tài)的隱性規(guī)制類似的是國有企業(yè)的主業(yè)控制，此種主業(yè)控制是否也屬于不當(dāng)?shù)男姓?guī)制？我們認(rèn)為，國有企業(yè)的主業(yè)控制與此不同，雖然該種主業(yè)控制表面上也是行政機關(guān)即國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(以下簡稱國資委)決定，但國資委同時是履行出資人職責(zé)的機構(gòu)，因此，國資委的主業(yè)控制不僅僅是行政規(guī)制，主要是“股東規(guī)制”，是國資委代表國家行使出資人職責(zé)過程中，履行股東決定權(quán)——股東決定企業(yè)的經(jīng)營方向——的表現(xiàn)，因此，不能將其與前述業(yè)態(tài)控制的行政規(guī)制混同。

二、變形的空間資源分割權(quán)

在一些地方的企業(yè)登記實踐中，還存在所謂“空間資源分割”的制度，也即某一用于設(shè)立公司的辦公場所可以許可同時在該處登記多少家公司，需要進(jìn)行“空間資源分割”。而該“空間資源分割”的決定權(quán)并不在產(chǎn)權(quán)人，系由市場監(jiān)督管理部門后臺予以處理，產(chǎn)權(quán)人無法決定在其產(chǎn)權(quán)單位可以設(shè)立公司的數(shù)量。例如，北京市即存在此種空間資源分割的機制。

在物權(quán)法上，“所有權(quán)人對自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！?7)參見《民法典》第240條?！八袡?quán)人有權(quán)在自己的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)上設(shè)立用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)。用益物權(quán)人、擔(dān)保物權(quán)人行使權(quán)利，不得損害所有權(quán)人的權(quán)益?！?8)參見《民法典》第241條。只有，“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)”，而且，必須給予補償(9)參見《民法典》第243條。。因此，權(quán)利人如何使用其房屋，允許在該處設(shè)立多少家公司，是權(quán)利人私法自治的問題，也是物權(quán)權(quán)利人與投資人協(xié)商的問題，只要此種物權(quán)分割不產(chǎn)生損害公共利益的問題，市場監(jiān)督管理機關(guān)無權(quán)予以介入。

可事實上，不僅物權(quán)權(quán)利人無權(quán)對用于設(shè)立公司的建筑物進(jìn)行所謂“空間資源分割”，而且，市場監(jiān)督管理部門在進(jìn)行所謂空間資源分割時，是依據(jù)何種標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分割的？是否與權(quán)利人之間設(shè)定了“協(xié)調(diào)機制”，均欠缺透明度。在實際經(jīng)營中，市場監(jiān)督管理部門往往是根據(jù)物業(yè)面積的大小，進(jìn)行空間資源分割，例如，可能認(rèn)定一家公司經(jīng)營面積不能低于30平方米，因此，某處60平方米的辦公場所，可能就只能允許設(shè)立兩家公司。此種隱蔽的強制性規(guī)制，不僅損害了公司的設(shè)立自由，而且，直接損害了權(quán)利人的物權(quán)。同樣屬于變相設(shè)立隱性的行政許可。

在商事登記制度改革過程中，一些市場監(jiān)督管理部門為促進(jìn)企業(yè)設(shè)立，解決設(shè)立場所不足的問題，允許采取“集群設(shè)立”的形式，在同一辦公場所允許同時設(shè)立多家公司。在國務(wù)院有關(guān)文件中，也明確允許“集權(quán)注冊”的存在。但此種“集權(quán)注冊”，大多只允許在特定區(qū)域(例如，某些創(chuàng)業(yè)園區(qū))或者特定情形下(例如，鼓勵農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)、推動科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)發(fā)展等)實施。例如，在《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中提到：鼓勵創(chuàng)新型公司的發(fā)展，在一些創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新試點地區(qū)，在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下，探索靈活的登記模式。順應(yīng)眾創(chuàng)空間、創(chuàng)新工場等多樣化創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新孵化平臺的發(fā)展，支持開展“一址多照”“一照多址”、工位注冊、集群注冊、商務(wù)秘書公司等多樣化改革探索。(10)參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕6號)。國務(wù)院類似的立場，還可參見以下文件：《國務(wù)院關(guān)于激發(fā)重點群體活力帶動城鄉(xiāng)居民增收的實施意見》(國發(fā)〔2016〕56號)；《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)北京加強全國科技創(chuàng)新中心建設(shè)總體方案的通知》(國發(fā)〔2016〕52號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于深入實施“互聯(lián)網(wǎng)+流通”行動計劃的意見》(國辦發(fā)〔2016〕24號)；《國務(wù)院關(guān)于加快構(gòu)建大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新支撐平臺的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2015〕53號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)線上線下互動加快商貿(mào)流通創(chuàng)新發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的意見》(國辦發(fā)〔2015〕72號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作重點任務(wù)分工方案的通知》(國辦函〔2015〕47號)；《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》(國辦發(fā)〔2015〕47號)；《國務(wù)院關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》(國發(fā)〔2015〕32號)；《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好新形勢下就業(yè)創(chuàng)業(yè)工作的意見》(國發(fā)〔2015〕23號)。集群注冊，實質(zhì)上就是企業(yè)辦公場所的“多元分割”，從鼓勵企業(yè)設(shè)立、降低設(shè)立和運營成本而言，很多不需要大量辦公場所的“輕資產(chǎn)公司”，完全可以采取集群注冊的方式設(shè)立，由此，空間資源分割權(quán)應(yīng)從行政機關(guān)回歸到產(chǎn)權(quán)人手中，以此恢復(fù)其私法自治的本性，改善營商環(huán)境。

三、多余的稅務(wù)報到手續(xù)

影響企業(yè)設(shè)立運營的第二個隱性規(guī)制是復(fù)雜的稅務(wù)報到手續(xù)。世界銀行營商環(huán)境評價體系中的納稅評價指標(biāo)體系是以普華永道會計師事務(wù)所和哈佛大學(xué)的三位學(xué)者Desai，McLiesh 與Shleifer 的研究為基礎(chǔ)，針對一國(地區(qū))的稅制復(fù)雜性、稅收申報征管系統(tǒng)、稅收負(fù)擔(dān)而設(shè)計，目前已成為最具影響力的納稅評價指標(biāo)之一。[1]根據(jù)該指標(biāo)，稅務(wù)申報體系應(yīng)當(dāng)盡可能簡便。在我國，按照《稅收征收管理辦法》(以下簡稱《稅收征管法》)的規(guī)定，納稅人必須依照法律、行政法規(guī)規(guī)定或者稅務(wù)機關(guān)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定確定的申報期限、申報內(nèi)容如實辦理納稅申報，報送納稅申報表、財務(wù)會計報表以及稅務(wù)機關(guān)根據(jù)實際需要要求納稅人報送的其他納稅資料。因此，企業(yè)設(shè)立以后，應(yīng)當(dāng)?shù)蕉悇?wù)機關(guān)辦理稅務(wù)申報手續(xù)，以確定需要繳納的稅種。本以為，三證合一以后，企業(yè)取得營業(yè)執(zhí)照以后，不再需要辦理稅務(wù)登記證，因此，無須進(jìn)行單獨的納稅申報。但實際上，取得營業(yè)執(zhí)照后，企業(yè)仍需進(jìn)行復(fù)雜的“稅務(wù)報到”。

按照稅務(wù)局的辦事指南，辦理稅務(wù)報到的流程似乎很簡單(參見下圖2)。但實際上，現(xiàn)行稅務(wù)報到的流程非常復(fù)雜，以營商環(huán)境評價在中國排名第一的北京市為例[2]，雖然可以通過電子化方式操作，但有關(guān)流程設(shè)計非常煩瑣，且需要法定代表人 “本人頭像掃描”若干次，才能完成報到手續(xù)。筆者曾協(xié)助朋友在海淀稅務(wù)局辦理納稅申報，因稅務(wù)部門使用的申報系統(tǒng)比較復(fù)雜，即便在相關(guān)協(xié)稅員的親自操作下，也無法順利完成稅務(wù)報到手續(xù)。最終稅務(wù)部門工作人員建議朋友去門口找中介辦理，此種建議匪夷所思?！岸悇?wù)報到”在功能意義上，主要是進(jìn)行新設(shè)企業(yè)的納稅申報，“三證合一”、一照一碼后，一般稅務(wù)報到手續(xù)其實已經(jīng)多余，若因稅種分立，確需進(jìn)行稅務(wù)報到以確定某企業(yè)可能涉及的具體稅種，也應(yīng)開發(fā)手續(xù)簡明的稅務(wù)報到系統(tǒng)，以提升稅務(wù)報到效率，改善營商環(huán)境，而非如同部分地方那樣，使用復(fù)雜到必須依靠稅務(wù)中介才能順利完成稅務(wù)申報的程度。

圖2 入駐中關(guān)村西區(qū)的申請流程圖(11)資料來源：https://12366.chinatax.gov.cn/bsznBLH/getOneBszn?bh=92d1d53f5ebc4d208984b27d080ae511，訪問時間：2020年10月19日。

按照世界銀行的評價模式，企業(yè)的納稅時間是企業(yè)用于準(zhǔn)備、申報和繳納的時間之和，也即企業(yè)納稅事項的遵從時間。從近年來世界銀行發(fā)布的納稅時間指標(biāo)來看，我國企業(yè)納稅時間呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，從2016 年263小時，到2017年207小時，再到2018年142小時……，平均以每年近60 小時的速度遞減，這意味著我們的企業(yè)納稅服務(wù)在改善。學(xué)者認(rèn)為，這是由于我國稅務(wù)征繳系統(tǒng)改革，使得稅務(wù)申報內(nèi)容(準(zhǔn)備時間)、申報系統(tǒng)(申報和繳納時間)和現(xiàn)場申報流程管理(申報和繳納時間)的大幅度改善所致[3]。這可能有一定道理，但如果深入納稅申報實踐，我們就會發(fā)現(xiàn)盡管目前我國各地方稅務(wù)局針對新辦企業(yè)都推出了新辦納稅人套餐服務(wù)以及其他全程網(wǎng)上辦公業(yè)務(wù)，大大減少了新辦納稅人的辦稅時間，但由于新辦企業(yè)的各項涉稅業(yè)務(wù)都是首次辦理，網(wǎng)上申報系統(tǒng)對初級納稅人來說比較復(fù)雜[3]。這顯然不符合營商環(huán)境優(yōu)化的要求。因此，稅務(wù)報到手續(xù)不簡化，對企業(yè)的開業(yè)經(jīng)營會造成直接影響。

與稅務(wù)報到相關(guān)的另一個問題是“稅控盤”以及“發(fā)票”的申領(lǐng)手續(xù)。目前稅控盤與發(fā)票的申領(lǐng)手續(xù)是獨立于稅務(wù)報到的另一項程序，這也導(dǎo)致了企業(yè)運營準(zhǔn)備非常復(fù)雜。按照《發(fā)票管理辦法》第15條的規(guī)定：“需要領(lǐng)購發(fā)票的單位和個人，應(yīng)當(dāng)持稅務(wù)登記證件、經(jīng)辦人身份證明、按照國務(wù)院稅務(wù)主管部門規(guī)定式樣制作的發(fā)票專用章的印模，向主管稅務(wù)機關(guān)辦理發(fā)票領(lǐng)購手續(xù)。主管稅務(wù)機關(guān)根據(jù)領(lǐng)購單位和個人的經(jīng)營范圍和規(guī)模，確認(rèn)領(lǐng)購發(fā)票的種類、數(shù)量以及領(lǐng)購方式，在5個工作日內(nèi)發(fā)給發(fā)票領(lǐng)購簿。單位和個人領(lǐng)購發(fā)票時，應(yīng)當(dāng)按照稅務(wù)機關(guān)的規(guī)定報告發(fā)票使用情況，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定進(jìn)行查驗?！逼髽I(yè)設(shè)立人為獲得發(fā)票，需要提交以下材料(參見表1)，這些材料還涉及稅控盤的取得，程序仍然比較復(fù)雜。因此，稅務(wù)部門大多要求，“新開業(yè)的企業(yè)，可在經(jīng)營地稅務(wù)機關(guān)接受納稅輔導(dǎo)，辦理發(fā)票、稅收優(yōu)惠等相關(guān)業(yè)務(wù)”，還要領(lǐng)取非免費的稅控盤，企業(yè)如果沒有時間接受此類輔導(dǎo)，則不得不請中介機構(gòu)幫助代理，由此，催生了辦理工商登記、納稅申報的中介產(chǎn)業(yè)，也因此增加了企業(yè)的設(shè)立成本，這些設(shè)立成本是企業(yè)登記后發(fā)生的，并未計入企業(yè)設(shè)立成本，在營商環(huán)境評估時可能未能充分凸顯出來，而這些復(fù)雜的辦稅手續(xù)完全可以通過簡化辦稅程序的方式實現(xiàn)。因此，應(yīng)當(dāng)從制度層面予以設(shè)計，簡化稅控盤的發(fā)放和發(fā)票的申領(lǐng)手續(xù)，以滿足企業(yè)快速、低成本經(jīng)營的需求。

表1 企業(yè)設(shè)立人獲取發(fā)票提交材料表(12)資料來源：https://12366.chinatax.gov.cn/bsznBLH/getOneBszn?bh=92d1d53f5ebc4d208984b27d080ae511，訪問時間：2020年10月19日。

四、企業(yè)跨區(qū)遷移的復(fù)雜程序

選擇在何種地點從事經(jīng)營，以哪一區(qū)域為企業(yè)的法定住所，均為營業(yè)自由的當(dāng)然內(nèi)容。企業(yè)遷徙權(quán)本身來自公民的遷徙自由，是公民遷徙權(quán)的自然延伸[4]，甚至被學(xué)者提升到憲法上基本經(jīng)濟權(quán)利的高度[4]，足見其重要性?？梢?，企業(yè)有根據(jù)自身的發(fā)展情況從一個地方移動其全部或者部分的營業(yè)場所至另一個地方的自由[5]。因此，營商環(huán)境改革要能順應(yīng)企業(yè)自由經(jīng)營需求，為企業(yè)營業(yè)場所/住所的改變提供便利服務(wù)。然而，當(dāng)前在營商環(huán)境改革中還存在一個比較棘手的問題，企業(yè)跨區(qū)遷移的工商登記與稅務(wù)遷移手續(xù)尚較繁雜，尤其是跨區(qū)遷移時涉及的稅務(wù)清潔手續(xù)和移轉(zhuǎn)手續(xù)辦理成本較高。此種成本一方面體現(xiàn)在，一些地區(qū)要求跨區(qū)遷移的工商遷入手續(xù)須在遷入登記部門現(xiàn)場辦理，不能網(wǎng)上完成；另一方面還體現(xiàn)在，稅務(wù)跨區(qū)遷移的手續(xù)比較復(fù)雜，缺乏直接的稅務(wù)變更程序，稅務(wù)部門通常需要企業(yè)辦理遷出地的稅務(wù)注銷手續(xù)與遷入地的稅務(wù)申報手續(xù)，用兩次稅務(wù)程序解決營業(yè)住所變更問題，成本較高。

根據(jù)《稅收征管法》第16條的規(guī)定：“從事生產(chǎn)、經(jīng)營的納稅人，稅務(wù)登記內(nèi)容發(fā)生變化的，自工商行政管理機關(guān)辦理變更登記之日起三十日內(nèi)或者在向工商行政管理機關(guān)申請辦理注銷登記之前，持有關(guān)證件向稅務(wù)機關(guān)申報辦理變更或者注銷稅務(wù)登記?！薄抖愂照魇展芾矸▽嵤┘?xì)則》第15條規(guī)定：“納稅人因住所、經(jīng)營地點變動，涉及改變稅務(wù)登記機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在向工商行政管理機關(guān)或者其他機關(guān)申請辦理變更或者注銷登記前或者住所、經(jīng)營地點變動前，向原稅務(wù)登記機關(guān)申報辦理注銷稅務(wù)登記，并在30日內(nèi)向遷達(dá)地稅務(wù)機關(guān)申報辦理稅務(wù)登記。納稅人被工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照或者被其他機關(guān)予以撤銷登記的，應(yīng)當(dāng)自營業(yè)執(zhí)照被吊銷或者被撤銷登記之日起15日內(nèi)，向原稅務(wù)登記機關(guān)申報辦理注銷稅務(wù)登記?！薄抖悇?wù)登記管理辦法》(國家稅務(wù)總局令第7號公布，國家稅務(wù)總局令第36號、第44號、第48號修改)第29條規(guī)定：“納稅人因住所、經(jīng)營地點變動，涉及改變稅務(wù)登記機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在向工商行政管理機關(guān)或者其他機關(guān)申請辦理變更、注銷登記前，或者住所、經(jīng)營地點變動前，持有關(guān)證件和資料，向原稅務(wù)登記機關(guān)申報辦理注銷稅務(wù)登記，并自注銷稅務(wù)登記之日起30日內(nèi)向遷達(dá)地稅務(wù)機關(guān)申報辦理稅務(wù)登記?！钡?0條規(guī)定：“境外企業(yè)在中國境內(nèi)承包建筑、安裝、裝配、勘探工程和提供勞務(wù)的，應(yīng)當(dāng)在項目完工、離開中國前15日內(nèi)，持有關(guān)證件和資料，向原稅務(wù)登記機關(guān)申報辦理注銷稅務(wù)登記。”第31條規(guī)定：“納稅人辦理注銷稅務(wù)登記前，應(yīng)當(dāng)向稅務(wù)機關(guān)提交相關(guān)證明文件和資料，結(jié)清應(yīng)納稅款、多退(免)稅款、滯納金和罰款，繳銷發(fā)票、稅務(wù)登記證件和其他稅務(wù)證件，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)核準(zhǔn)后，辦理注銷稅務(wù)登記手續(xù)?！?/p>

很明顯，現(xiàn)有法律文件關(guān)于企業(yè)變更登記與稅務(wù)變更登記的安排存在不一致的地方。按照《稅收征管法》的相關(guān)規(guī)定，在企業(yè)發(fā)生納稅事項變更時，可以選擇在辦理企業(yè)工商變更登記之日起30日內(nèi)，或者在辦理工商注銷登記之前，辦理有關(guān)稅務(wù)變更或稅務(wù)注銷手續(xù)。但按照《稅收征收管理法實施細(xì)則》的規(guī)定，納稅人因住所、經(jīng)營地點變動，涉及改變稅務(wù)登記機關(guān)的，應(yīng)當(dāng)在向工商申請辦理變更或者注銷登記前或者住所、經(jīng)營地點變動前，向原稅務(wù)登記機關(guān)申報辦理注銷稅務(wù)登記。然后，再在30日內(nèi)向遷達(dá)地稅務(wù)機關(guān)申報辦理稅務(wù)登記?！抖悇?wù)登記管理辦法》基本維持了這一做法。

由此，實質(zhì)上取消了“稅務(wù)變更”手續(xù)，將企業(yè)營業(yè)登記的變更與企業(yè)稅務(wù)登記的注銷與申報捆綁在一起，在公司跨區(qū)遷移時，必須先辦理完畢稅務(wù)注銷登記手續(xù)，然后，再辦理工商變更登記手續(xù)，再在稅務(wù)注銷登記之日起30日內(nèi)辦理稅務(wù)遷入申報手續(xù)。如此安排，不僅從制度上取消了直接進(jìn)行稅務(wù)變更的可能，而且，要求在變更公司住所登記時，必須走兩道稅務(wù)手續(xù)——遷出地的稅務(wù)注銷手續(xù)與遷入地的稅務(wù)申報手續(xù)，并且，明令將稅務(wù)注銷/清潔手續(xù)作為工商住所變更的前置。此種復(fù)雜的稅務(wù)變更程序極不合理，工商變更與稅務(wù)清潔本質(zhì)上是兩個不同的法律程序，可以獨立分別進(jìn)行，事實上取消“稅務(wù)變更”，同時，要求公司必須先清稅再辦理住所變更手續(xù)，實際上將“稅務(wù)清潔”作為“工商變更”的前置程序，均屬《稅收征管法實施細(xì)則》在《稅收征管法》之外，設(shè)立了新的行政許可。此種行政許可的設(shè)立，不僅違反了《稅收征管法》的相關(guān)規(guī)定，屬違法設(shè)立行政許可，而且，直接影響了企業(yè)經(jīng)營的靈活性，應(yīng)盡快予以清理。

國務(wù)院在《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》中明確提到，應(yīng)當(dāng)“保障企業(yè)登記自主權(quán)。尊重企業(yè)自主經(jīng)營的權(quán)利，允許企業(yè)根據(jù)實際需要選擇組織形式和注冊地。除法律法規(guī)明確規(guī)定外，不得限制企業(yè)依法注冊登記，不得限制企業(yè)必須采取某種組織形式，不得限制企業(yè)依法變更其組織形式、住所和注冊地，不得限制企業(yè)必須在某地登記注冊，不得為企業(yè)自由遷移設(shè)置障礙?！?13)參見《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃的通知》(國發(fā)〔2017〕6號)，資料來源：www.gov.cn/zhengce/content/2017-01-23/content_5162572.htm,訪問時間：2020年10月19日.企業(yè)跨區(qū)進(jìn)行登記變更，只是法定住所的變更。與此相適應(yīng)，最簡化的處理是進(jìn)行稅務(wù)登記變更即可。至于稅務(wù)系統(tǒng)內(nèi)征稅工作的協(xié)調(diào)，完全由其內(nèi)部程序通報即可。尤其是在同一城市的不同市轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行遷移，更不應(yīng)當(dāng)設(shè)計如此復(fù)雜的稅務(wù)遷移手續(xù)，此種隱性規(guī)制，極大地影響了企業(yè)跨區(qū)遷移的靈活性。同一城市的不同轄區(qū)之間可能也存在稅務(wù)競爭的可能，但此種稅務(wù)競爭應(yīng)由地級市統(tǒng)一協(xié)調(diào)。尤其在實行一照一碼之后，稅務(wù)登記及變更手續(xù)應(yīng)隨著工商登記手續(xù)變更而自動變更，不需要當(dāng)事人進(jìn)行如此復(fù)雜的變更協(xié)調(diào)。事實上，國家稅務(wù)總局也有此要求，例如，國家稅務(wù)總局在其業(yè)務(wù)流程中明確提及：“一照一碼戶市場監(jiān)管等部門登記信息發(fā)生變更的，向市場監(jiān)管等部門申報辦理變更登記。稅務(wù)機關(guān)接收市場監(jiān)管等部門變更信息，經(jīng)納稅人確認(rèn)后更新系統(tǒng)內(nèi)的對應(yīng)信息。一照一碼戶生產(chǎn)經(jīng)營地、財務(wù)負(fù)責(zé)人等非市場監(jiān)管等部門登記信息發(fā)生變化時，向主管稅務(wù)機關(guān)申報辦理變更?！笨梢?，國家稅務(wù)總局事實上認(rèn)可直接的“稅務(wù)登記變更程序”，但現(xiàn)行有關(guān)稅務(wù)登記機關(guān)在具體操辦業(yè)務(wù)時，仍未能堅持一照一碼“隨之變更”的簡便程序。

五、結(jié)論

在中國當(dāng)下，對企業(yè)營商環(huán)境產(chǎn)生重大影響的因素，不僅存在于“顯形的法律規(guī)范之中”，還存在于“事實的規(guī)制之中”，因此，營商環(huán)境評估必須充分關(guān)注到顯形的規(guī)范評價與隱性的規(guī)制評價，才可能得出相對中肯、客觀的判斷。在中國企業(yè)設(shè)立及運營實踐中，還存在大量的隱性規(guī)制，例如，公司設(shè)立地域/業(yè)態(tài)的隱性許可、變態(tài)的空間資源分割機制、多余的稅務(wù)報到手續(xù)以及復(fù)雜的企業(yè)跨區(qū)遷移程序，去除這些隱性規(guī)制，才能真正改善營商環(huán)境?？梢姡瑑H僅通過修改立法、評價立法去評估一個國家營商環(huán)境的好壞，是不全面的。

隱性規(guī)制現(xiàn)象及其產(chǎn)生的原因是復(fù)雜的。從企業(yè)實踐來看，隱性規(guī)制可能存在于企業(yè)設(shè)立過程中，也可能存在于企業(yè)運營、遷移甚至解散注銷過程之中。隱性規(guī)制現(xiàn)象之所以存在，可能基于眾多原因：例如，可能是部門、地方立法機關(guān)或行政執(zhí)法部門對法律法規(guī)的理解存在偏差，通過地方立法權(quán)，或者部委/地方的規(guī)章制定權(quán)而不當(dāng)設(shè)定的行政許可。例如，企業(yè)設(shè)立的地域規(guī)制、企業(yè)遷移的不當(dāng)稅務(wù)手續(xù)，大體可歸為此類；也可能是市場監(jiān)督管理部門之間工作協(xié)調(diào)不到位、商事制度改革不徹底、甚至權(quán)力尋租嫌疑形成，例如，復(fù)雜的稅務(wù)報到手續(xù)以及企業(yè)設(shè)立地域限制的存在，可能與此相關(guān)；還可能是對私人財產(chǎn)權(quán)不尊重，以行政權(quán)力代行私人財產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)物。例如，變形的空間資源分割權(quán)的存在，大體可以歸為此類。隱性規(guī)制的存在對商事主體的設(shè)立自由及營業(yè)自由可能構(gòu)成巨大的傷害或者障礙，也影響了企業(yè)在全國統(tǒng)一市場的充分競爭。因此，在公司法改革過程中，必須關(guān)注此類隱性規(guī)制，設(shè)計相應(yīng)的制約規(guī)范，避免在法定許可之外設(shè)置隱性規(guī)制的現(xiàn)象發(fā)生。