呂德文：利用農(nóng)村土地增減掛鉤籌錢(qián)不可持續(xù)

張明麗　張一雪

農(nóng)村土地能否“生錢(qián)”？

贊同者認(rèn)為，若農(nóng)村土地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)，會(huì)釋放出更多財(cái)富，從而成為帶動(dòng)農(nóng)村消費(fèi)、城市化等一系列推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支點(diǎn)。以宅基地為例，若宅基地進(jìn)行市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，每年宅基地轉(zhuǎn)換的市場(chǎng)價(jià)值合計(jì)約4.4萬(wàn)億元。一旦宅基地從只有使用價(jià)值轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，將起到拉動(dòng)內(nèi)需、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展、加快農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和集約化經(jīng)營(yíng)等正向作用。

但武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員呂德文認(rèn)為，“土地生錢(qián)”是建立在對(duì)增減掛鉤的想象之上，合村并居不可持續(xù)，土地也生不了錢(qián)。

“合村并居只是一種手段，背后的政策目標(biāo)很多元化：通過(guò)釋放集體建設(shè)用地，并售賣(mài)建設(shè)用地指標(biāo)，來(lái)達(dá)到節(jié)約土地、建設(shè)美麗鄉(xiāng)村、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的目的。但為什么地方政府認(rèn)為可以通過(guò)合村并居來(lái)達(dá)到這些政策目標(biāo)？”呂德文提問(wèn)。他表示，以2020年山東省合村并居為例，增減掛鉤的收入不足以補(bǔ)償農(nóng)民，還有很多延伸問(wèn)題解決不了。對(duì)于中老年群體來(lái)說(shuō)，他們不適應(yīng)上樓與子女同住，也難以接受更高的水電支出，并且將喪失收入來(lái)源。對(duì)于年輕人來(lái)說(shuō)，盡管他們認(rèn)可“上樓”，卻要面臨低拆遷補(bǔ)償款與安置新居所需費(fèi)用之間的差距。地方財(cái)政補(bǔ)貼有限，所以在增減掛鉤政策的推行過(guò)程中，往往損害農(nóng)民利益。

呂德文在山東濟(jì)寧一個(gè)增減掛鉤示范村調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，該村在十年前就已經(jīng)完成合村并居。但該村具備其他地方不具備的優(yōu)勢(shì)：一是范圍小，二是當(dāng)?shù)刎?cái)政情況比較好，這兩點(diǎn)決定地方財(cái)政足以貼補(bǔ)增減掛鉤收入以外的缺口。盡管如此，除去增減掛鉤帶來(lái)的收入，當(dāng)?shù)匾廊粔|資1.2億元，用以額外搭建老年房及放置農(nóng)具的房屋。十年前，僅此一個(gè)示范點(diǎn)就墊資1.2億元，如果現(xiàn)在要全面鋪開(kāi)，大多數(shù)地區(qū)的財(cái)政將難以承受。并且拆得越多，土地指標(biāo)就越不值錢(qián)，合村并居不可持續(xù)，土地也無(wú)法生錢(qián)。

呂德文認(rèn)為，土地政策正在出現(xiàn)“內(nèi)卷化”趨勢(shì)，太多政策寄希望于將農(nóng)村的土地盤(pán)活、變現(xiàn)，實(shí)際已經(jīng)背離了農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)與生活的本質(zhì)。（“內(nèi)卷”是指，非理性的內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)或“被自愿”競(jìng)爭(zhēng)，同行間競(jìng)相付出更多努力以爭(zhēng)奪有限資源，從而導(dǎo)致個(gè)體“收益努力比”下降的現(xiàn)象。）

呂德文是武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院特聘研究員、博士生導(dǎo)師，兼任武漢大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心研究員。主要從事基層治理研究，有15年鄉(xiāng)村一線調(diào)研經(jīng)歷，近年來(lái)尤為關(guān)注非正規(guī)經(jīng)濟(jì)、邊緣人、灰色秩序等相關(guān)議題。著有《基層中國(guó)》《大國(guó)底色》《治大國(guó)若烹小鮮》等。近日，《財(cái)經(jīng)》記者就城鄉(xiāng)二元制度、農(nóng)村土地改革、基層治理難題等問(wèn)題專(zhuān)訪了呂德文。

討論城鄉(xiāng)“一元”與“二元”不如討論制度“剛性”與“柔性”

《財(cái)經(jīng)》：以城鄉(xiāng)二元戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制實(shí)行至今一直爭(zhēng)議不斷，您如何評(píng)價(jià)城鄉(xiāng)二元戶籍制度？

呂德文：城鄉(xiāng)二元戶籍制度的“二元性”越來(lái)越淡，但是保持二元有必要。問(wèn)題關(guān)鍵不在于是不是二元，而在于二元是剛性還是柔性。所謂剛性，指農(nóng)民與城市居民之間身份互換面臨強(qiáng)大的制度障礙。柔性是說(shuō)，既保留兩種制度形態(tài)，又可以有所互動(dòng)。

我的觀點(diǎn)是，制度的彈性比爭(zhēng)論一元二元更重要。柔性的二元制度好于一元制度，因?yàn)樯鐣?huì)效率的保持有賴(lài)于穩(wěn)定性與彈性的維持，而二元保障了彈性。

但剛性的二元制度差于一元制度，如果說(shuō)過(guò)去剛性的二元制度順應(yīng)了某些社會(huì)現(xiàn)狀與經(jīng)濟(jì)制度，滿足了當(dāng)時(shí)的訴求。在今天市場(chǎng)化的環(huán)境下與強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)融合”的語(yǔ)境下，再用剛性的二元制度不合適，這是在人為地制造制度障礙。

在城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不斷交融中，總體上是城市要素不斷地向農(nóng)村滲透，包括農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯在跟著城市走。圖/法新

《財(cái)經(jīng)》：如何評(píng)價(jià)我們過(guò)去實(shí)行的城鄉(xiāng)二元戶籍制度剛?cè)嵝裕?/b>

呂德文：隨著改革開(kāi)放以來(lái)城市化進(jìn)程的加快與城鎮(zhèn)的不斷擴(kuò)張，城鄉(xiāng)二元戶籍制度變得越來(lái)越“柔和”，這與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相匹配。

我們無(wú)法用今天的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)判過(guò)去，放在當(dāng)時(shí)，二元制度就是合適的，盡管它也有一些與社會(huì)不適應(yīng)的地方。二元制度不僅包括戶籍，甚至連土地也是二元，這種二元性既是國(guó)家出于戰(zhàn)略考量設(shè)計(jì)出來(lái)的制度，更是因?yàn)榭陀^上中國(guó)長(zhǎng)期保持著城市與鄉(xiāng)村兩種社會(huì)形態(tài)，所以要用兩種不同的制度來(lái)規(guī)制與治理。

《財(cái)經(jīng)》：有人認(rèn)為城鄉(xiāng)二元制度是以犧牲農(nóng)村為代價(jià)來(lái)繁榮城市，如今到了城市反哺農(nóng)村的時(shí)候，您如何看待城市發(fā)展與農(nóng)村發(fā)展之間的關(guān)系？

呂德文：社會(huì)學(xué)研究強(qiáng)調(diào)價(jià)值中立，用“犧牲”來(lái)做道德評(píng)判不科學(xué)。我們可以換個(gè)說(shuō)法：此前的二元制度主要是農(nóng)村服務(wù)城市，當(dāng)時(shí)國(guó)家層面的主要戰(zhàn)略是，通過(guò)城市化和工業(yè)化來(lái)完成整個(gè)國(guó)家的現(xiàn)代化進(jìn)程。這就注定了二元制度的重點(diǎn)是讓農(nóng)村的資源向城市轉(zhuǎn)移、讓農(nóng)業(yè)的剩余利潤(rùn)向工業(yè)集中，最終形成了農(nóng)村服務(wù)于城市的局面。

但今天的二元制度是反過(guò)來(lái)的，它的目標(biāo)是城市服務(wù)于農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，雖然看上去還是二元的，但背后的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生改變。我們不能說(shuō)城市反哺農(nóng)村是一件特別高尚的事情，在過(guò)去，農(nóng)村服務(wù)于城市就是服務(wù)于國(guó)家總體現(xiàn)代化進(jìn)程，今天城市服務(wù)于農(nóng)村，也是現(xiàn)代化的一部分，只不過(guò)二者處于不同的現(xiàn)代化階段。

“犧牲”暗含著一種潛意識(shí)：過(guò)去城市占農(nóng)村太多好處，所以要反哺農(nóng)村。但是，在第一階段農(nóng)村也受益于城市化發(fā)展。舉個(gè)例子，20世紀(jì)70年代初期，中國(guó)化肥工業(yè)體系基本成型，隨后全國(guó)推廣雜交水稻等種子技術(shù)。今天我們看化肥工業(yè)好像是一件很普通的事，但在農(nóng)業(yè)社會(huì)里，建立一個(gè)完整的化肥工業(yè)體系就是工業(yè)能力的體現(xiàn)。70年代末80年代初，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)行，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率都有所提高，看似是分田到戶讓大家吃飽飯，細(xì)究起來(lái)，更重要的原因是農(nóng)業(yè)技術(shù)水平的提升提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。

所以，哪怕是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)剛性比較強(qiáng)的時(shí)候，城鄉(xiāng)之間的關(guān)系也不純粹是城市剝削農(nóng)村，農(nóng)村也在受益，只不過(guò)總體上看，過(guò)去主要是農(nóng)村服務(wù)于城市，今天是城市服務(wù)于農(nóng)村。

土地指標(biāo)一旦放開(kāi)會(huì)“不值錢(qián)”

《財(cái)經(jīng)》：之前關(guān)注到，您不贊成鄉(xiāng)村振興規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都建立在土地的基礎(chǔ)上，能否具體闡釋一下理由？

呂德文：先明確一個(gè)前提：土地的產(chǎn)出在既有的約束條件下是固定的，折騰土地是沒(méi)有意義的?，F(xiàn)在最需要鄉(xiāng)村振興的地方是中國(guó)中西部農(nóng)村，但中西部農(nóng)村最不缺地，缺地的是大城市、東部發(fā)達(dá)地區(qū)。所以，土地值錢(qián)，不是土地本身值錢(qián)，而是附著在上面的產(chǎn)出值錢(qián)。浙江和江蘇因?yàn)榈靥庨L(zhǎng)三角城市帶，土地要配套城市生活和工業(yè)生產(chǎn)，所以有價(jià)值。而中西部農(nóng)村以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值就那么多。

最近新聞上說(shuō)，土地出讓金劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門(mén)征收，要按比例支持鄉(xiāng)村振興，所有地方都在指望這筆錢(qián)。2019年，中農(nóng)辦測(cè)算用7萬(wàn)億元在五年內(nèi)完成鄉(xiāng)村振興的指標(biāo)任務(wù)，但是國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付非常有限，做不了太多項(xiàng)目，所以每個(gè)地方都要自己想辦法，其中一個(gè)辦法就是靠土地。但他們沒(méi)想明白的是：不是每個(gè)地方都能賣(mài)地，東部地區(qū)因?yàn)橛挟a(chǎn)業(yè)，土地可以招商引資，所以東部地區(qū)土地值錢(qián)，也可以賺錢(qián)，但是中西部的土地產(chǎn)出只有那么多，能指望把它出讓給誰(shuí)呢？

如果一定要?jiǎng)油恋兀刈蓚€(gè)前提：第一不要影響農(nóng)民生計(jì)，第二不要影響農(nóng)民的自主選擇。

呂德文。攝影/《財(cái)經(jīng)》實(shí)習(xí)記者 張一雪

《財(cái)經(jīng)》：今年1月，《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》發(fā)布，其中提出“開(kāi)展土地指標(biāo)跨區(qū)域交易試點(diǎn)，探索建立全國(guó)性的建設(shè)用地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”?！督ㄔO(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》實(shí)施后，對(duì)農(nóng)村土地交易可能產(chǎn)生哪些影響？

呂德文：這個(gè)政策適用范圍很小，只允許幾個(gè)深度貧困地區(qū)跨區(qū)域（省際）出讓指標(biāo)。現(xiàn)在要擴(kuò)大指標(biāo)，擴(kuò)大到什么程度是個(gè)問(wèn)題。指標(biāo)之所以值錢(qián)，是因?yàn)楹暧^調(diào)控收得窄，不讓交易。一旦放開(kāi)，指標(biāo)就不值錢(qián)了，因?yàn)榭梢怨┑氐牡胤教?，而要地的就只有東部少數(shù)幾個(gè)城市。

土地指標(biāo)跨區(qū)域交易的本質(zhì)是，發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)政策杠桿的方式將錢(qián)轉(zhuǎn)移到落后地區(qū)，土地承擔(dān)轉(zhuǎn)移的載體。舉個(gè)例子，前幾年脫貧攻堅(jiān)時(shí)，合肥買(mǎi)了金寨50億元的土地指標(biāo)，但合肥并不缺地。真正的土地交易市場(chǎng)不存在，這個(gè)市場(chǎng)是政策調(diào)控出來(lái)的，土地交易指標(biāo)也是國(guó)土部門(mén)設(shè)計(jì)出來(lái)的一種管理手段，這個(gè)指標(biāo)是虛的，沒(méi)有意義。土地本身不可移動(dòng)，只是通過(guò)土地指標(biāo)交易，讓資金實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域轉(zhuǎn)移。

此前，區(qū)域利益調(diào)整通過(guò)稅收實(shí)現(xiàn)，這才是合理的。我們劃撥一塊土地給發(fā)達(dá)地區(qū)蓋廠，然后繳稅給中央，中央再通過(guò)稅收財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的方式給欠發(fā)達(dá)地區(qū)。但現(xiàn)在，我們卻認(rèn)為通過(guò)跨區(qū)域的土地指標(biāo)交易，可以讓土地自己生錢(qián)。其實(shí)這些土地上生的錢(qián)，本質(zhì)上也是區(qū)域利益調(diào)整的結(jié)果。

《財(cái)經(jīng)》：《財(cái)經(jīng)》采訪過(guò)土地問(wèn)題專(zhuān)家、中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授劉守英，他提到之前城市享受了土地的紅利，現(xiàn)在到了盤(pán)活農(nóng)村土地的時(shí)候了。

呂德文：我跟他看法不太一樣。第一，我認(rèn)為土地根本盤(pán)不活，土地指標(biāo)一旦放開(kāi)就不值錢(qián)。在大家的想象中，宅基地一旦入市就值錢(qián)了。浙江的宅基地值錢(qián)，并且他們已經(jīng)開(kāi)始在本地私下交易，相當(dāng)于入市。但浙江城市周邊農(nóng)村的宅基地值錢(qián)是因?yàn)楫?dāng)?shù)爻鞘谢凸I(yè)化水平高，導(dǎo)致土地增值收益高，這與盤(pán)不盤(pán)活沒(méi)關(guān)系。

真正適合盤(pán)活的是從前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的廢棄的建設(shè)土地，但這個(gè)量極小，且只有收緊盤(pán)活的指標(biāo)，才可能有少數(shù)地方受益。

《財(cái)經(jīng)》：鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法提出，建設(shè)用地指標(biāo)應(yīng)當(dāng)向鄉(xiāng)村發(fā)展傾斜，探索靈活多樣的供地新方式。在供地方式上，還有哪些可能的創(chuàng)新空間？

呂德文：現(xiàn)在的土地政策有“內(nèi)卷化”傾向，越來(lái)越復(fù)雜。我認(rèn)為有關(guān)土地的探索太多，沒(méi)必要再探索了。過(guò)去土地有用途管制，分為建設(shè)用地、工業(yè)用地、耕地。我們?cè)诟乇Ｗo(hù)上畫(huà)的紅線十分清楚，這從最近兩年耕地的非農(nóng)化清理就可以看出。我們?cè)诔鞘薪ㄔO(shè)用地上土地指標(biāo)調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)也很好，每個(gè)城市要按人口、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、城市化水平來(lái)調(diào)控土地指標(biāo)。實(shí)際上，土地用途管制有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的味道，供地的前提是要服務(wù)于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，供地既不能浪費(fèi)，也不能不夠。

土地問(wèn)題沒(méi)有那么復(fù)雜，拿宅基地來(lái)說(shuō)，它的第一功能是居住，第二是服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，第三是在少數(shù)城市化水平高的地方提供休閑，第四是具有價(jià)值意義，它是童年回憶的依托，也承載了鄉(xiāng)愁。說(shuō)到底，房子的功能就這么簡(jiǎn)單，它尤其不具備財(cái)產(chǎn)功能，只不過(guò)現(xiàn)在大家都希望把房子或宅基地變成財(cái)產(chǎn)。

放在今天的法律和制度框架里，宅基地仍然是集體所有制，也就是福利性供給。對(duì)于生活在村子里的人來(lái)說(shuō)，宅基地是基本生存的需要，也是一種社會(huì)保障。只有少數(shù)城市化水平和工業(yè)化水平高的地區(qū)才有可能通過(guò)盤(pán)活宅基地增加財(cái)產(chǎn)性收入，對(duì)于大部分中西部地區(qū)來(lái)說(shuō)，想通過(guò)宅基地賺錢(qián)既不合理，也不合適。

《財(cái)經(jīng)》：在土地增減掛鉤的執(zhí)行過(guò)程中，基層出現(xiàn)了哪些矛盾？?

呂德文：去年山東的合村并居很典型，它背后的沖突就是土地增減掛鉤。當(dāng)?shù)卣詾椴鹆朔孔?，把用地指?biāo)節(jié)省出來(lái)賣(mài)給發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村就能賺錢(qián)給農(nóng)民蓋房子。但實(shí)際上，全山東都在拆，拆出來(lái)的地沒(méi)有市場(chǎng)，最后陷入進(jìn)退兩難的境地——地方財(cái)政本來(lái)就沒(méi)有錢(qián)，指望土地增減掛鉤也賺不了錢(qián)，最后只能損害農(nóng)民利益。

《財(cái)經(jīng)》：在這個(gè)過(guò)程中如何保障農(nóng)民的利益？或者說(shuō)在執(zhí)行的過(guò)程中農(nóng)民有沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)？

呂德文：5年-10年前，征地拆遷還是基層矛盾最多的地方，那時(shí)每逢拆遷就出問(wèn)題。但現(xiàn)在基本不會(huì)。一是因?yàn)檎麄€(gè)拆遷政策流程都是充分保護(hù)農(nóng)民利益的，例如鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法里專(zhuān)門(mén)有一條：不能逼農(nóng)民上樓。二是，政府也沒(méi)有太大動(dòng)力去拆房子，土地只值那么多錢(qián)，給農(nóng)民太多也不劃算，所以群眾工作做不通就沒(méi)必要拆了。

現(xiàn)在的矛盾之處在于，有些地方為了土地指標(biāo)拆空心房，并冠以環(huán)境治理和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的名義。還有一些是為了完成上級(jí)行政任務(wù)或政策目標(biāo)，他們本身是好心，卻辦了壞事。

保留基層治理的自主性

《財(cái)經(jīng)》：您提到的“好心辦壞事”涉及到基層的政策執(zhí)行層面問(wèn)題。多數(shù)時(shí)候，維護(hù)基層群眾利益與完成上級(jí)交待的任務(wù)之間是協(xié)調(diào)的，在您的調(diào)研經(jīng)歷中，有沒(méi)有觀察到二者之間出現(xiàn)矛盾的地方？這時(shí)地方政府如何平衡群眾利益與完成任務(wù)之間的關(guān)系？

呂德文：本質(zhì)上沒(méi)有矛盾，現(xiàn)在是以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的時(shí)代，基層都把自己定位為服務(wù)型政府，基本不會(huì)存在與民爭(zhēng)利的政策。

但是執(zhí)行過(guò)程中往往容易產(chǎn)生矛盾。為什么我們把資源和好處送下去，卻出現(xiàn)了問(wèn)題？

脫貧攻堅(jiān)時(shí)我們進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、人居環(huán)境治理，要求拆豬舍，把雞鴨圈養(yǎng)起來(lái)，但是如果雞鴨都不能在院子里走了，那還是農(nóng)村嗎？從人居環(huán)境治理的角度來(lái)看，雞鴨到處走不衛(wèi)生，但是拿城市管理標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核農(nóng)村的環(huán)境也是不合適的。

《財(cái)經(jīng)》：這時(shí)地方政府如何平衡群眾利益與完成任務(wù)之間的關(guān)系？還是要改變一些任務(wù)標(biāo)準(zhǔn)？?

呂德文：有幾方面比較重要。第一，政府的執(zhí)政理念出現(xiàn)偏差，把為人民服務(wù)簡(jiǎn)化為服務(wù)群眾。為人民服務(wù)是一個(gè)政治概念，核心在于把群眾動(dòng)員組織起來(lái)，讓群眾有主體性，一起來(lái)完成任務(wù)。比如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，就要大家一起建設(shè)。

現(xiàn)在的為人民服務(wù)，有點(diǎn)像顧客與服務(wù)員的關(guān)系，只講服務(wù)不講治理，主次關(guān)系已經(jīng)顛倒了，政府與群眾之間的關(guān)系定位不準(zhǔn)，基層干部和群眾之間的關(guān)系就理不順。

我曾經(jīng)調(diào)研過(guò)一個(gè)貧困戶，那個(gè)貧困戶家里又臭又臟，幫扶干部每次去都幫他打掃衛(wèi)生。這就反映出國(guó)家與農(nóng)民之間的關(guān)系已經(jīng)發(fā)生扭曲，這是一件麻煩事。

第二，治理體系發(fā)生異化，最主要的表現(xiàn)是上級(jí)控制權(quán)不斷增加，增加的重要機(jī)制就是監(jiān)督權(quán)力的增加。然而，監(jiān)督機(jī)構(gòu)是空中視角，容易出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題是，他們只按自己的一套標(biāo)準(zhǔn)來(lái)考核，有時(shí)候是不接地氣的。過(guò)去沒(méi)有這么多條條框框時(shí)，上級(jí)只管最后結(jié)果，不管過(guò)程?，F(xiàn)在連過(guò)程都要管，越是正規(guī)化，越可能出現(xiàn)不接地氣的情況。

《財(cái)經(jīng)》：您在《基層中國(guó)》中提到了一些關(guān)于“度”的問(wèn)題。如果弱化脫貧攻堅(jiān)的政治壓力，會(huì)不會(huì)導(dǎo)致基層工作人員失去工作的動(dòng)力？如果倡導(dǎo)給縣一級(jí)足夠的政策轉(zhuǎn)化空間，如何規(guī)避可能產(chǎn)生的逐利行為？政策的平衡點(diǎn)在哪里？

呂德文：不是不要壓力，任何體系的運(yùn)轉(zhuǎn)，都需要上級(jí)的監(jiān)督，但現(xiàn)在的問(wèn)題是監(jiān)督太細(xì)，基層壓力太大。

一個(gè)科學(xué)的政策體系需要各政策之間協(xié)調(diào)配套，但是我們今天治理體系中各政策之間就不配套，一個(gè)突出表現(xiàn)是：所有工作都無(wú)比重要。上面千條線，下面一根針，每一條線都重要時(shí)，下面的一根針就被擊垮了。

所以講到“度”的問(wèn)題，“度”的關(guān)鍵就在于縣一級(jí)能有自主性，能夠合理安排時(shí)間調(diào)整工作重心和工作節(jié)奏?！岸取辈皇巧厦姘才诺?，是地方結(jié)合自身實(shí)際和上級(jí)政策要求形成自己的工作節(jié)奏，要把握好“度”，最重要的就是給地方基層政策轉(zhuǎn)換空間。比如上級(jí)在下達(dá)任務(wù)時(shí)，只需要告訴地方年度任務(wù)就可以了，由地方把握工作節(jié)奏?，F(xiàn)在是，有10個(gè)任務(wù)，上級(jí)要求地方在同一段時(shí)間里操作完成10個(gè)任務(wù)，這樣地方就沒(méi)有自主調(diào)節(jié)的空間。

《財(cái)經(jīng)》：您在《基層中國(guó)》中描述了基層工作的難處，比如，基層政府是擅自做主還是因地制宜調(diào)整脫貧項(xiàng)目，中間具有模糊性。為了規(guī)避類(lèi)似問(wèn)題，您有什么好的建議？

呂德文：擅自做主在某種意義上是因地制宜的一個(gè)代價(jià)，給地方放權(quán)，那就意味著地方可能有放肆的時(shí)候。比如現(xiàn)在有十個(gè)縣，其中八九個(gè)縣因地制宜，達(dá)到了預(yù)期效果，就說(shuō)明這是可行的，剩下的一兩個(gè)縣就是因地制宜的成本和代價(jià)。但現(xiàn)在的情況是，為了防止一兩個(gè)縣出現(xiàn)擅自做主的情況，就把所有權(quán)力往上收，每一個(gè)環(huán)節(jié)都要控制，結(jié)果把其他八九個(gè)縣的效率一起降低了。

制度的執(zhí)行是一個(gè)很無(wú)奈、很矛盾、其實(shí)也很殘酷的過(guò)程，所有治理都是有成本的，這個(gè)世界上不存在沒(méi)有成本、絕對(duì)完美的制度。我們現(xiàn)在的政策設(shè)計(jì)者有潔癖，他們不容許看到基層出現(xiàn)一丁點(diǎn)的問(wèn)題，所以基層干部提心吊膽怕出問(wèn)題，其實(shí)越怕越容易出問(wèn)題。

實(shí)事求是地講，出了問(wèn)題是正常的，我們可以具體分析是自己的責(zé)任還是客觀因素導(dǎo)致的，而不是出了問(wèn)題就要擔(dān)著。

《財(cái)經(jīng)》：在從“鄉(xiāng)土中國(guó)”向“城鄉(xiāng)中國(guó)”邁進(jìn)的過(guò)程中，城鄉(xiāng)融合的前景與邊界分別是什么？如何延續(xù)鄉(xiāng)土社會(huì)的“鄉(xiāng)風(fēng)”，并化解二者兼容過(guò)程中產(chǎn)生的社會(huì)矛盾？

呂德文：城鄉(xiāng)社會(huì)是一個(gè)全新的社會(huì)形態(tài)。今天的社會(huì)形態(tài)確實(shí)已經(jīng)變了，在過(guò)去比較剛性的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)里，城市與鄉(xiāng)村是兩種物理空間，而且處于隔離狀態(tài)，結(jié)果是二者的社會(huì)形態(tài)也分屬兩個(gè)完全不同的類(lèi)型。農(nóng)村相對(duì)封閉，它可以自我循環(huán)，農(nóng)民生活比較穩(wěn)定。

今天的城鄉(xiāng)社會(huì)是城市與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不斷交融，總體上是城市要素不斷地向農(nóng)村滲透，這個(gè)滲透不僅是表面上的人口流動(dòng)，還包括農(nóng)村社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)邏輯在跟著城市走。

具體表現(xiàn)為：第一，社會(huì)高度個(gè)體化。過(guò)去的農(nóng)村之所以有鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)情，最重要的原因就是人和人之間的關(guān)系是有預(yù)期的，是有集體主義原則的。但是在現(xiàn)在的農(nóng)村，大家變得比較理性，會(huì)計(jì)算人際交往的成本收入，生活方式上也有消費(fèi)主義的趨勢(shì)，比如一定要買(mǎi)車(chē)買(mǎi)房，過(guò)和城市人一樣的生活。

我最近兩年做小鎮(zhèn)青年研究，小鎮(zhèn)青年的行為邏輯、生活方式與城市青年沒(méi)有明顯區(qū)別，只不過(guò)條件略差。以前的農(nóng)村家庭里，婚姻、家庭、孩子最重要，哪怕吵吵鬧鬧為了孩子還是在一起?，F(xiàn)在的農(nóng)村，感情最重要，感情不好，孩子家庭都可以不要，所以近幾年離婚率上升。這些都是城鄉(xiāng)社會(huì)所形成的新的社會(huì)問(wèn)題。

談到城鄉(xiāng)之間的界限，城鄉(xiāng)之間很難有界限，城鄉(xiāng)之間在物質(zhì)與價(jià)值觀上都逐漸融合。因?yàn)榻煌ㄅc網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，城鄉(xiāng)物理邊界有很大的模糊性。

但是，今天談城鄉(xiāng)融合很大程度上是因?yàn)檫€有農(nóng)村這個(gè)社會(huì)形態(tài)存在，并且是以代際差異的形式存在。雖然現(xiàn)在的農(nóng)村青年與城市青年基本沒(méi)區(qū)別，但是他們上一代人——60后、70后的城里人和農(nóng)村人，卻有明顯區(qū)別。

上一代農(nóng)村人還在過(guò)節(jié)儉生活，有很強(qiáng)的家庭、集體、安土重遷的觀念，愿意為了子女付出一切。恰恰是父輩的自我剝削，讓農(nóng)村的90后、00后可以過(guò)上像城里年輕人一樣的生活。并且這代人養(yǎng)老也不可能指望子女，他們只能依靠自己的土地，在農(nóng)村過(guò)比較簡(jiǎn)約的生活。

《財(cái)經(jīng)》：城鄉(xiāng)融合發(fā)展會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

呂德文：之前的提法是城鄉(xiāng)一體化，城鄉(xiāng)一體化背后有兩個(gè)內(nèi)涵。一是基礎(chǔ)設(shè)施一體化，例如城市道路建好后，鄉(xiāng)村也要實(shí)現(xiàn)村村通。二是城鄉(xiāng)之間要建立統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民也有更好的社會(huì)保障，包括醫(yī)療、教育、養(yǎng)老。今天的城鄉(xiāng)融合除了這兩個(gè)核心的內(nèi)容，還有城鄉(xiāng)之間的互聯(lián)互通。

城鄉(xiāng)融合是一個(gè)完整的體系，今天的城市化具有一個(gè)空間上的梯度結(jié)構(gòu)，第一梯度是大城市，其次是區(qū)域性中心城市，再次是三線、四線城市，然后是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村莊。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合后，城鄉(xiāng)之間在梯度結(jié)構(gòu)上形成完整有序的互聯(lián)互通。

我們現(xiàn)在的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略里，就講到縣域城鎮(zhèn)化的問(wèn)題。縣域城鎮(zhèn)化是放在鄉(xiāng)村振興層面講的，不是放在城市化的角度來(lái)講，所以縣域城鎮(zhèn)化是服務(wù)于鄉(xiāng)村振興的。但縣城畢竟是城市，這就意味著縣域城市化對(duì)新型城鎮(zhèn)化也很重要。

只有在縣域一級(jí)城鄉(xiāng)融合了，城市化才能持續(xù)，國(guó)家的城市化才能完成。城鄉(xiāng)融合不能指望北上廣那種大城市，因?yàn)榇蟪鞘幸呀?jīng)沒(méi)有空間了，吸納的人口也有限，一部分人口要享受城市化就必須先進(jìn)入縣城，所以配套的公共服務(wù)也要先進(jìn)入縣城，這樣可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的高質(zhì)量覆蓋。

一方面，縣域城鎮(zhèn)化是完成城市化的重要抓手;另一方面，它是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的前提。我們需要注意的是，縣域城鎮(zhèn)化不能簡(jiǎn)單地以提高人口城市化為導(dǎo)向，而是要以服務(wù)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為導(dǎo)向?？h域城鎮(zhèn)化不是為了消滅農(nóng)村，那種不顧產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、不顧公共服務(wù)水平而簡(jiǎn)單地經(jīng)營(yíng)縣城的做法，是不可取的。沒(méi)有縣域城鎮(zhèn)化，就沒(méi)有鄉(xiāng)村振興;但不科學(xué)的縣域城鎮(zhèn)化，也可能抑制鄉(xiāng)村振興。

（實(shí)習(xí)記者彭永強(qiáng)對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)）