智利的“恩格爾委員會(huì)”及其公共采購改革

李莉

智利享有作為拉丁美洲腐敗現(xiàn)象最少的國家的聲譽(yù)。然而，近年來一系列腐敗丑聞卻使得智利面臨迫切的腐敗治理問題。

2010年到2014年間，智利一群軍官捏造了一系列虛假軍隊(duì)采購交易，貪污數(shù)額估計(jì)為1100萬美元。那時(shí)，軍隊(duì)采購允許將預(yù)算外資金轉(zhuǎn)入私密賬戶，對(duì)于這筆資金的用途去向沒有議會(huì)詳細(xì)審查或問責(zé)制。這樁丑聞的曝光，揭示出智利一直存在的腐敗問題，并讓改革緊迫感滲透到公眾內(nèi)心。

作為響應(yīng)，智利政府啟動(dòng)了一項(xiàng)創(chuàng)新改革進(jìn)程，旨在界定智利施政的新規(guī)范和預(yù)期。處于此項(xiàng)改革進(jìn)程中心位置的，是一個(gè)獨(dú)立、非政治性的委員會(huì)。

2015年3月11日，“反對(duì)腐敗、利益沖突和瀆職委員會(huì)”成立。這是一個(gè)獨(dú)立顧問機(jī)構(gòu)，受命在45天內(nèi)為政策行動(dòng)提出具體建議。該委員會(huì)由15名獨(dú)立和中立的成員組成，委員會(huì)主席為經(jīng)濟(jì)學(xué)家愛德華多·恩格爾。隨后該委員會(huì)被稱為“恩格爾委員會(huì)”。

不包含任何政界或商界工作人員，是該委員會(huì)建立公信力的關(guān)鍵要素，因此它也被視為無黨派委員會(huì)。委員會(huì)制定的反腐敗議程全面且遠(yuǎn)大，一些提議改革的重點(diǎn)是提高公共采購的透明度和一致性，在實(shí)力和誠信度較高的良好運(yùn)行狀態(tài)下，公共采購腐敗的主要解決方式是更改整個(gè)施政體系的激勵(lì)措施和動(dòng)力。

該委員會(huì)的最終報(bào)告包含了多項(xiàng)解決薄弱點(diǎn)的措施，還提出了一系列強(qiáng)化中央采購機(jī)構(gòu)，并將其范圍擴(kuò)大至協(xié)調(diào)、監(jiān)督和支持整個(gè)綜合公共采購系統(tǒng)的措施。為提高采購?fù)该鞫?，減少精英掌控機(jī)會(huì)，報(bào)告要求進(jìn)一步加強(qiáng)貫穿各政府機(jī)構(gòu)的公共采購標(biāo)準(zhǔn)化。委員會(huì)希望通過引入多年期預(yù)算，提高規(guī)劃和監(jiān)督能力以及消除預(yù)算外開支，減少腐敗丑聞再度發(fā)生的可能。

智利政府隨后采納了委員會(huì)的若干建議，改變了政黨的融資方式、政黨執(zhí)政的內(nèi)部規(guī)則以及公共采購系統(tǒng)的透明度。改革的效果逐漸顯現(xiàn)出來。2017年，99%的授標(biāo)合同都是按照委員會(huì)最終報(bào)告中提出及“廉政與透明度議程”中采納的新透明度與廉政標(biāo)準(zhǔn)公布的。

2017年5月，中央采購機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)《公共采購流程道德規(guī)范》，確定了參與公共采購官員的報(bào)告義務(wù)。2018年，網(wǎng)上采購平臺(tái)和國家財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之間建立聯(lián)系。這樣就能夠跟蹤財(cái)務(wù)系統(tǒng)內(nèi)的政府花費(fèi)，從采購流程到供應(yīng)商發(fā)票支付，加強(qiáng)了中央采購機(jī)構(gòu)監(jiān)督與網(wǎng)上采購平臺(tái)內(nèi)進(jìn)行的采購活動(dòng)無關(guān)的對(duì)供應(yīng)商付款的能力。最后在2019年，中央采購機(jī)構(gòu)推出了在其網(wǎng)站上匿名舉報(bào)政府采購違法亂紀(jì)行為的制度。

通過實(shí)施改革，智利恩格爾委員會(huì)提出的報(bào)告經(jīng)過國會(huì)批準(zhǔn)，形成了下列議案：擴(kuò)大公共采購系統(tǒng)范圍，將整個(gè)采購過程考慮在內(nèi)，包括投標(biāo)規(guī)則制定、合同授予與執(zhí)行的支持;推行違法亂紀(jì)行為報(bào)告匿名制度;合同性質(zhì)依法不能證明直接簽約合法，對(duì)此類合同的直接簽約行為進(jìn)行制裁;擴(kuò)大框架協(xié)議用途，對(duì)框架協(xié)議的制定設(shè)立客觀標(biāo)準(zhǔn);廢除《銅法》，授予國會(huì)監(jiān)督軍隊(duì)采購的更大權(quán)力。

改革措施還包括若干與政治采購有關(guān)的規(guī)定變化，尤其是與安全部門內(nèi)部的公共財(cái)政和采購有關(guān)的規(guī)定。

智利的改革方法就像改革的本質(zhì)一樣具有創(chuàng)造性，對(duì)實(shí)施國家項(xiàng)目制定嚴(yán)格時(shí)間線，向進(jìn)程注入了高度緊迫性，對(duì)各個(gè)團(tuán)體進(jìn)行談判并達(dá)成一致產(chǎn)生了巨大壓力。并成立獨(dú)立委員會(huì)來領(lǐng)導(dǎo)戰(zhàn)略過程，在提議變革中建立了高度公眾合法性和獨(dú)立性。

委員會(huì)的工作具有參與性，需要尋求技術(shù)專家的指導(dǎo)和市民支持。在意識(shí)到制造動(dòng)力并在公眾輿論中建立對(duì)反腐敗改革議程的共識(shí)后，委員會(huì)依靠公民社會(huì)組織和媒體，讓公民社會(huì)享有知情權(quán)，并創(chuàng)建政治資本，以便在立法進(jìn)程和改革議程實(shí)施過程中使用。公民社會(huì)和媒體在監(jiān)督反腐敗議程實(shí)施，以及追究行政部門和國會(huì)責(zé)任方面發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。

值得一提的是，由于對(duì)政府和國會(huì)采取嚴(yán)格群眾監(jiān)督，所有政黨迫于巨大壓力，不得不擁護(hù)和支持政府提出的反腐敗議程。（作者系中國政法大學(xué)國家監(jiān)察研究院副院長、副教授）