美國公園體系規(guī)劃管理的特點與啟示

楊如玉

楊文越*

公園體系的規(guī)劃建設是自然歷史文化資源保護和公眾戶外游憩的重要保障，國家各級行政區(qū)自然地和游憩地的保護有賴于各層級公園的建立和完善。2013年中共十八屆三中全會提出建立國家公園體制[1]，近年來陸續(xù)新增試點項目，表明中國正在不斷拓展公園體系的規(guī)模與層次。然而國家公園建設正處于起步階段，有待完善。中國除國家公園外，城市、都會區(qū)和省級尺度同樣未形成完善的公園體系[2]。

美國公園體系建設一直走在世界前列，已經(jīng)擁有較為成熟的公園體系規(guī)劃管理經(jīng)驗，值得中國借鑒與學習。從城市公園運動興起，到拓展國家公園、都會區(qū)公園和州立公園，美國最終形成了不同服務尺度的4個層級公園體系[3-5]，并逐漸完善各層級公園的管理方式與層級間相互協(xié)調(diào)機制。既有研究大多分別針對美國國家公園、州立公園或地方公園進行經(jīng)驗總結(jié)[2，6-7]，也有涉及國家公園和州立公園之間“聯(lián)盟合作”問題的研究[8]。但較少文獻對美國多層級公園體系規(guī)劃管理的經(jīng)驗及各層級之間協(xié)同管理進行系統(tǒng)梳理。此外，學者通常依據(jù)土地所有權(quán)的行政歸屬將美國公園體系劃分為國家、州和地方3級。而本文從公園管理層面結(jié)合公園服務尺度，將其分為“國家-州-都會區(qū)-城市/郡”4個層級，即在上述4個層級中各有服務于該層級的公園系統(tǒng)，并且各層存在對應的管理機構(gòu)體系及其特有的管理方式。

本文將對以上內(nèi)容進行展開研究，通過梳理美國國家-州-都會區(qū)-城市/郡四級公園的分類、管理方法和各層級之間協(xié)同管理等方面，旨在為中國多層級公園體系建設提供啟示。

1 美國公園體系結(jié)構(gòu)

1.1 國家公園

國家公園以保護自然和歷史文化資源為首要目標，提供科研、教育功能，并提供有限的游憩功能，是資源導向型公園。美國自1872年建立了第一個國家公園開始，20世紀又相繼建立了國家歷史公園、國家公園路、國家游憩區(qū)等類型的國家公園，不斷豐富其概念內(nèi)涵和保護范圍[9](圖1)。如今，美國國家公園共包括22個類別，依據(jù)管理形式分為兩大部分：國家公園管理局(National Park Service，NPS)管理的公園和國家公園管理局輔助管理的公園。前者包括19類、400多個公園，是傳統(tǒng)意義上的國家公園。2011年，NPS發(fā)布了第二個百年戰(zhàn)略計劃，解決了國家公園需要填補的空白，確定代表國家自然文化資源的國家公園和保護區(qū)，包括河流、遺產(chǎn)區(qū)、小徑等[10]。新確立的分類由國家公園管理局輔助管理，屬于廣義的國家公園分類。

圖1 美國國家公園(作者改繪自https://www.nps.gov/carto/hfc/carto/media/NationalTrailsmap.jpg)

1.2 州立公園

州立公園通常由各州建立和管理，以保護本州的自然、歷史和游憩資源，提供有限的游憩功能，是資源-游憩導向的公園。同國家公園類似，州立公園有不同子類。以明尼蘇達州為例，由于明州河湖資源豐富，故在州立公園系統(tǒng)中納入了水上游憩區(qū)，將其作為線性廊道進行保護，并起到水上交通的作用[11](圖2)。

圖2 明尼蘇達州立公園(作者繪)

1.3 都會區(qū)公園

都會區(qū)公園的主要作用是保護高度城市化地區(qū)開放空間免受城市蔓延侵蝕，并為公眾提供必要的游憩機會。一般是都會區(qū)的城市和郡公園形成一定規(guī)模后，將其中的大型或有生態(tài)保護意義的公園統(tǒng)一劃歸為都會區(qū)公園。都會區(qū)公園通常也有不同的分類[12](圖3)。與國家和州立公園相比，都會區(qū)公園更側(cè)重于提供戶外游憩設施和項目，成為人口密集地區(qū)或人口快速增長地區(qū)必不可少的開放空間。

圖3 雙子城都會區(qū)公園(作者繪)

1.4 城市/郡公園

城市和郡是美國公園體系中最小的管理單位。城市/郡公園是居民日常生活接觸最多的一級公園。一般此級別包括服務于整個城市或郡的大型公園和服務于社區(qū)的社區(qū)公園，其中，位于都會區(qū)的城市和郡的大型公園被納入了上述都會區(qū)公園系統(tǒng)中。而社區(qū)公園通常位于社區(qū)或居住區(qū)附近，是游憩導向型公園。由于州、區(qū)域尺度等規(guī)模較大的公園是城市與區(qū)域天然的資源稟賦，短時間內(nèi)其空間布局不易改變，因此城市/郡公園承擔起了彌補公園資源在空間上分布不公平、提高綠地和開放空間可達性的重任。綜合全美各地對城市/郡公園的劃分，可呈現(xiàn)為郡公園、城市公園、社區(qū)公園、鄰里公園、迷你公園、線性公園和小徑等形式(圖4)。

圖4 明尼阿波利斯城市公園(作者繪)

2 公園分級管理體制

2.1 國家公園：垂直管理機制與社區(qū)主導機制

1)垂直管理機制。

NPS管理的國家公園均采用垂直管理機制。NPS下設7個區(qū)域規(guī)劃辦公室，分別負責各片區(qū)的國家公園規(guī)劃編制，并向公園提供技術(shù)援助。每個國家公園設置管理局管理本公園事務，其管理人員由NPS直接委派，形成了三級垂直管理體系[13](表1)。各國家公園的規(guī)劃和環(huán)境文件由NPS編制，以幫助指導公園資源管理、游客使用和活動。然而，國家公園的垂直管理體系并不是絕對的集權(quán)管理，對于有些地權(quán)復雜的公園依然存在以立法形式實現(xiàn)多方參與的管理模式。

2)社區(qū)主導保護與發(fā)展機制。

美國國家遺產(chǎn)區(qū)域、部分河流與游憩區(qū)等是結(jié)合遺產(chǎn)保護、游憩和經(jīng)濟發(fā)展的新型國家公園[14]。它們不屬于NPS管理的單位，NPS為這類公園提供技術(shù)、規(guī)劃和有限的財政援助，其參與始終是咨詢性質(zhì)的。地方依然保留著對這類公園的管轄權(quán)和決策權(quán)，遵從社區(qū)主導的保護與發(fā)展模式。通過支持將社區(qū)居民與保護和規(guī)劃過程建立聯(lián)系的社區(qū)驅(qū)動計劃(Community Driven Initiatives)[15]，擴展傳統(tǒng)的資源管理規(guī)劃方法。這種模式提供了一種協(xié)作的保護方式，不會損害傳統(tǒng)當?shù)亟M織對景觀的控制和使用。

食管癌屬于臨床常見惡性腫瘤，在年齡高于40歲的男性中發(fā)病率較高[1-2]，患者在疾病早期多數(shù)無典型癥狀，一般有反復出現(xiàn)的進食梗噎感，后期吞咽功能可明顯受損，在疾病影響下可出現(xiàn)嚴重營養(yǎng)不良，最終導致患者死亡[3]。中晚期食管癌患者無法通過手術(shù)治療，化療成為延續(xù)患者生存時間的有效方法。然而化療可損害患者機體免疫反應，導致患者生存質(zhì)量降低，且化療引發(fā)的毒副反應會讓患者難以忍受[4-5]。為改善這一問題，近年來我科嘗試應用貞芪扶正顆粒，效果明顯，現(xiàn)將研究結(jié)果報道如下。

2.2 州立公園：集權(quán)為主管理機制

美國50個州的管理機構(gòu)和管理方法各不相同，相比于國家公園管理形式，州政府在州立公園管理方面發(fā)揮的作用更為復雜。州立公園的管理機構(gòu)一般分為2種：其一是直接隸屬于州政府的州公園部；其二是州自然資源部下設的公園司。美國大部分州屬于后者，其優(yōu)點是將州立公園、森林、農(nóng)場和魚類與野生動物保護區(qū)等自然資源進行綜合管理，避免管理分散。總體來看，州立公園的管理也是以州級部門集權(quán)管理為主，設置州立公園部/州立公園司-某州立公園管理局的二級管理體系，并以立法形式授予地方當局與公園相關(guān)權(quán)力機構(gòu)分權(quán)管理(表1)。

2.3 都會區(qū)公園：雙層管理機制

20世紀初美國城市化高度發(fā)展，形成了由各州中心城市及周邊城市、郡等多個地方政府構(gòu)成的都會區(qū)區(qū)劃模式。這一區(qū)劃本身是自下而上產(chǎn)生的，在區(qū)域統(tǒng)籌之前，城市/郡層面的基礎設施一般已基本建成。都會區(qū)區(qū)劃形成后，城市/郡與區(qū)域勢必面臨著重構(gòu)管理結(jié)構(gòu)的問題。其方式主要分為2種：1)通過合并或兼并方式形成統(tǒng)一的都會區(qū)政府；2)新建立的區(qū)域性政府與原城市/郡政府形成雙層管理機制。前者如紐約、亞特蘭大都會區(qū)，后者如邁阿密、雙子城都會區(qū)。相比于前者，雙層制管理是區(qū)域和城市/郡各司其職，是較為理想的管理方式。其中，都會區(qū)議會(Metropolitan Council)是這個都會區(qū)政府的最高決策機構(gòu)，由州法律授權(quán)成立。在公園系統(tǒng)管理中，區(qū)域政府負責完成區(qū)域公園系統(tǒng)總體愿景和資金統(tǒng)籌工作，以及其與交通、生態(tài)等其他方面的協(xié)調(diào)規(guī)劃管理[12]。城市/郡政府負責具體的土地用途管控、公園規(guī)劃和運營(表1)。

表1 美國公園分級管理體制

2.4 城市/郡公園：社會協(xié)同管理機制

城市/郡公園管理者可包括市和郡等地方政府，其決策機構(gòu)一般為當?shù)毓珗@部(表1)。在某些城市，非營利的公園管理機構(gòu)也可以代替政府作為公園系統(tǒng)的決策機構(gòu)。此外，還有一種特殊的決策機構(gòu)，即特別公園區(qū)專員委員會(Board of Park District Commissioners)。特別公園區(qū)是美國一種單一職能的地方政府組織，即某些地區(qū)利用其便利的自然資源條件，由社區(qū)居民組織和創(chuàng)建特別公園區(qū)，專門為當?shù)鼗蜞徑乩韰^(qū)域提供公園和游憩環(huán)境[16]。在市郡地方當局提出請求并與公園區(qū)達成協(xié)議后，特別公園區(qū)專員委員會有權(quán)接管公園區(qū)中市或郡政府擁有的公園土地，作為獨立的管理機構(gòu)來管理城市/郡公園。

城市/郡公園是四層級公園中社會協(xié)同工作最廣泛的一級。首先，城市/郡作為美國公園系統(tǒng)分級的末端層級，承載著上述各級公園的銜接和落實工作。其工作涉及城市規(guī)劃、生態(tài)保育、公共安全等眾多方面，因此需要社會各界的支持。公園管理機構(gòu)設有負責溝通和銜接相關(guān)事務的委員會，如交通咨詢委員會、社區(qū)參與委員會等。這些委員會主要負責協(xié)助與公眾持續(xù)溝通，并就其負責領(lǐng)域的相關(guān)政策及計劃事宜提出共識建議。

其次，依托和利用與第三方機構(gòu)的合作開展公園評價工作，量化公園需求和使用狀況，作為公園規(guī)劃與修復的數(shù)據(jù)支撐。如涉及公園可達性、公園面積、公園投資和公園設施方面的ParkScore評分體系和涉及公園內(nèi)游憩設施、公園鄰里環(huán)境、公園對公眾健康的促進作用等內(nèi)容的觀察-評價-反饋系統(tǒng)。城市/郡公園管理機構(gòu)將評價結(jié)果用于制定公園總體規(guī)劃和更新計劃，通常以上述評價結(jié)果為參考進行投資優(yōu)先級排序，以確保首先在最需要資金的公園和社區(qū)進行投資。

3 公園體系層間管理銜接與合作

3.1 通過立法實現(xiàn)多方參與或分權(quán)管理

國家公園和州立公園都有通過立法的形式實現(xiàn)不同層級政府之間的合作。在國家公園管理中，《國家公園管理局組織法》和《國家公園綜合管理法》分別規(guī)定了國家公園管理局可在不違背國家公園建設宗旨的條件下與州和城市/郡開展合作管理，實現(xiàn)多方參與。在州立公園管理中，州政府通過立法授予城市/郡與公園相關(guān)的權(quán)力，實現(xiàn)適度的分權(quán)制度。分別通過授權(quán)法、服務法、規(guī)制法、特殊項目法賦予地方層面組織游憩項目、提供游憩服務、監(jiān)管游憩活動、發(fā)展特殊游憩的權(quán)力[2]。

3.2 通過財政支持和鼓勵計劃建立層級間合作關(guān)系

美國是土地私有制國家，聯(lián)邦、州和城市/郡相對獨立地管轄著相應級別所有的土地，不同行政級別之間無權(quán)實行強制的土地政策。取而代之的是，各級政府之間廣泛地通過資金援助等方式相互影響與配合。首先，層級之間存在著直接財政資助，從20世紀70年代開始，美國的財產(chǎn)稅降低導致區(qū)域與社區(qū)公園資金大幅減少，城市/郡層面從單純依靠地方資金轉(zhuǎn)變成尋求州和聯(lián)邦的資金支持。與此同時，公園的大部分資金來源由稅收轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁嶽17-18]，因此非營利組織為各級政府機構(gòu)提供資金的現(xiàn)象日漸普遍。其次，通過鼓勵計劃或項目的資金支持產(chǎn)生合作，通常表現(xiàn)在聯(lián)邦通過贈款的形式向州或城市/郡政府授權(quán)有關(guān)項目的職權(quán)。比如在建立交互交通系統(tǒng)方面，各層級公園在規(guī)劃時需考慮與城市/郡交通系統(tǒng)的交互性，屆時也會獲取城市/郡交通運輸部門的資金支持。以位于明尼蘇達州的密西西比國家河流與游憩區(qū)為例，該項目從美國聯(lián)邦運輸管理局和國家公園管理局基金中獲得資助，用于在都會區(qū)現(xiàn)有的明尼蘇達Nice Ride自行車共享計劃(Nice Ride MN's Bike Share Program)及現(xiàn)有的河流公共交通基礎上建立交互關(guān)系，即多式聯(lián)運和替代式交通系統(tǒng)[19]。另外，為了實現(xiàn)多層級公園系統(tǒng)本身的空間連通和公園與人口集中區(qū)域的靶向?qū)樱珗@小徑的空間連通工作也廣泛展開了鼓勵計劃，州自然資源部可遵從地方小徑連通程序(Local Trail Connections Program)向城市/郡政府部門提供贈款[20]，促進基于現(xiàn)有小徑之間的連接和整合，以代替重新開發(fā)新小徑的傳統(tǒng)策略，填補州小徑系統(tǒng)的空白以形成相對完整的小徑網(wǎng)絡。

4 啟示

在國家層面，我國《關(guān)于建設以國家公園為主體的自然保護地體系指導意見》規(guī)定國家級自然保護地按生態(tài)價值和保護強度從高到低依次分為國家公園、自然保護區(qū)和自然公園三大類。在現(xiàn)有的國家公園體制試點中并未將國家公園分成若干子類，而同級的自然公園包含了森林公園、地質(zhì)公園、海洋公園、濕地公園子類。因此隨著國家公園制度的完善，建議確立國家公園子類別，其分類方法可根據(jù)實際情況，仿照我國自然公園分類或美國國家公園分類方式進行。

在省級層面，我國多數(shù)省、自治區(qū)和直轄市已存在省級森林公園、省級海洋公園、省級濕地公園等，然而尚未形成省級公園體系。建議在實行國家公園試點的同時，不應忽略省級公園體系的建設。

在區(qū)域?qū)用?，我?017年發(fā)布的《城市綠地分類標準》(CJJ/T 85—2017)(以下簡稱《標準》)中，與美國區(qū)域公園概念相近的包含2類，分別是“公園綠地”大類下的“綜合公園”和“區(qū)域綠地”大類下的“風景游憩綠地”，分別對應著城市建成區(qū)內(nèi)外的公園。而“區(qū)域綠地”是新版《標準》中的新增類別，說明我國已從僅關(guān)注城市建成區(qū)內(nèi)的公園轉(zhuǎn)向關(guān)注區(qū)域公園，但構(gòu)建相對完善的區(qū)域公園系統(tǒng)仍需管理機構(gòu)和公眾的長期努力。并且，美國都會區(qū)公園系統(tǒng)是跨城市的公園系統(tǒng)，承擔著為都市連綿區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)提供大型開放空間的重任。與之相對應，我國的城市群缺少相應級別的公園體系，可探索將現(xiàn)有的大型城鄉(xiāng)公園綠地納入城市群級公園，并結(jié)合生態(tài)保護廊道構(gòu)建完整的城市群級公園系統(tǒng)。

在市級層面，我國城市公園的建設由來已久，也有了不同尺度的劃分。但公園分布不均衡、綠地不公平、公園游憩設施單調(diào)同質(zhì)的現(xiàn)象仍然常見。表明我國城市公園，尤其是社區(qū)尺度的公園建設力度仍需加大。最后，我國的多尺度綠道系統(tǒng)也處于初步建設階段。建議結(jié)合現(xiàn)有交通系統(tǒng)，實現(xiàn)多層級公園系統(tǒng)本身的空間連通和公園與人口集中區(qū)域的靶向?qū)?，以形成多層級、多尺度的公園網(wǎng)絡體系。

2)選擇合適的公園體系管理方式。

在國家層面，我國自確立國家公園體制試點區(qū)以來，組建了國家林業(yè)和草原局，并掛牌國家公園管理局，表明我國已經(jīng)開始借鑒國外先進的模式，對國家公園進行垂直管理，試圖避免以往公園多頭管理的局面。

在省級層面，省級公園目前還存在重疊掛牌、多頭管理的現(xiàn)象，并且各省自然資源管理情況不同，尚沒有相對統(tǒng)一的標準供各省參考，建議在發(fā)展省級公園的同時，省自然資源部下設省級公園局或指定相關(guān)機構(gòu)掛牌，專門負責省級公園的管理，確立政府主導的管理體制。另一方面，對于國家公園、省級公園來說，我國自然資源多分布于農(nóng)村或山野地帶，可能面臨著公園土地權(quán)屬復雜、各層級政府利益難以調(diào)和的問題，并且當?shù)鼐用裨缫雅c自然資源共生共融，地方政府已具備一定管理能力。因此建議探索與地方社區(qū)聯(lián)合保護與發(fā)展模式，并引導當?shù)卣畢⑴c和管理，或許比完全采取中央集權(quán)管理模式更加可持續(xù)。因為在某些情況下，地方政府單位或地方非營利組織可作為“傘式組織”(umbrella organization)，可帶動其下的附屬機構(gòu)更便捷地協(xié)調(diào)合作或匯集資源，從而更易得到社區(qū)層面的認同。

城市群級公園和城市公園的管理主體為城市一級。首先，城市群級公園在管理時由于沒有相應的城市群政府機構(gòu)，因此無法形成強制的行政管理措施，建議參考上文提及的都會區(qū)雙層制管理方法，結(jié)合中國實際情況，可在各地方抽調(diào)組建掛牌機構(gòu)，負責統(tǒng)籌城市群公園體系的選址與總體規(guī)劃等事宜，而公園的運營和管理仍由城市層面負責。其次，在城市公園的管理上，沒有明確的城市公園上位法。各城市政府委派的城市公園管理機構(gòu)差異較大、職責分散，且偏重于園林綠化和公園安全等管理，較少涉及對市民游憩服務的管理?？偨Y(jié)來說，需要一個專門負責機構(gòu)來統(tǒng)籌公園事務，保障公園的治安、生態(tài)保育事業(yè)和公眾游憩服務得以長足發(fā)展。

3)促進各公園層級管理銜接與合作。

層級間管理政策的銜接是多層級公園體系資源協(xié)同的必要環(huán)節(jié)。當公園涉及不同利益相關(guān)方、多層級管理機構(gòu)管轄時，往往管理政策難以恰當銜接。對此至少有以下解決方法。

(1)通過立法實現(xiàn)多方參與或分權(quán)管理。多方參與模式可于公園土地管理存在歷史遺留問題或因一方政府利益受損而無法協(xié)商時發(fā)揮作用，也可允許利益相關(guān)方的管理部門參與公園規(guī)劃管理的制定和實施過程。分權(quán)管理可用于上級政府對下級管理機構(gòu)下放某些宜落實于基層的權(quán)力(利)，如活動組織、運營、治安管理等。另一方面，國家或省級政府應根據(jù)各行政區(qū)劃范圍內(nèi)保護地體系和游憩地體系的綜合現(xiàn)狀，定期制定總體發(fā)展戰(zhàn)略或法規(guī)。由地方層面開啟專項計劃或頒布單位法以更好地落實。在美國，聯(lián)邦和州政府的權(quán)力是相對獨立的，而我國中央和地方的關(guān)系與美國不同。這就為我國不同政府之間的合作提供更有利條件，公園體系的管理可能更便捷地通過立法或戰(zhàn)略引導方式實現(xiàn)合作。

(2)通過財政支持和鼓勵計劃建立層間合作關(guān)系。上文已經(jīng)提及，美國是土地私有制國家，各級政府之間通過資金援助等方式存在著影響與配合。反觀中國，作為土地公有制國家，各級政府在土地政策上不可避免地以行政控制為主。這便出現(xiàn)了地方財政收入不足，從而導致中央出臺的政策無法有效執(zhí)行的情況。在此情境下，上層政府可以探索以行政控制結(jié)合經(jīng)濟支持的手段與下層公園管理機構(gòu)進行合作。建議成立中央和省級多層級公園財政專項基金，健全多層級公園的資金保障機制。另一方面，規(guī)劃主導者可以向合作機構(gòu)提供一系列鼓勵計劃，以鼓勵合作機構(gòu)采取協(xié)同規(guī)劃措施，使不同層級公園與其他層級現(xiàn)有政策建立交互關(guān)系。