“四階段”“三環(huán)節(jié)”構(gòu)成美國核力量預(yù)算程序規(guī)范化基石

湯志成

美國核力量研制、使用、維護(hù)等由國防部和能源部共同負(fù)責(zé)。國防部的使命是確保核彈頭能被有效地投射，其預(yù)算采用“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”（Planning，Programming，Budgeting，Execution，PPBE）四階段制度;能源部的使命是確保核彈頭安全、安保和可靠，其職責(zé)由轄下半自治機(jī)構(gòu)——國家核安全管理局承擔(dān)，并采用“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—評估”（Planning，Programming，Budgeting，Evaluation，PPBE）四階段預(yù)算流程。

國防部和國家核安全管理局整個預(yù)算過程包括預(yù)算提案制定、預(yù)算提案立法審批、預(yù)算分配與執(zhí)行三個環(huán)節(jié)。除預(yù)算提案的立法審批環(huán)節(jié)外，國防部、國家核安全管理局在預(yù)算提案制定、預(yù)算分配與執(zhí)行兩個環(huán)節(jié)均獨立行使各自職責(zé)。

預(yù)算提案制定

國防部、國家核安全管理局預(yù)算提案制定的依據(jù)均為白宮管理與預(yù)算辦公室為各行政部門進(jìn)行預(yù)算申請活動發(fā)布的政策指導(dǎo)和計劃指南。

國防部預(yù)算提案制?“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度于2003年5月由國防部長唐納德·拉姆斯菲爾德提出。其基本沿襲了先前“規(guī)劃—計劃—預(yù)算”制度以規(guī)劃、計劃確定資源投向投量，由戰(zhàn)略需求牽引作戰(zhàn)需求，再到能力需求，最后到資源需求的需求生成模式，但突出了“基于能力”的發(fā)展理念。

“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度是一個按日歷年“兩年一滾動”的循環(huán)過程，每循環(huán)一次，從開始到結(jié)束需在國防部運行24個月。整個過程由國防部副部長以日常管理流程的方式承擔(dān)總體責(zé)任。而為便于國防部對每年預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行評估，“兩年一滾動”的循環(huán)過程僅在預(yù)算年（偶數(shù)年）才制定新的計劃和預(yù)算。

《國防規(guī)劃指南》要與《國家安全戰(zhàn)略》《國防戰(zhàn)略》一脈相承

規(guī)劃階段由國防部政策副部長負(fù)責(zé)。參謀長聯(lián)席會議主席以國防部長首席軍事顧問身份發(fā)揮重要作用，旨在為軍事需求尋求解決方案。其成果是生成詳述軍事力量發(fā)展重點的《國防規(guī)劃指南》。

《國防規(guī)劃指南》為各軍種、特種作戰(zhàn)司令部和國防部各業(yè)務(wù)局編制《項目目標(biāo)備忘錄》提供指導(dǎo)和財政約束，由參謀長聯(lián)席會議的常設(shè)機(jī)構(gòu)——聯(lián)合參謀部在征求參謀長聯(lián)席會議主席、國防部各業(yè)務(wù)局、戰(zhàn)區(qū)司令部意見和綜合考慮潛在威脅、力量結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)備態(tài)勢和其他因素的基礎(chǔ)上制定。其必須符合總統(tǒng)的《國家安全戰(zhàn)略》、國防部長的《國防戰(zhàn)略》和參謀長聯(lián)席會議主席的《國家軍事戰(zhàn)略》，并與國防部的政策目標(biāo)保持一致。

計劃階段的工作包括人員、武器和支持系統(tǒng)方案的定義與分析，以及相關(guān)的近年資源的展望和選擇評估。其成果是生成覆蓋各軍種和國防部各業(yè)務(wù)局5年資金分配的《項目目標(biāo)備忘錄》。

根據(jù)《國防規(guī)劃指南》，各軍種、特種作戰(zhàn)司令部和國防部各業(yè)務(wù)局開始制定《項目目標(biāo)備忘錄》。《項目目標(biāo)備忘錄》不僅應(yīng)描述擬議中的5年規(guī)劃對人力、物力和財力的需求，而且應(yīng)分析對某一項目投資不足或取消該項目所面臨的風(fēng)險。之后，參謀長聯(lián)席會議聯(lián)合參謀部、國防部長辦公廳和白宮管理與預(yù)算辦公室對匯總后的《項目目標(biāo)備忘錄》進(jìn)行評審，發(fā)現(xiàn)并解決其中存在的問題，最終由國防資源委員會編制《項目決策備忘錄》。

預(yù)算階段的工作主要包括制定、論證、執(zhí)行和控制支持國防部及其使命任務(wù)所需的資金，由國防部審計副部長/首席財務(wù)總監(jiān)負(fù)責(zé)。

依據(jù)《項目目標(biāo)備忘錄》和《項目決策備忘錄》，各軍種、特種作戰(zhàn)司令部、國防部各業(yè)務(wù)局制定各自的《預(yù)算估計提案》?！额A(yù)算估計提案》包括上一年度、本年度以及后續(xù)兩個預(yù)算年度的數(shù)據(jù)。在白宮管理與預(yù)算辦公室指導(dǎo)下，國防部審計副部長/首席財務(wù)總監(jiān)辦公室分析師與各軍種審計人員共同對《預(yù)算估計提案》進(jìn)行審查、評估，以確保撥款資金和財政控制措施、經(jīng)費使用時機(jī)以及在預(yù)算年度內(nèi)的計劃切實可行，并將符合國防預(yù)算要求的、可能列入總統(tǒng)預(yù)算的項目納入《項目預(yù)算決定》。在此過程中，根據(jù)國防部長的指令，各軍種、特種作戰(zhàn)司令部和國防部各業(yè)務(wù)局亦可對《預(yù)算估計提案》評審結(jié)果進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和數(shù)據(jù)更新。

國家核安全管理局預(yù)算提案制定 根據(jù)國家核安全管理局于2019年12月9日批準(zhǔn)、2022年12月9日到期的政策文件《規(guī)劃、計劃、預(yù)算和評估（PPBE）流程》（NAP?130.1A）的規(guī)定，國家核安全管理局預(yù)算提案的制定可分為規(guī)劃、計劃和預(yù)算三個階段。

在規(guī)劃階段，國家核安全管理局轄下3個國家安全實驗室、4個核武器生產(chǎn)設(shè)施和內(nèi)華達(dá)國家安全場地以及其他承擔(dān)規(guī)劃任務(wù)的主要實體向政策與戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室，依據(jù)政策與戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室制定、局長批準(zhǔn)的年度《計劃指南》，提交各自的計劃與需求;政策與戰(zhàn)略規(guī)劃辦公室匯總所有的項目和任務(wù)需求后，生成一個涉及整個國家核安全管理局及其轄下單位的計劃項目成果。

計劃階段通常是相對獨立的、全年不間斷的活動，得到各單位確認(rèn)的計劃項目成果成為計劃階段的起點。

在計劃階段中，國家核安全管理局局長發(fā)布由局管理與預(yù)算辦公室、成本估計與項目評估辦公室聯(lián)合制定的年度《計劃指南》;依據(jù)年度《計劃指南》，局管理與預(yù)算辦公室擬制成本分析初稿，制定《綜合優(yōu)先級列表》和《未來幾年核安全計劃》，并形成綜合預(yù)算建議;成本估計與項目評估辦公室評估《未來幾年核安全計劃》的精確性和可持續(xù)性;局長簽署由管理委員會編制的《初步?jīng)Q定備忘錄》，裁定懸而未決的問題并批準(zhǔn)最終資源建議;局長向能源部提交預(yù)算建議，并根據(jù)能源部部長的要求調(diào)整相應(yīng)內(nèi)容。

美國會預(yù)算局2015年估計美國每年用于核力量的費用為238億美元

在預(yù)算階段中，國家核安全管理局根據(jù)規(guī)劃、計劃階段成果，同時考慮財政約束條件，制定《項目決定備忘錄》，提交能源部首席財務(wù)辦公室和副部長審閱、調(diào)整，之后由能源部首席財務(wù)官將包括國家核安全管理局預(yù)算申請和相應(yīng)支撐材料在內(nèi)的能源部預(yù)算提案提交白宮管理與預(yù)算辦公室。

預(yù)算提案立法審批

國防部、能源部和其他機(jī)構(gòu)在財政年度開始前一年的勞動節(jié)之后的第一個星期一將預(yù)算申請?zhí)峤恢涟讓m管理與預(yù)算辦公室。經(jīng)過研究、審理、平衡、匯總后，白宮管理與預(yù)算辦公室主任向總統(tǒng)及其高級顧問簡要介紹預(yù)算政策建議和稅收估計，并提供完整的預(yù)算提案。待總統(tǒng)就一攬子政策做出決定后，白宮管理與預(yù)算辦公室于11月下旬將預(yù)算決定回傳至國防部、能源部，回傳材料內(nèi)容包括資金水平、政策變更和人員上限等方面的決策。如存在異議，國防部、能源部可進(jìn)行申訴，并將申訴材料呈遞至白宮管理與預(yù)算辦公室;如申訴無果，則呈報國防部長和總統(tǒng)裁決。之后，白宮管理與預(yù)算辦公室發(fā)布具有約束力的最終解決方案，作為編制總統(tǒng)預(yù)算提案的依據(jù)。國防部、能源部將據(jù)此修改后的預(yù)算申請材料于12月提交至白宮管理與預(yù)算辦公室，后者將其作為聯(lián)邦政府預(yù)算的一部分，納入總統(tǒng)年度預(yù)算提案?？偨y(tǒng)預(yù)算提案在每年2月首個星期一提交給國會審議。但通常情況下，在新總統(tǒng)就任當(dāng)年會有所延遲，以便于其能對預(yù)算提案進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。譬如：前總統(tǒng)特朗普和奧巴馬直至5月才向國會提交2018財年、2010財年總統(tǒng)預(yù)算提案;前總統(tǒng)布什和現(xiàn)總統(tǒng)拜登4月才提交2002財年、2022財年總統(tǒng)預(yù)算提案。

國防預(yù)算的立法過程分為兩個階段。第一階段，國會將收到的總統(tǒng)預(yù)算提案同時提交眾議院和參議院預(yù)算委員會、撥款委員會以及其他對支出有管轄權(quán)的委員會進(jìn)行審議。兩院的軍事委員會通常于每年2月召開國防授權(quán)法案、國防撥款法案聽證會。聽證會通常分兩部分進(jìn)行。第一部分內(nèi)容以陳述軍事態(tài)勢為主，主要包括國防部狀況、未來規(guī)劃和總體防御政策與目標(biāo)等;第二部分的工作是詳細(xì)說明和討論具體預(yù)算申請。兩院的專門委員會在總統(tǒng)提交預(yù)算提案后的6周內(nèi)向本院預(yù)算委員會呈報關(guān)于國防預(yù)算情況的意見與評估。4月1日，參議院預(yù)算委員會報告由兩院通過的預(yù)算共同決議案;4月15日，國會完成預(yù)算決議案程序。該決議案雖規(guī)定了國防預(yù)算的授權(quán)指標(biāo)和開支指標(biāo)，但僅充當(dāng)國會的一個臨時預(yù)算材料，以指導(dǎo)下一步的國防授權(quán)和撥款的立法活動。

美國家核安全管理局2011—2021財年實際使用及申請的經(jīng)費與預(yù)算

第二階段，在預(yù)算共同決議案通過后，參眾兩院的撥款委員會、參議院財政委員會和眾議院籌款委員會開始按照決議案規(guī)定的指標(biāo)起草授權(quán)和撥款法案，并于9月15日前通過《國防授權(quán)法案》和《國防撥款法案》，提交兩院審議通過。兩院投票表決后，在送交總統(tǒng)簽署、批準(zhǔn)前，須在國會參眾兩院通過相同版本的法案。實現(xiàn)這一目標(biāo)的方法是設(shè)立協(xié)商委員會，通過協(xié)商，“消除”兩院在國防預(yù)算案中存在的各種分歧，之后再將議案送回到參眾兩院進(jìn)行第二次投票表決。如果獲得兩院通過，則將法案呈送總統(tǒng)簽署成為法律。解決兩院分歧的另一種方式是在兩院之間“打乒乓球”式的來回修正，直至其中一個院會同意另一院會發(fā)回的版本為止。

眾議院、參議院軍事委員會和7個常設(shè)的小組委員會負(fù)責(zé)起草年度《國防授權(quán)法案》，其中戰(zhàn)略力量小組委員會對國防部戰(zhàn)略力量和能源部國家安全計劃具有決策權(quán);眾議院和參議院撥款委員會能源和水發(fā)展小組委員會對國家核安全管理局核武器資金（如核彈頭及其支持活動等）具有決策權(quán)，防務(wù)小組委員會對國防部核武器資金（如運載工具等）具有決策權(quán)。

國防授權(quán)法案經(jīng)總統(tǒng)簽署后，便正式具備法律約束力

從總統(tǒng)預(yù)算提案提交至國會批準(zhǔn)到最后由總統(tǒng)簽署成法的整個過程大約需要9個月時間。其中國會對預(yù)算提案審議從每年2月的第一周起，時間長達(dá)7個月。并且在調(diào)查、辯論、聽證、審議過程中，如遇爭議性較大的問題，日程往往還會有所延遲，導(dǎo)致在新財年開始時仍未完成相應(yīng)的立法程序，此時國會可通過臨時法案，即延續(xù)決議案，來確保國防部、國家核安全管理局上一年度的全部計劃得以繼續(xù)執(zhí)行。而對于那些未能預(yù)見到的事項，國會也可通過追加撥款法案來滿足相應(yīng)的需要。在此過程中，總統(tǒng)還應(yīng)于7月15日前向國會提交預(yù)算的中期評估報告。中期評估報告亦被稱為補(bǔ)充預(yù)算匯總，內(nèi)容包括最新的總統(tǒng)預(yù)算政策、信息更新后的預(yù)算提案匯總和預(yù)算年度基線估算等。

預(yù)算分配與執(zhí)行

國防授權(quán)法案和撥款法案一經(jīng)總統(tǒng)簽署，便成為具有法律約束力的正式文件，各部門、各單位都必須嚴(yán)格執(zhí)行，且堅持?？顚Ｓ煤拖揞~使用的原則，各項目之間、經(jīng)常性支出與資本性支出之間不能隨意調(diào)整、相互挪用。項目經(jīng)費存在缺口時，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自追加。如需追加，則必須按立法程序辦事。未經(jīng)國會同意，任何人都無權(quán)更改預(yù)算;預(yù)算變更須經(jīng)1/3以上國會議員同意，否則須負(fù)法律責(zé)任。

國防部預(yù)算分配與執(zhí)行國防部預(yù)算的分配始于白宮管理與預(yù)算辦公室將國防經(jīng)費撥至國防部。國防部通過審計長向各軍種、國防部各業(yè)務(wù)局分配計劃經(jīng)費;之后，由各軍種、國防部各業(yè)務(wù)局審計長將預(yù)算授權(quán)下?lián)苤粮骷壥褂脝挝弧６鲇趹?yīng)急目的，國防部審計長會按比例截留一小部分資金。這些資金被非正式地稱為稅款或預(yù)扣款。

執(zhí)行階段通常也被稱為執(zhí)行評估，用于評估計劃執(zhí)行情況。在國防部即為“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度的第4階段。執(zhí)行評估通常與確定是否滿足戰(zhàn)略目標(biāo)計劃優(yōu)先級的計劃評估和決定每個投入額度的預(yù)算評估同時進(jìn)行，目的在于審查計劃的實際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的契合程度。

國家核安全管理局預(yù)算分配與執(zhí)行 國家核安全管理局“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—評估”流程的評估階段分為執(zhí)行評估和績效評估兩個部分。

執(zhí)行評估階段是將經(jīng)授權(quán)、撥款的資金用于完成批準(zhǔn)項目的過程。在這個階段，白宮管理與預(yù)算辦公室將經(jīng)費劃撥至能源部，能源部繼而將經(jīng)費劃撥至國家核安全管理局。國家核安全管理局使用《獲批資金使用計劃》進(jìn)行財務(wù)指導(dǎo)?！东@批資金使用計劃》通常每月發(fā)布兩次，也可根據(jù)需要適時、多次發(fā)布。在資金使用過程中，除非重新規(guī)劃，否則必須嚴(yán)格與撥款立法掛鉤。并且在項目開始前或管理、運營合同產(chǎn)生費用前，國家核安全管理局必須發(fā)布《工作授權(quán)》或簽訂《跨部門協(xié)定》或相應(yīng)協(xié)議文本。

由于迎來更新?lián)Q代高峰期，美國戰(zhàn)略與國際研究中心估計，2015—2030年，美國核力量現(xiàn)代化費用將達(dá)到國防部相應(yīng)費用的19%

績效評估階段是從不同層面對項目進(jìn)展情況進(jìn)行評估的過程，包括局優(yōu)先目標(biāo)評估、年度計劃評估和項目經(jīng)理審核等。其績效指標(biāo)可由國家核安全管理局自定，也可以是符合《2010年政府績效和成果現(xiàn)代化法案》和《總統(tǒng)行政指令：改善政府計劃績效》的高級績效指標(biāo)。

整個評估階段的結(jié)果將反饋到下一個“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—評估”流程的規(guī)劃階段，并影響到對項目經(jīng)理和承包商的評估。如需變更績效指標(biāo)和年度目標(biāo)，國家核安全管理局需向能源部首席財務(wù)官辦公室提交書面申請，經(jīng)審核批準(zhǔn)后，由后者將其呈遞至白宮管理與預(yù)算辦公室備案。

結(jié)語

無論是國防部的“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—執(zhí)行”制度，還是國家核安全管理局的“規(guī)劃—計劃—預(yù)算—評估”制度，均源于前國防部長羅伯特·麥克納馬拉于1961年制定的“規(guī)劃—計劃—預(yù)算”制度，將工商企業(yè)管理的成功經(jīng)驗嫁接、移植于國防系統(tǒng)，故而在一定程度上提高了軍費預(yù)算，包括核力量預(yù)算授權(quán)、撥款的使用效益與效率。并且該“四階段”“三環(huán)節(jié)”核力量預(yù)算程序?qū)崿F(xiàn)了頂層設(shè)計與執(zhí)行環(huán)節(jié)的緊密銜接，“建”與“用”的有序貫通，從需求分析、經(jīng)費申請、項目論證，至經(jīng)費授權(quán)、撥款、使用、效果評估等，整個活動過程職責(zé)清晰、程序規(guī)范、過程透明、協(xié)調(diào)充分、時間節(jié)點剛性，可確保核力量預(yù)算嚴(yán)格按權(quán)限、規(guī)則、程序、進(jìn)度有序推進(jìn)，從而最大限度地避免了決策失誤和營私舞弊現(xiàn)象的發(fā)生。但嚴(yán)格的程序規(guī)范往往是以犧牲靈活性為代價的，一些難以獲取較多預(yù)算或相對不那么重要的項目遭忽視似已成再正常不過之事。美國空軍直到2019年6月才完成戰(zhàn)略指揮與自動控制系統(tǒng)軟盤更換和國家核安全管理局基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重陳舊老化等就是明顯的例證。

責(zé)任編輯：劉靖鑫