面向自然資源管理與國(guó)土空間用途管制的國(guó)土空間用地分類(lèi)探索
——以上海為例

唐 杭

（1.上海市地質(zhì)調(diào)查研究院，上海 200072；2.上海市國(guó)土資源調(diào)查研究院，上海 200072）

國(guó)土既是重要的自然資源，也是自然資源重要的空間載體。土地分類(lèi)研究是綜合地理學(xué)和土地科學(xué)研究的重要內(nèi)容?？茖W(xué)、完備的土地分類(lèi)系統(tǒng)，能夠?yàn)閲?guó)土空間規(guī)劃與用途管制、自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、登記管理提供基礎(chǔ)支撐。目前國(guó)外土地分類(lèi)研究與應(yīng)用中，土地利用/土地覆被分類(lèi)較為普遍，比較有代表性的有美國(guó)USGS土地分類(lèi)[1]、NLCD土地分類(lèi)[2]，前歐共體CORINE土地分類(lèi)[3]，國(guó)際IGBP土地分類(lèi)[4]、聯(lián)合國(guó)FAO土地分類(lèi)[5]等。以上分類(lèi)主要依據(jù)地表覆被進(jìn)行分類(lèi)，易于通過(guò)遙感手段獲取和更新地類(lèi)信息。在不同空間尺度，自上而下的地類(lèi)細(xì)分與自下而上的地類(lèi)匯總相對(duì)簡(jiǎn)單。此外，部分國(guó)家從空間規(guī)劃、用途管制、土地調(diào)查與統(tǒng)計(jì)等需求出發(fā)，建立了綜合性土地分類(lèi)系統(tǒng)，例如德國(guó)用于空間規(guī)劃的MKRO用地分類(lèi)[6]，日本統(tǒng)計(jì)年鑒中采用的土地利用分類(lèi)[7]，俄羅斯以聯(lián)邦土地法典為基礎(chǔ)的土地用途分類(lèi)[8]，以上分類(lèi)主要從自然、利用或遠(yuǎn)景類(lèi)型，對(duì)土地進(jìn)行綜合分級(jí)分類(lèi)。國(guó)內(nèi)土地分類(lèi)由不同管理部門(mén)提出，在城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地調(diào)查管理領(lǐng)域均有相應(yīng)的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。一些重要的自然資源，例如林地（森林）、濕地等，亦有相應(yīng)的國(guó)家或行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，以上分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)之間互不統(tǒng)屬，分類(lèi)依據(jù)較為復(fù)雜，難以實(shí)現(xiàn)充分的轉(zhuǎn)換銜接。在當(dāng)前國(guó)家政策形勢(shì)下，考慮到國(guó)土空間規(guī)劃、用途管制與自然資源調(diào)查管理的承啟關(guān)系，應(yīng)當(dāng)加快規(guī)劃用地分類(lèi)與土地利用分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的融合重構(gòu)，以及與各類(lèi)自然資源分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)比銜接，以建立綜合性土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)土空間治理奠定重要基礎(chǔ)。

本文以上海為例，立足地方實(shí)際對(duì)國(guó)土空間用地分類(lèi)體系進(jìn)行了系統(tǒng)研究，以期為上海國(guó)土空間用途管制、自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)與統(tǒng)籌管理提供參考。

1 上海概況

上海位于地處長(zhǎng)江入海口，是長(zhǎng)江三角洲沖積平原的一部分，地勢(shì)低平。截至2020年底，建設(shè)用地規(guī)模約0.30萬(wàn)km2，耕地面積約0.17萬(wàn)km2；全市森林覆蓋率為18.5%，河湖水面率為10.1%?？傮w上看，上海國(guó)土空間用地結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，尤其是生態(tài)空間規(guī)模、品質(zhì)有待提升。

2 國(guó)土空間用地分類(lèi)體系研究

2.1 分級(jí)分類(lèi)總體思路

結(jié)合國(guó)家政策形勢(shì)與上海實(shí)際情況，筆者認(rèn)為開(kāi)展國(guó)土空間用地分類(lèi)研究首先需要理清4大關(guān)系、1個(gè)概念。

（1）國(guó)土空間與自然資源的關(guān)系

一方面，國(guó)土本身作為重要的自然資源，其開(kāi)發(fā)利用受到地表自然資源類(lèi)型、稟賦的顯著影響。另一一方面，水流、森林、草原、灘涂、海洋、礦藏等各類(lèi)自然資源以國(guó)土為空間載體，并呈現(xiàn)出不同的分布形態(tài)（如：依附于地表、分布于地下）[9]。相應(yīng)地，國(guó)土空間分類(lèi)與自然資源分類(lèi)應(yīng)當(dāng)充分銜接，自然資源類(lèi)型、稟賦差異應(yīng)當(dāng)作為國(guó)土空間分類(lèi)的重要依據(jù)。

（2）空間區(qū)劃與土地分類(lèi)的關(guān)系

一方面，國(guó)土空間規(guī)劃側(cè)重功能分區(qū)，例如城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)三大功能空間劃分，是實(shí)施國(guó)土空間用途分區(qū)管制的基礎(chǔ)依據(jù)。從土地功能理論角度，三大空間實(shí)質(zhì)上存在一定重疊[10]，考慮土地功能復(fù)合需要，三大空間劃分應(yīng)當(dāng)具有一定的政策彈性。通過(guò)規(guī)劃“自上而下”傳導(dǎo)，逐級(jí)完善規(guī)劃分區(qū)，作為國(guó)土空間用途分級(jí)分類(lèi)管制依據(jù)。具體到詳細(xì)規(guī)劃層次、地塊尺度，需要進(jìn)一步明確國(guó)土空間具體用地類(lèi)型。另一方面，基于“多規(guī)合一”的國(guó)土空間規(guī)劃，需要充分銜接產(chǎn)業(yè)、交通、水利等行業(yè)管理要求，例如產(chǎn)業(yè)控制線(xiàn)、道路紅線(xiàn)、河道藍(lán)線(xiàn)等作為特定用途或行業(yè)領(lǐng)域法規(guī)政策控制線(xiàn)，需要納入國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制體系，與空間區(qū)劃統(tǒng)籌銜接。相應(yīng)地，土地分類(lèi)，其層級(jí)與類(lèi)別劃分，應(yīng)當(dāng)首要確保在不同范圍、尺度的空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全面覆蓋、互不沖突，在科學(xué)體現(xiàn)國(guó)土資源稟賦與利用保護(hù)條件差異的同時(shí)，充分銜接國(guó)土空間用途管制要求，同時(shí)兼顧行業(yè)管理需要。

因此，在選擇國(guó)土空間用地分級(jí)分類(lèi)依據(jù)時(shí)，較為科學(xué)、實(shí)用的做法是：堅(jiān)持自然/覆被類(lèi)型、利用/覆被特征為先的基本原則，兼顧功能用途，盡可能確保頂層土地類(lèi)型劃分能夠與空間區(qū)劃對(duì)接。

（3）國(guó)土空間用途管制與自然資源管理的關(guān)系

國(guó)土空間是自然資源的載體，兼具區(qū)域與要素雙重屬性[11]，國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用方式?jīng)Q定了自然資源的利用保護(hù)模式。從行政管理的角度，國(guó)土空間用途管制是自然資源管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，國(guó)土空間用途管制許可是自然資源開(kāi)發(fā)許可的先決條件，國(guó)土空間用途轉(zhuǎn)用是自然資源類(lèi)型變更的重要依據(jù)。相應(yīng)地，土地分類(lèi)應(yīng)當(dāng)為森林、草地、濕地、灘涂、海域等重要自然資源的行業(yè)分類(lèi)管理預(yù)留接口。

（4）土地自然、利用、遠(yuǎn)景類(lèi)型的內(nèi)在聯(lián)系

土地自然類(lèi)型是由地表各自然要素相互作用而形成的、性質(zhì)相對(duì)一致的自然綜合體，其性質(zhì)取決于自然因素的綜合作用，其分布遵循地帶性和非地帶性等地理分異規(guī)律[12]，比較有代表性的分類(lèi)有1985年中國(guó)科學(xué)院地理研究所主持制定的“中國(guó)1:100萬(wàn)土地類(lèi)型圖分類(lèi)系統(tǒng)”，按照土地綱、土地類(lèi)、土地型劃分為三級(jí)。土地利用類(lèi)型是土地自然屬性與社會(huì)經(jīng)濟(jì)屬性的綜合反映，具體按照土地利用程度、條件、方式以及主要用途的差異進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)，比較有代表性的有《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T 21010-2017）。由于土地利用條件、方式同樣在較大程度上受到土地自然因素的綜影響，因此，在選擇劃分依據(jù)時(shí)，土地利用類(lèi)型與土地自然類(lèi)型存在一定的共源性；人為干預(yù)越少、利用程度越低的用地類(lèi)型，自然因素的作用權(quán)重越大，這種共源性表現(xiàn)越明顯。

土地遠(yuǎn)景類(lèi)型主要是在土地利用類(lèi)型的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步考慮各種因素的未來(lái)趨勢(shì)以及人為規(guī)劃調(diào)控作用對(duì)土地遠(yuǎn)景使用的影響。目前主要應(yīng)用于城鄉(xiāng)規(guī)劃領(lǐng)域，特點(diǎn)是一般按照土地的功能用途、空間形態(tài)予以細(xì)分，土地利用開(kāi)發(fā)程度越高、空間形態(tài)越復(fù)雜，分類(lèi)越細(xì)致。

（5）生態(tài)用地內(nèi)涵與范疇界定問(wèn)題

目前，國(guó)內(nèi)外有關(guān)生態(tài)用地分類(lèi)的研究應(yīng)用較多。其中，生態(tài)用地內(nèi)涵與范疇界定是核心問(wèn)題。有學(xué)者將有關(guān)生態(tài)用地內(nèi)涵的觀點(diǎn)總結(jié)為：“生態(tài)要素決定論”、“生態(tài)功能決定論”和“主體功能決定論”[13]，最后一種為當(dāng)前土地學(xué)科領(lǐng)域的主流觀點(diǎn)，從鎖定生態(tài)保護(hù)和修復(fù)對(duì)象的角度，將生態(tài)用地界定為兩種類(lèi)型：① 生態(tài)價(jià)值較高，以提供生態(tài)服務(wù)功能為主，對(duì)維持區(qū)域生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展具有重要作用的土地；② 生態(tài)環(huán)境較為脆弱，以生態(tài)保護(hù)和修復(fù)為主，不適宜人類(lèi)過(guò)度干預(yù)和開(kāi)發(fā)的土地。二者可分別稱(chēng)為：基礎(chǔ)性生態(tài)用地和保全性生態(tài)用地。前者涵蓋森林、草地、濕地等，后者涵蓋鹽堿地、沙地、裸土地、裸巖石礫地、沼澤草地、冰川及永久積雪等。筆者認(rèn)為，將后者納入生態(tài)用地的范疇，有利于自然資源管理“兩統(tǒng)一”的落實(shí)。

2.2 分級(jí)分類(lèi)依據(jù)和基本單位選擇

（1）分級(jí)分類(lèi)依據(jù)

基于以上分析，研究構(gòu)建三級(jí)國(guó)土空間用地分類(lèi)體系。一級(jí)類(lèi)，將自然/覆被類(lèi)型作為分類(lèi)的首要依據(jù)；二、三級(jí)類(lèi)，將土地利用/覆被特征、功能用途的優(yōu)先級(jí)別按從高到低排序，依次選擇合適的分類(lèi)依據(jù)。

（2）分級(jí)單位

對(duì)于尚未開(kāi)發(fā)利用或利用程度較低的土地，以土地相為基本單位。確保每個(gè)相的范圍內(nèi)地貌部位、巖性、土質(zhì)、水文條件一致，且一般并具有同一種小氣候、同一個(gè)植被群叢[14]。對(duì)于利用程度較高的土地，依據(jù)土地利用/覆被特征、功能用途，進(jìn)一步劃分土地單元。

2.3 分類(lèi)體系構(gòu)建

本文以上海為例，基于國(guó)家、上?，F(xiàn)行的規(guī)劃用地、土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)的融合重構(gòu)，在銜接林地、濕地、水域等資源行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)與統(tǒng)計(jì)口徑的前提下，綜合建立了上海國(guó)土空間用地分類(lèi)體系。

（1）一級(jí)類(lèi)

按自然/覆被類(lèi)型分為農(nóng)地、林地、水域、建設(shè)用地、其他土地。

（2）二級(jí)類(lèi)

按土地利用/覆被特征、功能用途，對(duì)一級(jí)類(lèi)進(jìn)行區(qū)分（具體見(jiàn)表1）。

表1 上海國(guó)土空間用地分類(lèi)Table 1 Shanghai land use classification

① 農(nóng)地二級(jí)類(lèi)

將以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能為主的土地，劃入農(nóng)地范疇，并根據(jù)種植結(jié)構(gòu)、功能用途區(qū)分為耕地、園地、牧草地、設(shè)施農(nóng)用地、農(nóng)村道路、農(nóng)田水利用地和其他農(nóng)地。

② 林地二級(jí)類(lèi)

根據(jù)林地的樹(shù)種、覆蓋度區(qū)分喬木林地、竹林地、灌木林地、其他林地；兼顧濕地統(tǒng)計(jì)需要，單列紅樹(shù)林地、森林沼澤、灌叢沼澤。

③ 水域二級(jí)類(lèi)

根據(jù)自然形態(tài)與空間布局區(qū)分為：活水、靜水、灘涂、海域、冰川及永久積雪。

④ 建設(shè)用地二級(jí)類(lèi)

根據(jù)功能用途區(qū)分為居住用地、商業(yè)服務(wù)業(yè)用地、公共設(shè)施用地、工礦物流倉(cāng)儲(chǔ)用地、區(qū)域交通用地、城鎮(zhèn)村交通用地、特殊用地、綠地與廣場(chǎng)、水工建筑用地、城鎮(zhèn)村備建用地和空閑地。其中城鎮(zhèn)村備建用地屬于遠(yuǎn)景地類(lèi)。

⑤ 其他土地二級(jí)類(lèi)

包括農(nóng)地、林地、水域、建設(shè)用地之外的生態(tài)用地。根據(jù)覆被特征、土壤條件分為：其他草地、沼澤地，裸地、沙地和鹽堿地。其中，前兩者屬于基礎(chǔ)性生態(tài)用地，后三者屬于保育性生態(tài)用地。

（3）三級(jí)類(lèi)

三級(jí)類(lèi)的劃分依據(jù)相對(duì)多樣化。主要是為了支撐城鄉(xiāng)建設(shè)精細(xì)化管理，并與農(nóng)、林、水等相關(guān)行業(yè)管理需要銜接。例如：建設(shè)用地主要依據(jù)功能用途劃分，與城市規(guī)劃用地分類(lèi)充分銜接；設(shè)施農(nóng)用地根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)有關(guān)設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目管理需要，分為種植設(shè)施用地、畜禽養(yǎng)殖設(shè)施用地、水產(chǎn)養(yǎng)殖設(shè)施用地；水域根據(jù)水利部門(mén)河道建設(shè)、水利管理與河湖水面率統(tǒng)計(jì)需要，分列自然河流、人工河流、自然湖面、人工湖面、水庫(kù)水面、養(yǎng)殖坑塘、其他坑塘等。喬木林地、灌木林地，根據(jù)林業(yè)部門(mén)分類(lèi)管理與森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)需要，區(qū)分公益林地、經(jīng)濟(jì)林地；其他草地根據(jù)林業(yè)部門(mén)濕地生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)需要，分為沼澤草地、荒草地。

3 國(guó)土空間用地分類(lèi)體系綜合分析

3.1 “三大類(lèi)”設(shè)置與歸類(lèi)

為與國(guó)土空間規(guī)劃與用途管制相適應(yīng)，提出建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地“三大類(lèi)”的概念，建設(shè)用地是指用于建造居住、工作、游憩、交通等用途的建筑物、構(gòu)筑物與設(shè)施的土地，強(qiáng)調(diào)土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)特征。農(nóng)業(yè)用地是指用于農(nóng)作物種植、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)或建設(shè)符合相關(guān)規(guī)定的農(nóng)業(yè)設(shè)施的土地，強(qiáng)調(diào)土地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能。生態(tài)用地是指未經(jīng)開(kāi)發(fā)利用或經(jīng)生態(tài)建設(shè)保有一定規(guī)模的林、水、濕、草等自然生態(tài)資源，具有重要生態(tài)服務(wù)價(jià)值或生態(tài)較為脆弱的土地，強(qiáng)調(diào)土地的生態(tài)服務(wù)功能或生態(tài)保育需要。在界定“三大類(lèi)”內(nèi)涵基礎(chǔ)上，結(jié)合上海實(shí)際按照主導(dǎo)功能進(jìn)行對(duì)照歸類(lèi)，具體見(jiàn)表2。

表2 上?！叭箢?lèi)”對(duì)照Table 2 “Three major land use categories” of Shanghai

在“三大類(lèi)”歸類(lèi)基礎(chǔ)上，單列具有較強(qiáng)農(nóng)業(yè)功能的生態(tài)用地、具有較強(qiáng)生態(tài)功能的農(nóng)業(yè)用地、具有較強(qiáng)生態(tài)功能的建設(shè)用地，分別歸入農(nóng)業(yè)—生態(tài)用地、生態(tài)—農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)—建設(shè)用地（表3）。根據(jù)表2和表3，可以結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)功能，在不同空間尺度下融合劃定管制分區(qū)，為國(guó)土空間規(guī)劃和用途管制實(shí)施奠定重要基礎(chǔ)。

表3 上海農(nóng)業(yè)—生態(tài)用地、生態(tài)—農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)—建設(shè)用地Table 3 Agricultural-ecological land, ecological-agricultural land,ecological-construction land of Shanghai

3.2 與現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)比

（1）與《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》對(duì)比

目前，國(guó)家與上海土地調(diào)查管理適用《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》等標(biāo)準(zhǔn)。將本文的國(guó)土空間用地分類(lèi)體系與該標(biāo)準(zhǔn)中的分類(lèi)體系對(duì)比，在不考慮分類(lèi)層次及地類(lèi)名稱(chēng)、含義細(xì)微差異前提下，得到兩者主要類(lèi)別差異見(jiàn)表4。

表4 上海國(guó)土空間用地分類(lèi)與《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》主要差異Table 4 Main differences between Shanghai land use classification and “current land use classification”

從表4可以看出，上海土地分類(lèi)在《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了一定的分級(jí)分類(lèi)結(jié)構(gòu)調(diào)整。具體地類(lèi)設(shè)置方面，對(duì)于部分地類(lèi)進(jìn)行了細(xì)化，但能夠完全實(shí)現(xiàn)“多對(duì)一”歸類(lèi)對(duì)照。

（2）與《上?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中規(guī)劃用地分類(lèi)對(duì)比

目前，上海規(guī)劃用地分類(lèi)主要執(zhí)行《上?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中的分類(lèi)體系。本文國(guó)土空間用地分類(lèi)體系的建設(shè)用地部分充分銜接了該用地分類(lèi)，并對(duì)部分地類(lèi)進(jìn)行了細(xì)化、優(yōu)化（表5）。

表5 上海國(guó)土空間用地分類(lèi)與《上海控制性詳細(xì)規(guī)劃技術(shù)準(zhǔn)則》中建設(shè)用地主要差異Table 5 Main differences of construction land between Shanghai land use classification and “Shanghai controlled detailed planning technical guidelines”

3.3 重要自然資源歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)

基于本文的國(guó)土空間用地分類(lèi)體系，在統(tǒng)一各項(xiàng)自然資源調(diào)查精度的前提下，研究建立重要自然資源歸類(lèi)統(tǒng)計(jì)口徑：

（1）森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)

參照國(guó)家森林連續(xù)清查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立上海森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)（表6）。

表6 森林覆蓋率統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)Table 6 Land use classification for forest coverage statistics

（2）河湖水面率統(tǒng)計(jì)

參照國(guó)家水利調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)結(jié)合上海水務(wù)管理規(guī)定，建立上海河湖水面率統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)（表7）。

表7 河湖水面率統(tǒng)計(jì)歸類(lèi)Table 7 Land use classification for river water surface rate statistics

（3）濕地歸類(lèi)

目前，國(guó)家和上海濕地調(diào)查、管理適用《濕地分類(lèi)》。據(jù)此建立上海濕地歸類(lèi)（表8）。

表8 濕地歸類(lèi)Table 8 Wetland classification

上海陸域濕地，可以按照表8統(tǒng)計(jì)。近海濕地，主要類(lèi)型包括：淺海水域、潮下水生層等，具體執(zhí)行國(guó)家濕地調(diào)查統(tǒng)計(jì)口徑。

3.4 關(guān)鍵歸類(lèi)分析

（1）關(guān)于林地是否歸入農(nóng)地范疇

就當(dāng)前我國(guó)林地管理實(shí)際情況而言，林地是否應(yīng)歸入農(nóng)地范疇，焦點(diǎn)問(wèn)題在于商品林（用材林、經(jīng)濟(jì)林和薪碳林）的歸類(lèi)。筆者未將其歸入農(nóng)地，而是在園地中設(shè)置了“木本果園”這一類(lèi)型，將管理政策上園地、林地交叉認(rèn)定的情形歸入此類(lèi)。主要基于以下4點(diǎn)考慮：① 我國(guó)對(duì)于森林資源以保護(hù)為先，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)利用，宏觀層面對(duì)于生態(tài)效益的重視程度遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)效益；② 將農(nóng)地、林地直接作為獨(dú)立的兩個(gè)大類(lèi)，是國(guó)際上有關(guān)土地分類(lèi)的主流做法[1-8]，這樣做農(nóng)業(yè)、生態(tài)用地界線(xiàn)相對(duì)清晰，便于分類(lèi)管理；③ 就上海地區(qū)實(shí)際而言，公益林規(guī)模遠(yuǎn)大于商品林，而商品林中絕大部分為經(jīng)濟(jì)果林（木本果園）；④ 根據(jù)林地調(diào)查數(shù)據(jù)，上海商品林占全市林地比例僅約10%，且其中約98%為經(jīng)濟(jì)果林，后者大多由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)管理。

（2）關(guān)于泵站用地等農(nóng)田水利用地是否歸入建設(shè)用地

農(nóng)田水利用地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要保障性用地，在空間布局方面，多與耕地、園地等農(nóng)用地毗鄰；在功能分區(qū)方面，應(yīng)劃入農(nóng)業(yè)空間。盡管部分農(nóng)田水利用地中具有一定的建設(shè)特征（例如：泵站用地），但是在現(xiàn)行管理制度下，可根據(jù)建筑設(shè)施規(guī)模、形態(tài)與水工建筑用地予以嚴(yán)格區(qū)分。此外，農(nóng)業(yè)用地精細(xì)化管理是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然要求，單列農(nóng)田水利用地可以為適用相應(yīng)管理政策提供分類(lèi)接口。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

本文以上海為例，立足自然資源統(tǒng)籌管理與國(guó)土空間用途管制的需要，研究構(gòu)建了國(guó)土空間用地分類(lèi)體系，與國(guó)家、上海相關(guān)規(guī)劃、土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)以及濕地、林地等行業(yè)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了對(duì)比研究。該分類(lèi)體系的主要特點(diǎn)與創(chuàng)新點(diǎn)體現(xiàn)在以下方面：

（1）采用三級(jí)分類(lèi)體系，層次相對(duì)清晰。頂層分類(lèi)回歸自然/覆被類(lèi)型，并按照利用/覆被特征、功能用途依次劃分二、三級(jí)類(lèi)。分級(jí)分類(lèi)依據(jù)的合理使用，為不同空間尺度下國(guó)土空間用地分類(lèi)的細(xì)化和匯總提供了便利。

（2）建立了國(guó)土空間用地分類(lèi)與新“三大類(lèi)”——建設(shè)用地、農(nóng)業(yè)用地、生態(tài)用地的對(duì)照關(guān)系。同時(shí)鑒于土地多功能特征，分別將養(yǎng)殖坑塘歸入農(nóng)業(yè)-生態(tài)用地，水田、木本果園歸入生態(tài)-農(nóng)業(yè)用地，公園綠地和防護(hù)綠地歸入生態(tài)-建設(shè)用地，使得國(guó)土空間用地分類(lèi)與城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間的劃分在不同尺度上盡可能地保持一致，為國(guó)土空間規(guī)劃編制與用途管制實(shí)施提供了基礎(chǔ)性分類(lèi)引導(dǎo)。

（3）與上海林、水、濕等自然資源的行業(yè)管理要求充分銜接。充分借鑒林地、濕地分類(lèi)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化設(shè)置三級(jí)類(lèi)。基于分類(lèi)體系，建立了森林覆蓋率、河湖水面率統(tǒng)計(jì)和濕地歸類(lèi)方法，為自然資源統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)奠定了重要基礎(chǔ)。

4.2 討論

本文建立的國(guó)土空間用地分類(lèi)體系，在一定程度上解決了相關(guān)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)融合和自然資源管理統(tǒng)籌的問(wèn)題。今后，可以從以下方面深入研究：

（1）本文建立的分類(lèi)體系中，并未將城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村建設(shè)用地直接從類(lèi)型上予以區(qū)分。國(guó)土空間分類(lèi)與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)管理的銜接方式與融合深度，尚待進(jìn)一步研究。

（2）本文建立的分類(lèi)體系中，低級(jí)類(lèi)的劃分充分考慮了的自然資源與相關(guān)行業(yè)管理因素。后續(xù)可結(jié)合自然資源管理統(tǒng)籌推進(jìn)情況，進(jìn)一步論證劃分類(lèi)別的科學(xué)性、劃分深度的實(shí)用性。

（3）本文建立的分類(lèi)體系中，將“生態(tài)用地”作為一種重要的國(guó)土空間用地類(lèi)別予以定義和解釋?zhuān)捎柽M(jìn)一步討論研究。此外，生態(tài)用地的分級(jí)分類(lèi)，將是今后重點(diǎn)關(guān)注的方向。