頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律規(guī)制思考

傅晶晶，潘學杰

西南石油大學法學院，四川 成都610500

引言

自習近平總書記提出2030 年前實現(xiàn)碳達峰、2060 年前實現(xiàn)碳中和新目標以來，中國一直致力于采取各種措施減少二氧化碳排放。頁巖氣作為一種低碳能源，對于構(gòu)建清潔低碳高效的能源體系，實現(xiàn)碳達峰、碳中和新目標具有極其重要的戰(zhàn)略意義。但是，我國目前對頁巖氣的開發(fā)尚處于起步階段，仍面臨許多挑戰(zhàn)，其中非常重要的一項便是環(huán)境風險。一般而言，生產(chǎn)非常規(guī)天然氣是一種集約化的工業(yè)過程，會對環(huán)境造成比常規(guī)天然氣開發(fā)更大的印記[1]。在生態(tài)文明建設(shè)大背景下，我們必須處理好頁巖氣開發(fā)與環(huán)境保護之間的關(guān)系。為此，除卻技術(shù)上的手段，具有強制力保障的法律規(guī)制是最有效也是最必不可少的。英美兩國作為頁巖氣開發(fā)和環(huán)境保護均走在世界前列的國家，有一些先進的經(jīng)驗和成熟的制度值得借鑒，從而不斷完善我國在應(yīng)對頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險方面的法律規(guī)制，助力頁巖氣開發(fā)利用，推動能源供給革命，促進減排降碳、低碳發(fā)展。

1 頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境風險

頁巖氣的勘探開發(fā)流程大致可分為選區(qū)評價、勘探評價、先導(dǎo)試驗和開發(fā)四個階段[2]。其中先導(dǎo)試驗階段是一種小規(guī)模開發(fā)，目的在于評價該區(qū)塊是否有進行大規(guī)模開發(fā)的商業(yè)價值，其內(nèi)容與工廠化開發(fā)基本一致，產(chǎn)生的環(huán)境影響也大同小異，因此本研究在梳理各階段可能存在的環(huán)境風險時，將先導(dǎo)試驗階段并入開發(fā)階段。同時，諸如開辟道路、井場建設(shè)等準備工作未被視為獨立的勘探開發(fā)過程，但因其所產(chǎn)生的環(huán)境風險與其他階段差異較大，此處選擇將其單獨羅列。

頁巖氣開發(fā)不同階段存在不同的環(huán)境風險（如表1 所示），既易造成諸如水污染（鉆井廢水、注入壓裂液、壓裂液泄漏）、大氣污染（揚塵、柴油機廢氣、甲烷泄漏、壓裂液泄漏）、土壤污染（鉆井廢水、壓裂液泄漏）、固體廢物污染（鉆井巖屑、建筑垃圾）、噪聲污染在內(nèi)的環(huán)境污染，也會帶來植被破壞、淡水資源耗費、地層沉降和小型地震等生態(tài)破壞。

頁巖氣開發(fā)最突出的環(huán)境風險是正式開發(fā)階段因使用各種特殊技術(shù)引發(fā)的微地震、水污染和水資源大量消耗[3-4]。水力壓裂技術(shù)而需要通過向頁巖氣儲層注入壓裂液來增大巖石孔隙度，將封閉其間的頁巖氣聯(lián)通起來以便后續(xù)采集。這一操作易增加微地震風險，尤其對于存在天然斷層的礦區(qū)而言。該技術(shù)使用的壓裂液，由99%的淡水、0.01%的化學添加劑制和0.05%支撐劑混合制成，對于淡水資源的耗費極大。目前世界上最大的非常規(guī)天然氣田是美國Marcellus 頁巖氣田，每口鉆井平均用水量約15 000m3，水力壓裂用水量占98%[5]。我國川渝地區(qū)每口頁巖氣井耗水量更甚：重慶市涪陵地區(qū)平均每口井水力壓裂用水30 559m3，四川自貢市榮縣金頁每口井壓裂用水約30 000m3，長寧——威遠國家級頁巖氣示范區(qū)每口井壓裂用水為20 931m3[6]。同時，由于需注入的壓裂液總量多，即便成分中化學物質(zhì)占比低，總含量也不會少。這些化學物質(zhì)隨壓裂液注入氣井后，一旦操作不當，通過出現(xiàn)破裂的氣井套管或者附近的廢棄管井泄露，就會浸入地層污染地下水。壓裂完成后，對壓裂液進行返排回注時，也同樣存在此種環(huán)境風險，且整個開采過程中排放的廢水也會進一步加劇水污染。

2 我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律規(guī)制現(xiàn)狀與問題檢視

2.1 我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險法律規(guī)制的現(xiàn)狀

針對上述環(huán)境風險，本研究擬從頁巖氣環(huán)境保護相關(guān)專門立法、環(huán)境保護法律體系和綠色發(fā)展類法律以及礦產(chǎn)資源法律體系出發(fā)，分門別類對我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律規(guī)制現(xiàn)狀進行梳理（詳見表2）。

2.1.1 與頁巖氣環(huán)境保護相關(guān)的專門立法

在國家層面，我國法律體系中關(guān)于頁巖氣的專門立法是空白的，更遑論頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險相關(guān)的法律制度了，目前僅在有關(guān)部門制定的頁巖氣相關(guān)政策和規(guī)劃上有所體現(xiàn)。2013 年，國家能源局制定的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》在總則中提出：頁巖氣勘探開發(fā)利用要走可持續(xù)發(fā)展道路，建立資源節(jié)約、環(huán)境友好、協(xié)調(diào)發(fā)展的頁巖氣資源勘探開發(fā)利用體系。第六章專章規(guī)定頁巖氣的節(jié)約利用與環(huán)境保護，提出頁巖氣勘探開發(fā)利用必須實行環(huán)境影響評價制度與建設(shè)項目“三同時”制度。2016 年，國家能源局制定《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020 年）》（頁巖氣“十三五”規(guī)劃），列舉了頁巖氣開發(fā)可能帶來的環(huán)境問題，并要求嚴格遵守《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，制訂頁巖氣開發(fā)相關(guān)環(huán)境標準。

在地方層面，有關(guān)頁巖氣的法律規(guī)定更少，現(xiàn)有的相關(guān)規(guī)定則主要集中在四川省、重慶市、貴州省等頁巖氣富集區(qū)，且多是在各省、市的土壤污染防治行動計劃中有所體現(xiàn)。四川省環(huán)境保護廳于2018 年發(fā)布的《四川省頁巖氣開采業(yè)污染防治技術(shù)政策》是當前唯一一個專門規(guī)范頁巖氣污染問題的規(guī)范性法律文件，它從原則、選址要求、水污染防治、固體廢物處置及綜合利用、大氣污染防治、噪聲污染防治、鼓勵研發(fā)環(huán)境友好型新技術(shù)、環(huán)境管理與環(huán)境風險防范等方面對頁巖氣開采中的污染問題給出了技術(shù)上的指導(dǎo)。但這些規(guī)劃、意見不具有法律強制力，且多為原則性指導(dǎo)，很難在實際上規(guī)制頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險。

表1 頁巖氣勘探開發(fā)過程中的環(huán)境風險

2.1.2 環(huán)境保護法律體系中可適用于頁巖氣開發(fā)的法律規(guī)定

《環(huán)境保護法》是我國環(huán)境保護領(lǐng)域的基本法，其規(guī)定的保護環(huán)境、防治污染的基本原則和具體制度均適用于頁巖氣開采中的環(huán)境保護與治理。各類污染防治法及其實施細則亦然,如《水污染防治法》及其《實施細則》是目前防治頁巖氣水環(huán)境污染的重要法律依據(jù)?！端廴痉乐畏ā返?8 條規(guī)定，興建地下工程設(shè)施或者進行地下勘探、采礦等活動，應(yīng)當采取防護性措施，防止地下水污染；第39 條規(guī)定，人工回灌補給地下水，不得惡化地下水質(zhì)?！端廴痉乐畏▽嵤┘殑t》第35 條規(guī)定，揭露和穿透含水層的勘探工程，必須按照有關(guān)規(guī)范要求，嚴格做好分層止水和封孔工作；第36 條規(guī)定，礦井、礦坑排放有毒有害廢水，應(yīng)當在礦場外圍設(shè)置集水工程，并采取有效措施，防治污染地下水。這些條文都可以應(yīng)用于預(yù)防和治理頁巖氣開發(fā)過程中可能產(chǎn)生的水資源環(huán)境污染問題。此外，《噪聲污染防治法》所規(guī)定的環(huán)境噪聲污染防治的基本原則、管理制度、法律制度、法律機制和法律責任也適用于頁巖氣開發(fā)中的噪聲污染防治。同理，頁巖氣開發(fā)中造成的大氣污染可以適用《大氣污染防治法》，造成的固體廢物污染可適用《固體廢物污染環(huán)境防治法》，對土壤的污染可以適用《土壤污染防治法》，等等。

頁巖氣開發(fā)必須要經(jīng)過嚴格的環(huán)境影響評價，因此，包括《環(huán)境影響評價法》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》《建設(shè)項目環(huán)境影響后評價管理辦法》等在內(nèi)的環(huán)境影響評價相關(guān)法律和規(guī)定適用于頁巖氣開發(fā)。另外，頁巖氣開發(fā)還應(yīng)當遵循《節(jié)約能源法》《循環(huán)經(jīng)濟促進法》等綠色發(fā)展類法律，其開采過程排放的廢氣廢水等同樣應(yīng)符合現(xiàn)有的環(huán)境標準。

環(huán)境保護法律體系和綠色發(fā)展類法律雖然為預(yù)防和解決頁巖氣開發(fā)中存在的環(huán)境風險提供了一定的法律依據(jù)，可解決如準備階段的環(huán)境風險，但對開發(fā)階段帶來的環(huán)境風險則不具有針對性，難以達成規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的目的。

2.1.3 礦產(chǎn)資源法律體系中可適用于頁巖氣開發(fā)的法律規(guī)定

頁巖氣本身是一種礦產(chǎn)資源，由《礦產(chǎn)資源法》《礦產(chǎn)資源法實施細則》《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》等有關(guān)礦產(chǎn)資源的法律法規(guī)構(gòu)成制度體系當然也適用于頁巖氣開發(fā)。但這類法律直接規(guī)范的是礦產(chǎn)資源的權(quán)屬問題，重點并不在礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境問題，因而無法規(guī)制頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險。

表2 我國規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的規(guī)范性法律文件

2.2 我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險法律規(guī)制的問題檢視

通過上述現(xiàn)狀梳理，可見目前我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律規(guī)制很難防治頁巖氣開發(fā)可能引發(fā)的環(huán)境風險，具體表現(xiàn)在以下三方面。

2.2.1 缺乏效力較高的統(tǒng)一立法

目前我國沒有規(guī)制頁巖氣環(huán)境風險的統(tǒng)一立法，而是分散在各類不同的法律法規(guī)之中。只針對某一類特定環(huán)境要素的單行法律，不足以解決頁巖氣開發(fā)整個流程和特殊模式中存在的綜合性、復(fù)雜化的環(huán)境風險。而各地方的政策、指導(dǎo)性意見一方面不具備法律強制力，另一方面也只對所在管轄范圍內(nèi)頁巖氣開發(fā)有一定的指導(dǎo)意義，無法在全國范圍內(nèi)對頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險進行統(tǒng)一規(guī)制。

2.2.2 缺乏頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險專門法律

頁巖氣開發(fā)引發(fā)的環(huán)境問題有其特殊的成因和表現(xiàn)，當前我國沒有針對性的法律制度，而是主要依靠類推解釋來適用環(huán)境保護法律體系中的各項制度、標準。這固然能在一定程度上起到保護環(huán)境的作用，但終究不得要領(lǐng)。第一，在環(huán)境標準方面，頁巖氣各項特殊技術(shù)所造成的污染，尤其是壓裂液及其返排液所造成的污染，通過一般的排污標準來規(guī)制無法有效控制污染源。第二，在環(huán)境監(jiān)管機制方面，面對頁巖氣開采這樣具有高度專業(yè)性的項目，環(huán)保部門執(zhí)法人員大多不具備相關(guān)專業(yè)知識，僅靠環(huán)境保護部門自身可能難以監(jiān)管到位。第三，在信息公開方面，《環(huán)境保護法》僅要求重點排污單位應(yīng)當向社會公開主要污染物信息，致使頁巖氣開發(fā)中會引發(fā)重大環(huán)境問題的其他信息缺乏依法公開的法律依據(jù)。第四，在責任制度方面，當下頁巖氣采礦權(quán)主要集中在央企手中，一般的企業(yè)環(huán)境責任制度不能很好地制約這些油氣公司。

2.2.3 缺乏應(yīng)對生態(tài)破壞風險的法律制度

現(xiàn)有的法律規(guī)范主要是針對頁巖氣開發(fā)中的環(huán)境污染，忽視了生態(tài)破壞的環(huán)境風險，但在頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險中，微地震、水資源耗費等生態(tài)破壞問題是需迫切解決的問題。如何通過法律制度來預(yù)防地震風險和節(jié)約淡水資源，也是頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險法律規(guī)制的重要命題。

3 英美規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的制度安排

3.1 法律框架

歐盟各國規(guī)制頁巖氣開采帶來的環(huán)境風險的法律框架，是在碳氫化合物指令的基礎(chǔ)上，以采礦法為核心，其他法律為補充而構(gòu)建成型的[7]。碳氫化合物指令規(guī)范了包括頁巖氣在內(nèi)的碳氫化合物的鉆探、開發(fā)和生產(chǎn)。英國曾是歐盟成員國，其對頁巖氣的環(huán)境規(guī)制既遵守歐盟指令，建立了由水框架指令、地下水指令和礦山廢棄物指令等文件所確立的一系列環(huán)保標準和環(huán)保制度，同時也制定了本國常規(guī)油氣環(huán)境管理相關(guān)法律[7]。

美國在應(yīng)對頁巖氣開采環(huán)境風險方面，是以常規(guī)油氣資源監(jiān)管和環(huán)境保護監(jiān)管的法規(guī)為主，新增頁巖氣專門立法進行補充，主要分為聯(lián)邦和州兩個層級。以加州為例，當?shù)氐捻搸r氣環(huán)境管理既要遵循《清潔水法》《安全飲用水法》《清潔空氣法》《資源保護與恢復(fù)法》等聯(lián)邦法律，以及美國聯(lián)邦油氣管理局在2009 年發(fā)布、于2015 年6 月生效施行的針對頁巖氣的《水力壓裂試行法規(guī)》，也要遵循加州政府在聯(lián)邦法基礎(chǔ)上于2013 年制定的《水力壓裂和酸化油層激勵生產(chǎn)法案》，內(nèi)容涉及現(xiàn)行非常規(guī)油氣開發(fā)和未來深層資源開發(fā)，以及可能造成的環(huán)境破壞、水資源的污染預(yù)防和管理等。同時，美國針對頁巖氣開發(fā)全過程（鉆井前、鉆井中、鉆井后）制定了相關(guān)的污染控制標準，通過法律賦予了地方的環(huán)境監(jiān)管標準立法權(quán)[8]62。

3.2 監(jiān)管機構(gòu)

英國主要依靠英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭各地的礦產(chǎn)規(guī)劃局、健康與安全執(zhí)行局、環(huán)境局共同負責頁巖氣開發(fā)過程中的環(huán)境監(jiān)管。從準入角度而言，開發(fā)商在與土地所有者協(xié)商獲得土地使用證后，需要從環(huán)境局獲得環(huán)境許可證，從礦產(chǎn)規(guī)劃局獲得鉆井建筑許可證，再上報至健康與安全執(zhí)行局，最后從環(huán)境局獲得水資源利用和廢水處理許可證。只有通過這幾個部門的許可之后，才能拿到鉆井許可證，獲得準入資格。從監(jiān)管過程而言，環(huán)境局負責對頁巖氣開發(fā)過程中水質(zhì)、資源及其他生態(tài)環(huán)境的保護，礦產(chǎn)規(guī)劃局負責對土地規(guī)劃利用過程中潛在的污染進行監(jiān)管，其他監(jiān)管部門主要是針對技術(shù)和操作上的監(jiān)管[7]。

美國頁巖氣監(jiān)管機制構(gòu)建實行“以州為主，在聯(lián)邦調(diào)控”[9]的原則。聯(lián)邦層面，美國環(huán)境保護署通過公布聯(lián)邦法律的實施條例（包括空氣質(zhì)量、水質(zhì)量和廢物管理最低標準等），監(jiān)督和推動這些環(huán)境保護法律的執(zhí)行。實際環(huán)境監(jiān)管權(quán)屬于各州，由各州環(huán)保局負責，但各州頁巖氣環(huán)境保護法律規(guī)范必須達到聯(lián)邦的標準，聯(lián)邦保有最高的監(jiān)管權(quán)。除此之外，美國賓夕法尼亞州還實行由開采企業(yè)繳納聘請費用、聘用巡視員和監(jiān)管人員駐扎礦區(qū)進行監(jiān)管的制度。加州亦規(guī)定監(jiān)督員需到場監(jiān)督[10]。

3.3 重要制度

3.3.1 信息公開制度

美國建立了較系統(tǒng)的頁巖氣信息公開制度。美國密歇根州、阿肯色州、得克薩斯州、懷俄明州、北卡羅萊納州、加利福尼亞州等明確規(guī)定實行水力壓裂液化學物質(zhì)披露制度，披露的內(nèi)容包括水力壓裂使用的水量、壓裂液中的化學物質(zhì)、供應(yīng)商名稱、使用目的以及最大濃度。當然，不同的州要求披露的范圍不同，如：密歇根州要求油氣公司在網(wǎng)上向所有公眾公開；阿肯色州要求向管理者提交信息，由管理者進行匯總公開；得克薩斯州和懷俄明州只要求向管理者提交相關(guān)信息；北卡羅萊納州和加利福尼亞州則要求既要向管理者提交信息，也要由油氣公司自己在網(wǎng)上公開信息[9]。以加利福尼亞州《水力壓裂和酸化油層激勵生產(chǎn)法案》為例，該法案第1788 條規(guī)定，關(guān)于水力壓裂和酸化處理后的信息公開，開發(fā)商需要向監(jiān)管局報告和向公眾公開的內(nèi)容包括四項。第一，在項目執(zhí)行后60 日之內(nèi)，必須向監(jiān)管局上交項目的信息和執(zhí)行歷史等。第二，項目的用水資源、潔化和事后處理都要有詳細報告，并且在開始生產(chǎn)30 天后，應(yīng)再度測試井下水質(zhì)，并與以前的水質(zhì)進行比較。第三，如果在操作時使用了有放射性的物質(zhì)，必須報告使用過程和事后處理過程，保證沒有事后存留下的問題。第四，水力壓裂所用的回注液內(nèi)的化學物質(zhì)成分和數(shù)量必須向監(jiān)管局報告和接受審核，并在監(jiān)管局網(wǎng)站公布。如果油氣服務(wù)公司認為某些化學物質(zhì)特別有商業(yè)價值需要保密的，可以向監(jiān)管局申請保密[8]66。

同時，美國部分地區(qū)對水力壓裂過程中與地震相關(guān)的數(shù)據(jù)也要求公開。仍以加州為例，加州處于地震帶，特別需要密切監(jiān)測地震信息，而水力壓裂技術(shù)很可能是引發(fā)微地震風險的重要原因。加州的《水力壓裂和酸化油層激勵生產(chǎn)法案》第1785 條規(guī)定，在水力壓裂和酸化處理執(zhí)行時，要在72 小時內(nèi)通知監(jiān)管局，由監(jiān)管局派人員到現(xiàn)場檢查，記錄壓力、流壓、流量和時間等重要數(shù)據(jù)。如果有套管破裂或支撐砂漏失的事故，需立即向監(jiān)管局報告；如在開采地附近有2.7 級以上地震，需要做特別分析[8]63。

3.3.2 紅綠燈制度

紅綠燈制度是一項在英美國家廣泛應(yīng)用于地震風險應(yīng)對的制度。該制度最早由英國學者Julian J Bommer 提出，目的在于通過可靠的緩解策略，最大程度地減少地震的發(fā)生。這一制度以紅綠燈的三種不同顏色警示不同程度的地震風險，對應(yīng)不同的緩解措施（表3）：當監(jiān)測到的微地震里氏震級小于0時，為綠燈，可以按原計劃注水；當震級在0 到0.5時，為黃燈，應(yīng)引起警惕，減小排量并謹慎注水；當震級大于或等于0.5 時，為紅燈，應(yīng)立即停止注水，避免觸發(fā)更大震級地震或活化天然斷層[11]。

表3 紅綠燈制度

在紅綠燈制度的施行中，以0 和0.5 為界是英國通行的閾值，非常嚴格。除英國外，其他國家紅綠燈制度的閾值則有差異，個別國家不同地方的閾值也會有差異，如加拿大阿爾伯塔省以2.0 和4.0 為界，美國加利福尼亞州以2.7 為界[11]。在此基礎(chǔ)之上，為預(yù)防頁巖氣開發(fā)誘發(fā)地震，英國政府對礦物規(guī)劃局、地質(zhì)調(diào)查局和開發(fā)商的職責均予以明確規(guī)定。首先，礦物規(guī)劃局應(yīng)與地質(zhì)調(diào)查局進行積極協(xié)商，提出避免誘發(fā)性地震的建議。其次，地質(zhì)調(diào)查局應(yīng)與礦物規(guī)劃局一起監(jiān)控地震信號燈的使用情況。最后，開發(fā)商應(yīng)嚴格做到四個基本環(huán)節(jié)：在鉆井前通過一切可以獲得的資料信息對即將鉆井的地方斷層進行評估；在鉆井過程中盡量少地使用壓裂液；在壓裂過程中和壓裂結(jié)束之后都必須監(jiān)測地震活動；在壓裂過程中嚴格按照地震信號燈指示進行操作[12]。

3.3.3 節(jié)水制度

在當前技術(shù)條件下，頁巖氣開發(fā)過程中耗水量巨大是各國都面臨的難題。根據(jù)美國環(huán)保署公布的數(shù)據(jù)，為了開采頁巖氣，美國每年消耗2.65～5.29 億方的水。水力壓裂用水已經(jīng)占到得克薩斯州一些縣用水總量的50%[13]。為應(yīng)對水資源短缺問題，美國開始出現(xiàn)了一些專門為油氣公司解決水問題的公司，這些專業(yè)性公司的出現(xiàn)，促成了美國水資源服務(wù)市場和水權(quán)交易制度的形成[14]。在這種制度下，油氣公司通過專業(yè)性公司既可以就公共水權(quán)和政府進行交易，也可以與擁有私人水權(quán)的單位和土地所有者進行交易，從而獲得一些水源的使用權(quán)。這種做法最顯而易見的好處，就是可以鼓勵公眾節(jié)約用水，用額外的水權(quán)來進行交易，使資源優(yōu)化配置。

英國雖然未實施類似美國的水權(quán)交易制度，但其用水也是市場化的，國家統(tǒng)一對水價規(guī)定一個上限，而實際的水價則由市場來進行調(diào)控。為了督促居民節(jié)約用水，近年來，英國提高了水價，其收取的水費包括了用水水費和各種排污費、排水費以及環(huán)境保護費等，這些費用必須用于環(huán)境保護和污水處理[14]。除了市場化的水權(quán)交易制度之外，美國各州也通過制定嚴格的取水制度來節(jié)約水資源，包括開發(fā)頁巖氣取水需要審批和通報，同時對于水源也進行了限制[9]。

3.3.4 水污染防治制度

在頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險中，水污染問題極為突出，其主要來源于壓裂液泄漏和壓裂反排液回注。針對這一問題，美國一些州立法規(guī)定了防泄露措施（如套管和固井等）。例如，加州在其《水力壓裂和酸化油層激勵生產(chǎn)法案》第1784 條中規(guī)定：油氣公司需要對套管進行壓力測試；必須在套管壓力測試操作前30 天內(nèi)和測試前24 小時內(nèi)通知監(jiān)管局，監(jiān)管局可派人員到現(xiàn)場監(jiān)察；在水泥完井后的48 小時內(nèi)必須進行測井，證明水泥連合層符合測試要求，保證壓裂液不會向外串流[8]65。此外，美國還建立了保證金制度，各州要求作業(yè)商提交保證金，以確保發(fā)生壓裂液泄漏時作業(yè)商能夠及時承擔清除費用。另外，各州還制定了應(yīng)對可能發(fā)生的泄漏的應(yīng)急預(yù)案，以確保發(fā)生壓裂液泄漏情形時能夠及時止損，并且要在一定時間內(nèi)將泄露事件通報監(jiān)管部門[9]。

4 我國應(yīng)對頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法制路徑

綜上所述，英國和美國在應(yīng)對頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險方面都有各具特色的制度和成熟的經(jīng)驗。相對而言，英國對頁巖氣開采環(huán)境風險的監(jiān)管更加嚴格，美國頁巖氣專門立法更加完善。針對我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險法律規(guī)制的突出問題和突出環(huán)境風險，我國應(yīng)有針對性地借鑒域外制度，尤其是英美等國的成熟作法，不斷完善我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律法規(guī)和制度體系。

4.1 制定環(huán)境風險標準和規(guī)章

英美規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險的法律框架與我國現(xiàn)有的法律體系類似，完全可供借鑒。我國可在現(xiàn)有的礦產(chǎn)資源法律體系和環(huán)境保護法律體系、綠色發(fā)展法律體系基礎(chǔ)之上，針對頁巖氣開發(fā)中的鉆井、固井、完井和水力壓裂等技術(shù)制定相應(yīng)的環(huán)境標準，并由生態(tài)環(huán)境部出臺頁巖氣環(huán)境風險規(guī)制的部門規(guī)章，根據(jù)開發(fā)中的不同環(huán)境風險做出相應(yīng)規(guī)范，統(tǒng)一預(yù)防和管理全國頁巖氣開發(fā)過程中可能發(fā)生的環(huán)境污染和生態(tài)破壞。

4.2 完善環(huán)境監(jiān)管制度

英美兩國的頁巖氣環(huán)境監(jiān)管均以地方環(huán)境部門監(jiān)管為主，與這兩個國家實行聯(lián)邦制的國家結(jié)構(gòu)密不可分，各地享有很大的管理內(nèi)部事務(wù)的權(quán)力。我國雖然是單一制國家，但地方政府也享有對自己轄區(qū)內(nèi)事務(wù)的管理權(quán)。針對各地資源條件和經(jīng)濟條件的差異性，中央可以下放更多的環(huán)境監(jiān)管權(quán)限到地方，強化地方環(huán)境保護部門因地制宜地應(yīng)對頁巖氣開發(fā)風險的能力。同時，借鑒美國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險監(jiān)管特派員制度，建立具有中國特色的頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險監(jiān)管特派員制度。由于頁巖氣開發(fā)具有極強的專業(yè)性，而環(huán)境保護部門工作人員不一定具備專業(yè)的知識背景，因此，由政府出面聘請具有石油化工專業(yè)知識但又未在石油化工類企業(yè)任職的專業(yè)人士（如研究所研究員、大學教師等），在約定的期限內(nèi)進駐頁巖氣產(chǎn)區(qū)進行實際監(jiān)管，并定期調(diào)換地區(qū)或人員。例如，美國賓夕法尼亞的監(jiān)督員是由企業(yè)繳納聘請費用，由政府出面聘請監(jiān)督員。我國同樣也可借鑒，如果待遇條件不足以吸引專業(yè)人士應(yīng)聘，還可以考慮從編制上給予保障，并由政府再支付部分費用。

4.3 健全環(huán)境風險預(yù)防體系

4.3.1 建立頁巖氣開發(fā)重要信息公開制度

我國《環(huán)境保護法》第55 條規(guī)定：重點排污單位應(yīng)當如實向社會公開其主要污染物信息，接受社會監(jiān)督。目前，我國頁巖氣開發(fā)環(huán)境風險信息公開還不到位。尤其是油氣公司多以商業(yè)機密為由，將鉆完井、壓裂液、地震等數(shù)據(jù)牢牢握在手中，一些政府部門都難以知悉；同時，我國目前暫時沒有相關(guān)機制保證科研人員可以從油田單位獲得油氣開采和注水作業(yè)的數(shù)據(jù)[15]。在這方面，我國可以借鑒美國的做法，由國家來確立頁巖氣開發(fā)信息公開制度，將頁巖氣開發(fā)中與公共利益息息相關(guān)的數(shù)據(jù)（如壓裂液化學物質(zhì)信息、地震數(shù)據(jù)）及時上報。我國頁巖氣富集區(qū)多處于地震帶，油氣公司至少要將地震數(shù)據(jù)與地質(zhì)部門、地震局共享，協(xié)助科研人員早日探究到開發(fā)頁巖氣與地震之間的確切關(guān)系，盡可能規(guī)避頁巖氣開發(fā)的風險。此外，由于壓裂液中的化學物質(zhì)屬于污染物，油氣公司應(yīng)當依照現(xiàn)行法律向社會公開。需要特別指出的是，政府負有監(jiān)督油氣企業(yè)頁巖氣重要信息公開的職責，相關(guān)監(jiān)督部門應(yīng)將信息公開的情況納入企業(yè)信用系統(tǒng)（違反信息公開制度的將納入失信企業(yè)黑名單）和政府績效考核，倒逼企業(yè)依法公開信息，確保頁巖氣能夠得到更好的開發(fā)利用。

4.3.2 建立頁巖氣開發(fā)地震風險紅綠燈制度

我國頁巖氣開發(fā)區(qū)域多位于地震帶，存在天然斷層，使得因頁巖氣開發(fā)而誘發(fā)地震的風險加大。在頁巖氣開發(fā)過程中，除了需要公開頁巖氣開發(fā)的地震數(shù)據(jù)以便進一步研究二者關(guān)系之外，水力壓裂技術(shù)也可能是礦區(qū)微地震的重要原因。針對這種情況，需要建立有效的地震風險應(yīng)對機制。英國的紅綠燈制度是一項較為成熟的制度，我國可以借鑒和引入。過去的經(jīng)驗表明，這種方法有時可能無法起到防止誘發(fā)地震的作用，因為即使注入停止后也會發(fā)生大事件[16]。為了讓該制度盡可能地發(fā)揮作用，我國可以選擇嚴格的低閾值，如英國的0 與0.5 級。但是，過于嚴格的閾值會嚴重限制頁巖氣的開發(fā)。這不僅需要專業(yè)人士研究頁巖氣礦區(qū)的地質(zhì)條件，還涉及頁巖氣開發(fā)背后的經(jīng)濟利益和環(huán)境公共利益的博弈，政府在作決策時，應(yīng)盡可能地平衡多方利益，確定適宜當?shù)厍闆r的閾值。

4.3.3 建立節(jié)水和水污染防治制度

美國和英國建立在私有化之上的水權(quán)交易制度在中國沒有生長的土壤。我國不存在私人的水權(quán)，即便有公共水權(quán)可供交易，也缺乏交易的市場平臺。當前，我國可以探索通過建立嚴格的取水制度和水循環(huán)利用制度來節(jié)約水資源。對于切實貫徹節(jié)水和水循環(huán)利用的開發(fā)者可以給予更多稅收上的優(yōu)惠或者獎勵，對在節(jié)約水資源方面表現(xiàn)突出的企業(yè)進行獎勵。同時，制定完整的防泄漏制度和應(yīng)急預(yù)案，引入保證金制度，以便提高企業(yè)水污染防治意識，促使企業(yè)嚴格遵循水污染排放標準，積極采取措施預(yù)防水污染，也為水污染發(fā)生后提供治理資金。筆者認為，保證金的繳納可以成為油氣公司獲得采礦權(quán)或環(huán)評審核通過的一項前置條件，以督促油氣公司及時繳納。需要明確的是，應(yīng)審慎考慮保證金金額，以對油氣公司形成威懾，同時能夠滿足污染治理所需費用。

4.4 建立頁巖氣開發(fā)環(huán)境事故責任追究制度

頁巖氣開發(fā)一旦引發(fā)環(huán)境事故，勢必涉及責任承擔問題。除了追究政府監(jiān)管不力的失職，企業(yè)應(yīng)當負起主要責任。對應(yīng)不同程度的環(huán)境事故以及造成環(huán)境風險的次數(shù)，國家應(yīng)設(shè)置輕重不同的環(huán)境責任。當前，可以現(xiàn)有的處罰措施為基礎(chǔ)予以處罰。第一，取消企業(yè)稅收補貼。第二，罰款。罰款力度要與油氣企業(yè)所造成的環(huán)境事故相適，且要達到懲罰的效果。第三，列入企業(yè)失信黑名單，限制其經(jīng)營活動。第四，發(fā)生重大環(huán)境事故或發(fā)生環(huán)境事故累計達到一定次數(shù)，其法定代表人承擔刑事責任。同時，責任的認定應(yīng)采取推定責任制，當環(huán)境風險在頁巖氣礦區(qū)的一定范圍內(nèi)發(fā)生時，則推定油氣公司對其附近的環(huán)境污染或生態(tài)破壞承擔責任，除非其能夠證明已經(jīng)采取了足夠完善的措施預(yù)防環(huán)境風險的發(fā)生。這實際上就是要求油氣公司主動承擔起環(huán)境保護責任。

5 結(jié)語

我國《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2011—2015）》曾提出力爭2020 年頁巖氣產(chǎn)量達到600—1 000 億立方米，而《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃（2016—2020）》則將產(chǎn)值砍半，縮減至300 億立方米[9]。導(dǎo)致這一政策調(diào)整最重要的原因，就是環(huán)境問題大量涌現(xiàn)。當前，即便是頁巖氣勘探開發(fā)較為成熟的英美國家，尚且不能平衡環(huán)境保護和頁巖氣開發(fā)之間的關(guān)系，對我國而言，就更需要制定嚴格的法律去規(guī)范頁巖氣開發(fā)的全過程，盡最大努力避免可能發(fā)生的環(huán)境風險。只有在各項技術(shù)和制度更為成熟的時候進行頁巖氣大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)，才能更好地推動我國油氣行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，加快推進能源消費結(jié)構(gòu)的變革，實現(xiàn)碳中和目標。