非傳統(tǒng)安全視域下高校安全治理困境研究

徐明春

摘? ? 要：高校安全穩(wěn)定是和諧社會(huì)的重要組成部分，關(guān)系著高校能否完成立德樹人的根本任務(wù)以及能否正常履行人才培養(yǎng)等基本職能。非傳統(tǒng)安全事件對(duì)高校安全治理工作、高校安全穩(wěn)定提出了新挑戰(zhàn)。文章著眼于基礎(chǔ)層面對(duì)高校非傳統(tǒng)安全事件與高校安全治理進(jìn)行研究，梳理了非傳統(tǒng)安全視角下高校安全治理體系與能力建設(shè)的困境，闡述了非傳統(tǒng)安全視角下高校安全治理的新內(nèi)涵以及走出困境的路徑。

關(guān)鍵詞：普通高校;安全治理;非傳統(tǒng)安全

中圖分類號(hào)：G647? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? 文章編號(hào)：1002-4107（2021）06-0009-04

高等學(xué)校是培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人的搖籃，承擔(dān)著立德樹人的根本任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2018年，高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)3 833萬(wàn)人，即將邁入普及化發(fā)展階段[1]。與高等教育規(guī)模不斷擴(kuò)大的同時(shí)，高校非傳統(tǒng)安全事件不斷增多，威脅日漸凸顯，并與傳統(tǒng)安全威脅相互交織、日益復(fù)雜，給高校安全治理帶來(lái)了新威脅，高校安全治理體系與能力現(xiàn)代化建設(shè)面臨更大挑戰(zhàn)。

一、人類對(duì)安全的追求由來(lái)已久

“安全”是由“安”與“全”組成的復(fù)合詞。《辭?！穼?duì)“安”字的第一個(gè)釋義就是“安全”，并舉了《國(guó)策齊策六》中的一句話作為例證“今國(guó)已定，而社稷已安矣”。《易經(jīng)》云“是故君子安而不忘危，危而不忘亡，治而不忘亂，是以身安而國(guó)家可保也”。此處表達(dá)的意思就是安全，包括“身安”和“國(guó)家可?！保慈松戆踩蛧?guó)家安全。從內(nèi)涵上看，安全是指主觀上沒有恐懼，客觀上沒有威脅;安全追求的終極目標(biāo)是人之為人所必需的生命、財(cái)產(chǎn)與生存環(huán)境的確保。

二、非傳統(tǒng)安全與高校安全治理研究述評(píng)

（一）國(guó)內(nèi)研究情況

以CNKI數(shù)據(jù)庫(kù)為搜索來(lái)源，截至2020年3月20日，剔除征稿啟事、會(huì)議通知等非學(xué)術(shù)性及非直接關(guān)聯(lián)性文獻(xiàn)，以“非傳統(tǒng)安全”和“高?！睘殛P(guān)鍵字精確匹配，2010年-2020年共搜索到16篇文獻(xiàn)，其中，全國(guó)教育

科學(xué)規(guī)劃課題2篇，省級(jí)教育科學(xué)規(guī)劃課題3篇。成果主要體現(xiàn)在：（1）非傳統(tǒng)安全與校園安全管理。張婷、姜毅（2019）以非傳統(tǒng)安全事件的內(nèi)涵為切入點(diǎn)，論述了校園非傳統(tǒng)安全事件的發(fā)展演化機(jī)理，指出了應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全事件的管理困境[2]。（2）非傳統(tǒng)安全與校園輿情管控。程桂龍（2016）把網(wǎng)絡(luò)輿情作為校園非傳統(tǒng)安全現(xiàn)象的研究對(duì)象，按照事前重預(yù)警、事中重應(yīng)急、事后重反饋的原則構(gòu)建了非傳統(tǒng)安全視域下普通高校學(xué)生網(wǎng)絡(luò)輿情管控機(jī)制[3]。（3）非傳統(tǒng)安全與大學(xué)生安全教育。陳潤(rùn)等（2015）以問卷調(diào)查為基礎(chǔ)，分析了大學(xué)生的非傳統(tǒng)安全認(rèn)知、應(yīng)對(duì)能力，拓展了大學(xué)生非傳統(tǒng)安全教育的途徑與內(nèi)容[4]。（4）非傳統(tǒng)安全與文化安全?；鞯龋?014）以大學(xué)生文化傾向?yàn)檠芯繉?duì)象進(jìn)行問卷調(diào)查，提出了高校文化安全應(yīng)對(duì)之策[5]。

（二）國(guó)外研究情況

美國(guó)是校園安全問題較多的國(guó)家，也是較早探索并采取有效方法保障校園安全的國(guó)家之一。凱瑟琳·布徹（Katherine Buche）等（2005）在梳理了校園安全治理詳細(xì)內(nèi)容的基礎(chǔ)上，認(rèn)為校園安全治理不僅要解決打架斗毆等問題，還要處置侮辱、嘲笑、戲弄等影響校園安全問題。凱文·詹尼斯（Kevin Jennings）（2010）認(rèn)為，安全的校園不但要保證師生的人身安全，還要保證師生心理安全。家長(zhǎng)、學(xué)生、高校等各方均應(yīng)了解校園安全狀況，參與安全隱患整改。比利·加斯蒂奇（Billie Gastic）（2010）認(rèn)為，教師和學(xué)生在校園安全治理方面應(yīng)積極展開合作，努力杜絕攜帶武器進(jìn)校園等嚴(yán)重校園安全隱患?？夏崴埂ごㄆ眨↘enneth S.Trump）（2011）主張，學(xué)校應(yīng)鼓勵(lì)教師、家長(zhǎng)和學(xué)生全方位參與校園安全治理中來(lái)，確保校園安全[6]。

（三）國(guó)內(nèi)外研究情況簡(jiǎn)評(píng)

國(guó)外學(xué)者對(duì)高校安全治理的研究起步較早，并總結(jié)出了切實(shí)可行的措施，形成了完善的校園安全治理對(duì)策。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高校校園安全治理的研究起步較晚，從不同角度對(duì)高校校園安全進(jìn)行研究，并取得一定成就，但專門就高校安全治理體系和能力建設(shè)研究的文獻(xiàn)數(shù)量還比較少（5/16），研究大多聚焦于大學(xué)生安全教育層面（10/16），對(duì)高校安全治理方面的研究比較少（1/16）。

三、非傳統(tǒng)安全與高校安全治理

（一）非傳統(tǒng)安全的溯源

傳統(tǒng)安全主要包括軍事安全與政治安全，長(zhǎng)期以來(lái)等同于國(guó)家安全。傳統(tǒng)安全威脅一般是指國(guó)家主權(quán)獨(dú)立受到威脅、領(lǐng)土完整遭到破壞。非傳統(tǒng)安全威脅是相對(duì)于傳統(tǒng)安全威脅而言的，是指除政治安全威脅和軍事安全威脅之外的其他對(duì)主權(quán)國(guó)家以及人類整體生存與發(fā)展構(gòu)成的威脅[7]。從國(guó)際政治和國(guó)際關(guān)系角度

看，“冷戰(zhàn)”后各國(guó)軍事威脅降低，經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)發(fā)展等內(nèi)容成為安全關(guān)注的新領(lǐng)域，即安全問題不再僅僅限于政治、軍事沖突，而是擴(kuò)展到經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、生物安全、暴力恐怖等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域。非傳統(tǒng)安全日益受到世界各國(guó)重視，并將其作為傳統(tǒng)安全策略的補(bǔ)充。

新中國(guó)成立后，國(guó)家安全一直是重中之重。世紀(jì)之交發(fā)生的亞洲金融危機(jī)、能源危機(jī)、恐怖主義等一系列非傳統(tǒng)安全事件加速形成了我國(guó)新安全觀。2003年的“非典”衛(wèi)生公共安全事件成為我國(guó)對(duì)安全新認(rèn)知的起點(diǎn)。2020年的新冠肺炎疫情為我們?cè)谏锇踩凸残l(wèi)生安全方面敲響了警鐘。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前我國(guó)國(guó)家安全內(nèi)涵和外延比歷史上任何時(shí)候都要豐富，必須既重視傳統(tǒng)安全又重視非傳統(tǒng)安全，構(gòu)建包括經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、生態(tài)安全、資源安全等在內(nèi)的國(guó)家安全體系，要堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀，統(tǒng)籌傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全，努力構(gòu)建人類命運(yùn)共同體。

（二）高校傳統(tǒng)安全問題和非傳統(tǒng)安全問題

1.高校傳統(tǒng)安全問題。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)高校傳統(tǒng)安全問題的研究比較多。王宇鋒認(rèn)為，高校校園安全是指師生在學(xué)校的人身和財(cái)產(chǎn)安全，其威脅主要來(lái)自兩個(gè)方面：一個(gè)是外部威脅，如外來(lái)入侵和自然災(zāi)害;另一個(gè)是校園安全事故、校園暴力等內(nèi)部威脅[8]。陳銀蘭認(rèn)為，校園安全是指師生在校期間不受外來(lái)傷害，保障師生員工人身財(cái)產(chǎn)和學(xué)校教學(xué)等方面的安全，營(yíng)造安全穩(wěn)定和諧的校園環(huán)境[9]。綜上所述，高校傳統(tǒng)安全問題是指在校園及周邊發(fā)生的針對(duì)高校的安全事故以及針對(duì)師生員工的暴力傷害案件和公共危機(jī)事件等。

2.高校非傳統(tǒng)安全問題。非傳統(tǒng)安全視域下校園安全治理是隨著非傳統(tǒng)安全問題的出現(xiàn)并因人們的安全意識(shí)觀念逐漸深化而逐步進(jìn)入人們視野的一個(gè)課題。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外各種非傳統(tǒng)安全威脅凸顯，給高校安全治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。不僅高校內(nèi)部存在非傳統(tǒng)安全威脅因素，如學(xué)分制改革和后勤社會(huì)化引發(fā)的矛盾，而且國(guó)內(nèi)外各種非傳統(tǒng)安全威脅因素也不斷折射到開放的大學(xué)校園中，同時(shí)，消防安全、人身安全、財(cái)產(chǎn)安全、招生就業(yè)等傳統(tǒng)安全問題處置不當(dāng)也會(huì)轉(zhuǎn)化為非傳統(tǒng)安全問題。

高校比較典型的非傳統(tǒng)安全因素表現(xiàn)在以下方面。一是政治安全。政治安全體現(xiàn)在教書育人上就是要培養(yǎng)具有堅(jiān)定正確政治方向的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者和接班人。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)高等教育要為人民服務(wù)、為黨治國(guó)理政服務(wù)、為特色社會(huì)主義制度服務(wù)、為現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)。二是意識(shí)形態(tài)安全。意識(shí)形態(tài)工作是我們黨一項(xiàng)極端重要的工作，它挑戰(zhàn)的是人們的政治信仰，爭(zhēng)奪的是社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者和接班人。青年學(xué)生思想活躍，易受各種思潮影響，確保大學(xué)生思想意識(shí)形態(tài)安全是新時(shí)代對(duì)高校校園安全治理提出的更高要求。三是公共衛(wèi)生安全。如2003年的“非典”和2020年的新冠肺炎疫情就給學(xué)校帶來(lái)了安全隱患。四是網(wǎng)絡(luò)和信息安全。大數(shù)據(jù)時(shí)代的信息泄露、電信詐騙等引發(fā)的人身傷害和財(cái)產(chǎn)損失，是傳統(tǒng)安全問題在網(wǎng)絡(luò)信息時(shí)代的新表現(xiàn)。此外，還有經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、文化安全、心理安全、師生關(guān)系異常引發(fā)的安全問題，以及境外敵對(duì)勢(shì)力對(duì)校園的滲透、暴力恐怖活動(dòng)對(duì)校園影響，宗教極端主義、民族極端和分裂主義對(duì)高校的思想文化滲透，國(guó)內(nèi)外重大政治事件等熱點(diǎn)和敏感問題對(duì)校園安全穩(wěn)定的影響。

（三）非傳統(tǒng)安全視域下高校安全治理的新內(nèi)涵

1.高校安全治理的價(jià)值目標(biāo)要服務(wù)于立德樹人根

本任務(wù)。高校校園安全治理是高校治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分。高校的根本任務(wù)是立德樹人，基本職能是人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承。高校校園安全治理體系作為高校治理體系現(xiàn)代化建設(shè)重要的組成部分，必須服從并服務(wù)于高校立德樹人的根本任務(wù)和四項(xiàng)基本職能。新時(shí)代要求我們必須樹立“綜合安全觀”，統(tǒng)籌非傳統(tǒng)安全和傳統(tǒng)安全，更加重視非傳統(tǒng)安全對(duì)大學(xué)校園安全的挑戰(zhàn)，從更加廣闊的政治、經(jīng)濟(jì)、文化安全的視角來(lái)觀察、分析、識(shí)別高校校園面臨的安全威脅，從保證完成高校立德樹人根本任務(wù)的高度出發(fā)審視高校校園安全治理的價(jià)值目標(biāo)，從綜合安全的角度出發(fā)建設(shè)現(xiàn)代化的高校校園安全治理體系和治理能力。

2.高校安全治理的新內(nèi)涵。理解高校校園安全治理的新內(nèi)涵需要明確五大問題，即安全的治理對(duì)象是什么（what）、安全治理為誰(shuí)服務(wù)（whom）、安全治理的主體是誰(shuí)（who）、怎么治理（how）、治理的效果如何（outcome）。

一是高校安全治理的對(duì)象是什么（what）。現(xiàn)實(shí)生活中，“災(zāi)難”“危機(jī)”“危險(xiǎn)”“風(fēng)險(xiǎn)”“威脅”“突發(fā)事件”等均是高校不安全的“危險(xiǎn)源”。高校安全治理需要應(yīng)對(duì)的威脅主要有三方面：一是來(lái)自校園外部的、從國(guó)際到國(guó)內(nèi)、從國(guó)家到校園的危險(xiǎn)源;二是來(lái)自校園內(nèi)部的一般共有的危險(xiǎn)源;三是來(lái)自校園內(nèi)外部相結(jié)合的危險(xiǎn)源，即校園與外部相關(guān)聯(lián)的特定區(qū)位與區(qū)情引發(fā)或存有的特殊危險(xiǎn)源，如經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、公共衛(wèi)生安全、暴力恐怖事件等非傳統(tǒng)安全因素給校園帶來(lái)的威脅。

二是高校安全治理為誰(shuí)服務(wù)（whom）。高校安全治理的服務(wù)對(duì)象包含師生員工的人身財(cái)產(chǎn)安全、校園安全、社會(huì)安全和國(guó)家安全四個(gè)維度。安全治理主導(dǎo)價(jià)值目標(biāo)分為微觀、中觀、宏觀三個(gè)層次。微觀層面是保障師生員工的人身、財(cái)產(chǎn)安全。中觀層面是保障校園安全，保障正常的教學(xué)科研秩序。宏觀層面是保障高校完成立德樹人根本任務(wù)，服務(wù)于國(guó)家和社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

三是高校安全治理的主體是誰(shuí)（who）。關(guān)于高校安全治理的責(zé)任主體，我們認(rèn)為，高校安全治理應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)多元主體的參與互動(dòng)，即高校不再是維護(hù)校園安全的唯一主體，教師、學(xué)生、駐校商業(yè)組織、公共安全部門、街道社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)，甚至個(gè)人也成為校園安全治理的力量。主體雖然多元化，但政府和高校，尤其是政府公共安全部門和高校安全管理部門依然是重要的行為主體，處于主導(dǎo)地位，發(fā)揮主要作用。

四是如何治理（how）。這是一個(gè)技術(shù)路線問題，即設(shè)計(jì)和建構(gòu)以政府為指導(dǎo)，以高校為主體的師生員工、駐校商業(yè)組織、公共安全部門、街道社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)、個(gè)人力量共同參與互動(dòng)的立體安全治理體系，有創(chuàng)意、有組織、有計(jì)劃、有步驟地開展與實(shí)施各項(xiàng)工作。

五是治理的效果如何（outcome）。即校園安全治理的績(jī)效評(píng)估體系。高校安全治理工作包括建立立體化組織體系、強(qiáng)化安全教育、培植安全文化、擬定防護(hù)措施、添置防護(hù)工具、應(yīng)對(duì)災(zāi)險(xiǎn)事件等，這是一個(gè)有計(jì)劃、有組織、有領(lǐng)導(dǎo)和有控制的過(guò)程。“治理效果”要求建立一套校園安全治理工作績(jī)效的考核和評(píng)估機(jī)制。績(jī)效評(píng)估要明確三方面的內(nèi)容：一是績(jī)效評(píng)估實(shí)施主體，即誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)評(píng)估工作。二是績(jī)效評(píng)估的對(duì)象，即高校安全治理績(jī)效評(píng)估將對(duì)誰(shuí)開展。三是績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容，即對(duì)高校安全治理的哪些內(nèi)容進(jìn)行評(píng)估。除了高校傳統(tǒng)校園安全要求之外，還應(yīng)該加上非傳統(tǒng)安全因素對(duì)校園安全的威脅，建立包含安全意識(shí)、安全心理、安全教育、安全培訓(xùn)等方面的全方位的評(píng)估體系。

教育部等八部門發(fā)布的《關(guān)于加快構(gòu)建高校思想

政治工作體系的意見》指出，建設(shè)高校安全穩(wěn)定體系就是要強(qiáng)化高校政治安全，認(rèn)真落實(shí)意識(shí)形態(tài)工作責(zé)任制;加強(qiáng)國(guó)家安全教育，建立健全國(guó)家安全教育長(zhǎng)效機(jī)制;筑牢校園安全防線，切實(shí)保護(hù)學(xué)生生命安全、財(cái)產(chǎn)安全、身體健康;健全安全責(zé)任體系，完善預(yù)警預(yù)防、綜合研判、應(yīng)急處置、督查報(bào)告、責(zé)任追究等工作制度[10]。

綜上所述，高校安全治理是在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持綜合安全觀，堅(jiān)持多元主體參與，持續(xù)降低校園傳統(tǒng)安全威脅，充分關(guān)注非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，以國(guó)家安全和社會(huì)安全為導(dǎo)向，以保障師生員工安全為基礎(chǔ)，以保障校園正常教學(xué)科研生活秩序?yàn)橐劳?，保障高校完成立德樹人的根本任?wù)和正常履行基本職能。

四、高校安全治理體系與能力建設(shè)的困境

當(dāng)前，高校安全治理體系和能力建設(shè)方面存在諸多微觀層面的難題，導(dǎo)致難以用更加優(yōu)化的方式配置安全治理資源和實(shí)施安全治理活動(dòng)，其困境可以概括為“理念錯(cuò)位、法律缺位、目標(biāo)缺項(xiàng)、部門缺合”。

（一）理念錯(cuò)位

當(dāng)前校園安全工作更多的是學(xué)校內(nèi)部的垂直管理行為，在非傳統(tǒng)安全威脅日漸凸顯的形勢(shì)下，高校安全工作如何在理念上實(shí)現(xiàn)由“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變是亟待解決的問題。從公共管理角度看，管理是權(quán)力的單向行使，是通過(guò)權(quán)威、命令、規(guī)范等方式自上而下的運(yùn)行;治理更強(qiáng)調(diào)行政管理力量與社會(huì)力量的合作，強(qiáng)調(diào)上下左右互動(dòng)的過(guò)程。

安全治理是指安全管理機(jī)關(guān)在進(jìn)行安全管理的同時(shí)，動(dòng)員社會(huì)組織、公眾和個(gè)人共同參與，以達(dá)到安全與秩序的過(guò)程。安全治理強(qiáng)調(diào)專責(zé)機(jī)關(guān)、社會(huì)組織、公眾和個(gè)人對(duì)安全治理活動(dòng)的共同參與，是合作式治理，其旨在安全專責(zé)部門與社會(huì)組織、公眾等多元主體在發(fā)現(xiàn)安全問題、解決安全問題上的合作和互動(dòng)。高校安全治理強(qiáng)調(diào)校內(nèi)外行為主體的關(guān)聯(lián)、互動(dòng)，強(qiáng)調(diào)高校、師生員工、家長(zhǎng)、政府部門、社區(qū)組織等機(jī)構(gòu)和個(gè)人等多元主體的積極參與、良性互動(dòng)。高校不再是維護(hù)校園安全的唯一主體，教師、學(xué)生、駐校園商業(yè)組織、駐地公安部門、街道社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)，甚至個(gè)人也成為校園安全治理的力量并發(fā)揮著重要作用，校園安全治理不再是高校內(nèi)部管理權(quán)力的單向、自上而下的運(yùn)行，而是突出各種維護(hù)校園安全力量的協(xié)調(diào)和互動(dòng)。維護(hù)校園安全的主體雖然是多元的，但是無(wú)論如何，政府公共安全部門和高校依然是高校安全最主要的行為體，并在校園安全治理中的處于主要地位，發(fā)揮著主導(dǎo)作用。

（二）法律缺位

法律缺位是指高校安全治理過(guò)程中所具有解釋力與規(guī)范力的法律文本缺失，其導(dǎo)致校園安全治理活動(dòng)缺乏必要的合法性、強(qiáng)制性與規(guī)范性。

第一，《校園安全法》缺位。目前，我國(guó)校園安全立法處于缺位狀態(tài)，相關(guān)安全條款分散在各個(gè)法律和行政規(guī)章之中，難以形成安全治理長(zhǎng)效機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)高校校園安全治理基本上處于一種應(yīng)急模式：當(dāng)校園發(fā)生嚴(yán)重案件時(shí)，教育行政機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)等上級(jí)部門就會(huì)通過(guò)文件要求高校健全保衛(wèi)組織、加強(qiáng)安保力量、加強(qiáng)校警合作等;一旦承平日久，就會(huì)懈怠。校園安全治理基本上處于“松散—緊張—松散”的循環(huán)狀態(tài)。雖然這些整頓安全的文件對(duì)高校安全治理工作作了相關(guān)規(guī)定，但是由于其具體適用范圍、領(lǐng)域、對(duì)象、條件、方式等都有特殊規(guī)定，與由最高權(quán)力機(jī)關(guān)正式頒布實(shí)施的《校園安全法》相較，缺乏應(yīng)有的解釋力、規(guī)范力與約束力，因此強(qiáng)制性和威懾力有所欠缺。

第二，現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)無(wú)法有效指導(dǎo)當(dāng)前高校安全治理工作。目前，高校安全管理的法律依據(jù)是國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》（中

華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第421號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。但是，該《條例》第二十二條明確指出“機(jī)關(guān)、團(tuán)體的內(nèi)部治安保衛(wèi)工作參照本條例的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。高等學(xué)校治安保衛(wèi)工作的具體規(guī)定由國(guó)務(wù)院另行制定”[11]，即高校的安全管理工作被排除在這部法律規(guī)范的范圍以外，處于無(wú)專門法律可依的狀態(tài)。

（三）目標(biāo)缺項(xiàng)

目標(biāo)缺項(xiàng)是指當(dāng)前校園安全治理的價(jià)值目標(biāo)定位沒有緊扣高校立德樹人的根本任務(wù)和基本職能，即當(dāng)前高校校園安全管理的價(jià)值目標(biāo)僅僅聚焦于校園實(shí)體環(huán)境安全，如陳銀蘭（2018）等學(xué)者認(rèn)為“校園安全”主要是指師生員工在學(xué)校期間不受外來(lái)的危險(xiǎn)和傷害，保障師生員工人身財(cái)產(chǎn)等方面的安全。

第一，高校安全治理的價(jià)值目標(biāo)既要持續(xù)降低傳統(tǒng)安全因素威脅，又要更加重視非傳統(tǒng)安全因素給校園安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)。校園傳統(tǒng)安全問題，如消防安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全等因其危害的直接性、慘烈性，引起了人們足夠的重視，但非傳統(tǒng)安全問題因其隱藏性沒有引起人們足夠的重視。但是，正因?yàn)榉莻鹘y(tǒng)安全問題的隱藏性、不可預(yù)見性、突發(fā)性和溢出性等特點(diǎn)，使其成為威脅安全領(lǐng)域的諸多危險(xiǎn)因素，是我們今后將長(zhǎng)期面對(duì)的主要挑戰(zhàn)。從戰(zhàn)略高度增大各種投入，積極應(yīng)對(duì)迅速增大的非傳統(tǒng)安全問題挑戰(zhàn)將是我們當(dāng)前和今后亟待解決的重要課題。

第二，高校安全的價(jià)值目標(biāo)要充分反映立德樹人根本任務(wù)的要求。校園安全治理作為高校治理體系和治理能力建設(shè)的重要組成部分，其價(jià)值目標(biāo)必須體現(xiàn)立德樹人根本任務(wù)的使命要求，必須保障高校正常履行人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會(huì)服務(wù)和文化傳承等基本職能。

（四）部門缺合

部門缺合是指政府內(nèi)各關(guān)涉高校安全職責(zé)的部門間及其與高校部門間缺乏縱橫雙向的有效合作，導(dǎo)致高校安全治理工作無(wú)法充分整合資源以有效應(yīng)對(duì)非傳統(tǒng)安全問題的威脅。

一是橫向涉高校安全部門間在非傳統(tǒng)安全治理實(shí)踐中缺乏實(shí)質(zhì)性的合作框架與制度化的合作機(jī)制，尚不具備制度基礎(chǔ)，沒有具體明確的法律規(guī)定，其基本原則、總體目標(biāo)、相關(guān)職責(zé)、實(shí)施手段、法律責(zé)任、與相關(guān)部門關(guān)系等未有明確規(guī)定，導(dǎo)致部門之間聯(lián)動(dòng)、協(xié)調(diào)難度大，難以形成有效治理非傳統(tǒng)安全威脅的合力。

二是缺乏跨區(qū)域應(yīng)急聯(lián)動(dòng)的實(shí)踐和制度基礎(chǔ)。校園安全治理層面，高校與公安、應(yīng)急、消防、綜治等部門未能明確相互的職責(zé)界限與競(jìng)合關(guān)系，安全工作存在諸多部門與主體間的博弈，缺乏有效整合。有研究者認(rèn)為，現(xiàn)有應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制的實(shí)踐僅僅是非制度化，缺少法律約束的倡導(dǎo)型、承諾型、磋商型行為，尚未形成統(tǒng)一協(xié)調(diào)、反應(yīng)敏捷的區(qū)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，跨區(qū)域政府間合作機(jī)制、指揮協(xié)調(diào)、聯(lián)動(dòng)制度、技術(shù)支持、資源整合不足[12]。部門缺合的現(xiàn)實(shí)與非傳統(tǒng)安全治理實(shí)踐所需的快速反應(yīng)、資源整合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的聯(lián)動(dòng)要求背道而馳，成為非傳統(tǒng)安全有效治理的重大障礙。

五、校園安全治理體系與能力現(xiàn)代化的路徑

（一）理念上要樹立綜合安全觀

高校安全治理要樹立綜合安全觀，從“學(xué)生—校園—社會(huì)—國(guó)內(nèi)—國(guó)際”復(fù)雜社會(huì)系統(tǒng)視角處理校園

安全治理問題。其主要特點(diǎn)表現(xiàn)為：責(zé)任主體強(qiáng)調(diào)多元主體參與互動(dòng)，高校、教師、學(xué)生、駐校商業(yè)組織、公共安全部門、街道社區(qū)、私人機(jī)構(gòu)、個(gè)人都成為校園安全治理的主體。治理的內(nèi)容是在持續(xù)降低傳統(tǒng)安全因素形成威脅的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注非傳統(tǒng)安全因素給校園安全帶來(lái)的挑戰(zhàn)。治理的手段強(qiáng)調(diào)運(yùn)用科學(xué)管理方法構(gòu)建跨區(qū)域、跨部門的立體校園安全治理體系。

（二）法律上要加強(qiáng)校園安全立法

“權(quán)由法定，權(quán)依法使，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為”體現(xiàn)的是法治精神、法治思維和用法治方式解決問題的能力。高校安全治理必須以法律作為強(qiáng)制后盾，依據(jù)確定的規(guī)則和程序來(lái)解決矛盾和沖突，構(gòu)建常態(tài)化的安全治理體系。國(guó)家應(yīng)根據(jù)高校校園安全治理實(shí)際情況，加強(qiáng)校園安全立法，將各種安全威脅的處置措施納入統(tǒng)一的機(jī)制中。只有將應(yīng)對(duì)措施科學(xué)化、法治化、制度化，才能依法有效應(yīng)對(duì)各種安全威脅。

（三）實(shí)踐上要成多元參與互動(dòng)治理格局

一是以總體國(guó)家安全觀為指導(dǎo)，構(gòu)建以地方黨委、政府為核心的校園安全治理領(lǐng)導(dǎo)體制，籌建政府、學(xué)校、家長(zhǎng)、學(xué)生等共同參與的多元共治的立體化校園安全治理體系。二是推動(dòng)校園安全從“管理”向“治理”的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)安全治理法治化建設(shè)。三是全面提升安全治理的統(tǒng)籌能力。根據(jù)非傳統(tǒng)安全問題“溢出性”特征引入跨部門、跨區(qū)域合作機(jī)制，明確規(guī)定在應(yīng)對(duì)校園安全威脅時(shí)政府公共安全部門的職能和作用，高校的職能和作用以及家長(zhǎng)、學(xué)生等非政府主體的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任。

（四）治理主體上要加強(qiáng)專業(yè)化與職業(yè)化建設(shè)

高校安全治理主體的專業(yè)化和職業(yè)化是校園安全治理活動(dòng)不可或缺的基本條件。缺少專業(yè)化，在專業(yè)性極強(qiáng)的校園警務(wù)執(zhí)法工作面前，難免會(huì)陷入“瞎子摸

象”的境地。而治理主體只有專業(yè)化，缺少職業(yè)化，高校校園安全治理工作又容易被邊緣化，導(dǎo)致在面對(duì)大量的安全治理問題時(shí)心有余而力不足。加強(qiáng)治理主體的專業(yè)化和職業(yè)化建設(shè)不僅能夠提高校園安全治理水平，也必將有助于營(yíng)造安全穩(wěn)定和諧的高校校園環(huán)境。

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