我國水環(huán)境風險管理進展、挑戰(zhàn)與戰(zhàn)略對策研究

符志友， 張衍燊， 馮承蓮， 郭昌勝， 游 靜， 孫宇巍， 劉新妹， 吳豐昌*

1.中國環(huán)境科學研究院， 環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室， 北京 100012

2.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境與健康研究中心， 北京 100012

3.暨南大學環(huán)境學院， 廣東省環(huán)境污染與健康重點實驗室， 廣東 廣州 510443

環(huán)境風險管理是國家重大需求，習近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護大會上強調，要把生態(tài)環(huán)境風險納入常態(tài)化管理，系統(tǒng)構建全過程、多層級生態(tài)環(huán)境風險防范體系，有效防范生態(tài)環(huán)境風險. 近10年來，我國水環(huán)境質量持續(xù)好轉，但水環(huán)境風險防控形勢不容樂觀，環(huán)境公報統(tǒng)計數據顯示，從2005年吉林石化雙苯廠車間爆炸事故到2020年黑龍江省伊春鹿鳴尾礦庫泄漏污染事故，過去10多年間生態(tài)環(huán)境部直接參與調度處置超過 1 000 次，約有50%屬于水環(huán)境污染事件；根據美國地調局數據，我國多種重金屬礦產在過去10年的產量均居世界首位，我國目前化學品產量約占全球的1/3，流域污染負荷巨大；典型流域水環(huán)境突發(fā)風險隱患突出，長江經濟帶內30%的環(huán)境風險企業(yè)位于飲用水源地周邊5 km范圍內[1]. 國家水體污染控制與治理科技重大專項(簡稱“水專項”)“十三五”課題“流域水環(huán)境風險管理技術集成”系統(tǒng)集成了流域水環(huán)境風險管理關鍵技術，并在太湖等重點流域開展應用，該文基于該課題的研究成果，針對推進水環(huán)境風險管理存在的突出問題，著眼于戰(zhàn)略對策提出相關建議，以促進國家水環(huán)境風險管理進程，防范和化解重大水生態(tài)環(huán)境風險.

1 水環(huán)境風險管理的內涵

環(huán)境風險主要是指生態(tài)系統(tǒng)受一個或多個脅迫因素影響后，產生不利生態(tài)后果的可能性，包括自然災害引起的結構與功能的損害以及環(huán)境污染引起的生態(tài)系統(tǒng)安全與健康損害，尤其是20世紀60年代以來，環(huán)境污染的損害大幅超過自然界的自我修復能力和既定制度環(huán)境下現有技術水平的修復能力，環(huán)境污染風險成為環(huán)境風險管理的重點. 該文所提水環(huán)境風險主要指河湖水環(huán)境污染風險，尤其是有毒有害污染物環(huán)境污染對人群和生態(tài)系統(tǒng)健康的危害最大，據醫(yī)學統(tǒng)計資料，在致癌因素中有毒化學物質污染占60%以上[2-3]，目前我國重金屬、危險廢物、持久性有機污染物、化學品、危廢等環(huán)境風險問題突出，是環(huán)境風險的重點防控對象[4]，近年來我國頒布/修訂的《中華人民共和國水污染防治法》和《水污染防治行動計劃》中提及的水環(huán)境風險都主要是針對有毒有害污染物污染. 環(huán)境風險通常又分為突發(fā)性風險與累積性風險，突發(fā)性風險主要是指人為因素導致的水環(huán)境污染事故，累積性風險主要是指水環(huán)境中污染物長期累積釋放或食物鏈傳遞進而危害水生態(tài)和人群健康的可能性，累積性風險如果得不到有效防控也會向突發(fā)風險轉變，例如，20世紀日本長期的鎘污染和汞污染分別引發(fā)骨痛病與水俁病等重大環(huán)境危害事件；我國在2020年啟動編制的重點流域“十四五”水生態(tài)環(huán)境規(guī)劃中，已將突發(fā)性風險和累積性風險作水環(huán)境風險防控的主要內容.

環(huán)境風險管理是環(huán)境管理的最高階段[5]，在國際上也是近三四十年來的事情，標志著環(huán)境管理由傳統(tǒng)的污染后末端治理向污染前預防管理的戰(zhàn)略轉型，20世紀70年代以來，歐美各工業(yè)化國家較好地解決了常規(guī)污染問題，先污染后治理的沉重代價以及零風險的環(huán)境管理逐漸暴露出弱點，于是提出環(huán)境風險管理的理念和政策，目的是通過較小的代價來減少環(huán)境風險，通過對環(huán)境風險的識別、分析、評估，研究并實施各種控制環(huán)境風險的預警、對策和處置方案等. 環(huán)境風險管理是環(huán)境管理發(fā)展到一定階段的必然要求，主要體現在兩個方面：一是管理成本問題，環(huán)境風險是一個中性詞，如果管控得好意味著收獲或收益，如果管控不好則將面臨重大損失，環(huán)境風險如果從潛在的危險轉變?yōu)楝F實壓力則會極難防范和化解，一旦轉化為突發(fā)污染事件則損失和代價極大；二是管理的效率問題，海量化學污染物不可能都按照COD、氨氮等常規(guī)污染物的達標和排放監(jiān)管方式全部制定水質標準與排放標準納入日常監(jiān)管.

2 我國水環(huán)境風險管理取得積極進展

我國水環(huán)境風險管理處于起步發(fā)展階段，但還未納入常態(tài)化環(huán)境管理. 與國際上相似，我國對水環(huán)境風險管理工作的推進也因一些突發(fā)污染事故而逐漸受到重視[6-8]，1971年北京官廳水庫發(fā)生水質污染導致有毒死魚事件，國務院成立官廳水系水源保護領導小組，于1973年提出以預防為主的建設項目“三同時”制度[9]，并于1979年在通過的《中華人民共和國環(huán)境保護法(試行)》中規(guī)定項目先評價再建設，20世紀90年代我國重大項目的環(huán)境影響報告中普遍開展了環(huán)境風險評價；2003年和2009年《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》分別通過并實施，環(huán)境影響評價制度對風險源的環(huán)境準入及底線宏觀管理上發(fā)揮了重要作用；2005年松花江水污染事件后，我國大力完善突發(fā)環(huán)境事件應急法規(guī)體系和管理體制，并于2006年和2007年相繼通過了《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》和《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》；基于我國環(huán)境風險防控的嚴峻形勢，2011年國家“十二五”環(huán)保規(guī)劃明確將環(huán)境風險防控作為一項重要任務全面推進，2016年國家“十三五”環(huán)保規(guī)劃強調要實行全程管控，有效防范和降低環(huán)境風險，提升風險防控基礎能力，2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會提出將環(huán)境風險管理提高到納入常態(tài)化管理的更高要求.

在突發(fā)性風險防控方面，我國政府出臺了相關法規(guī)政策文件(見表1)，環(huán)境應急預案管理體系也逐漸完善. 例如，《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》(2007年)規(guī)定了我國各級人民政府應當對危險源、危險區(qū)域進行調查、登記、風險評估，定期進行檢查、監(jiān)控、應急處置等工作要求；《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》(2006年發(fā)布，2014年修訂)為突發(fā)環(huán)境事件應急預案的制定提供了模板，《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》(2015年)對企事業(yè)單位的風險管理責任提出了具體要求，這些法律法規(guī)和政策文件積極推動了突發(fā)環(huán)境風險防控和應急處置工作. 此外，相關部門發(fā)布了多個支撐技術標準并不斷修訂完善，例如，《危險化學品重大危險源辨識》(GB 18218—2009)、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險評估指南(試行)》(環(huán)辦〔2014〕34號)、《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險分級方法》(HJ 941—2018)、《行政區(qū)域突發(fā)環(huán)境事件風險評估推薦方法》(環(huán)辦應急〔2018〕9號)、《事故狀態(tài)下水體污染的預防與控制技術要求》〔中國石油企業(yè)標準(Q/SY 1190—2013)〕、《水體污染事故風險預防與控制措施運行管理要求》〔中國石油企業(yè)標準(Q/SY 1310—2010)〕等，支撐了相關工作的具體實施. 總體上，我國對突發(fā)環(huán)境風險防控高度重視，相關政策法規(guī)不斷完善，已經基本形成了由國家、部門、地方、企事業(yè)單位組成的環(huán)境應急預案管理體系，并明確了地方政府的主體責任與企業(yè)風險防范的責任與要求.

表1 我國突發(fā)環(huán)境風險防控相關法規(guī)政策依據

在累積性風險防控方面，除了《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》外，我國目前主要有兩部重要法規(guī)政策對水環(huán)境風險管理提出了明確要求(見表2)，2015年國務院發(fā)布的《水污染防治行動計劃》規(guī)定要嚴格環(huán)境風險控制，要求定期評估沿江河湖庫工業(yè)企業(yè)、工業(yè)聚集區(qū)環(huán)境與健康風險，2017年發(fā)布的《中華人民共和國水污染防治法》要求通過公布有毒有害水污染物名錄實行風險管理，要求企業(yè)對排污口和周邊環(huán)境進行監(jiān)測評估，并采取有效措施防范環(huán)境風險. 生態(tài)環(huán)境部主要圍繞化學品風險管理與建設項目環(huán)境影響評價開展了系列工作： ①針對化學品進入市場的風險管控，發(fā)布了《新化學物質環(huán)境管理登記辦法》(2010年發(fā)布，2020年更新)，對新化學品進行登記與風險評估提出要求；2016年發(fā)布《清潔生產審核辦法》對排放毒害污染物的企業(yè)實施強制性清潔生產審核，2017年會同多部委發(fā)布了《優(yōu)先控制化學品名錄(第一批)》(包括22種污染物)，要求采取納入排污許可、實行限制措施和清潔生產審核等風險管控措施，降低化學品的生產、使用對健康和環(huán)境的重大影響；針對毒害污染物進入水體，先后頒布了系列污染物排放標準，并且發(fā)布《有毒有害水污染物名錄(第一批)》，規(guī)定通過公布有毒有害水污染物名錄實行風險管理，要求企業(yè)對排污口和周邊環(huán)境進行監(jiān)測評估，并采取有效措施防范環(huán)境風險. ②針對建設項目的環(huán)境風險防控，通過《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》對建設和規(guī)劃項目實施后的環(huán)境影響進行評估并提出對策和措施，后來陸續(xù)發(fā)布幾十項系列技術導則支撐了環(huán)境影響評價方面的風險防控，涉及水環(huán)境風險防控的相關技術指南如《環(huán)境影響評價技術導則 地表水環(huán)境》(1993年發(fā)布，2018年修訂)和《環(huán)境影響評價技術導則 地下水環(huán)境》(2011年發(fā)布，2016年修訂)等.

表2 我國累積風險防控相關法規(guī)政策依據(水環(huán)境)

在管理支撐理論技術研究方面，我國環(huán)境風險管理研究近10年開展了大量工作，但針對水環(huán)境風險管理戰(zhàn)略對策方面的研究報道相對較少，相關學者針對管理制度體系完善和應急處置技術水平提升[10-15]、化學品及危險廢物風險管理的需求和管控[16-18]等方面進行了廣泛深入的研究探討，例如，林玉鎖[2]提出要根據我國的實際情況建立風險評價制度，立足于國內，加強與風險評估有關的基礎研究；宋國君等[19]提出加強重點風險源直接管理等方面的環(huán)境風險管理制度建設建議；王金南等[4]提出要系統(tǒng)考慮環(huán)境風險防控的主體、對象、過程、區(qū)域等要素，以及法律、法規(guī)、政策、標準、基準和相關基礎研究等保障與支撐措施，構建“四維一體”的國家環(huán)境風險防控與管理體系；于相毅等[16]提出以優(yōu)先控制化學品為出發(fā)點的“由點及面”化學品拓展管理思路；曹國志等[20]提出從完善法律法規(guī)體系、健全環(huán)境治理體系、加強全過程管理機制建設、強化基礎支撐能力建設等方面著手構建高效的環(huán)境風險防范體系；畢軍等[21]提出從法律法規(guī)、標準指南、應急能力、基礎研究和科技支撐等方面建立和完善環(huán)境風險管理支撐體系與環(huán)境風險交流體系. 國家科技研發(fā)項目相繼布局了相關課題進行研究，例如，國家水專項“十一五”以來圍繞水環(huán)境風險管理的關鍵支撐技術開展研究，比較有針對性地著眼于突發(fā)污染事件防控與化學污染物管控這兩大環(huán)境管理難題，分別于“十一五”“十二五”和“十三五”期間開展了突發(fā)性風險防控技術的研發(fā)示范、累積性風險評估預警技術研發(fā)示范、流域水環(huán)境風險管理技術集成與應用，形成水環(huán)境風險評估相關技術規(guī)范草案和建議稿等共50余項，初步構建了流域水生態(tài)環(huán)境風險管理技術體系，在三峽庫區(qū)、太湖流域、遼河流域和東江流域建立風險評估及預警系統(tǒng)并實現業(yè)務化運行. 相關研究成果為推進我國水環(huán)境風險管理提供了理論、技術及應用支持與儲備.

目前我國水環(huán)境管理由濃度控制、總量控制、水質管理向風險管理轉變的發(fā)展趨勢和戰(zhàn)略轉型已逐漸形成共識，在突發(fā)性風險和累積性風險防控方面開展了相關支撐理論技術研究并取得積極進展，國家生態(tài)文明“四梁八柱”的頂層設計以及相關研究成果為推進我國水環(huán)境風險管理奠定了良好的工作基礎，但現階段要將風險管理納入常態(tài)化管理還存在系列突出問題亟需解決.

3 推進我國水環(huán)境風險管理的突出問題

3.1 法律法規(guī)的可操作性和防控力度需要進一步完善加強

我國目前涉及水環(huán)境風險管理法規(guī)制度的建設雖然取得了積極進展，但總體上環(huán)境風險管理在環(huán)境管理體系中的地位相對較弱，部分關鍵環(huán)節(jié)和風險防控的可操作性及力度不夠. 例如，《中華人民共和國水污染防治法》關于有毒有害水污染物的規(guī)定，形成了我國水環(huán)境風險管理的基本制度，但是相關規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)，系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性還比較欠缺，未明確有毒有害水污染物風險管理的總體思路和實施路徑；又如，《有毒有害水污染物名錄(第一批)》落實了《中華人民共和國水污染防治法》要求“公布有毒有害水污染物名錄，實行風險管理”的規(guī)定，對水環(huán)境毒害污染物的風險管理意義重大，但名錄的污染物數量還比較有限(包括重金屬5項，有機物5項)，隨著源頭防控與污染治理工作的推進，名錄需要不斷完善更新，讓排污責任主體自行監(jiān)測評估并采取防范措施難以保證執(zhí)行效果，名錄中提出了納入排污許可制度管理、實行限制措施和實施清潔生產審核及信息公開制度的管控建議，但尚未落實到生態(tài)環(huán)境管理工作中；此外，環(huán)境影響評價法針對風險防控的著力點在準入制度上，規(guī)定對規(guī)劃和建設項目實施后的環(huán)境影響進行評估并提出對策和措施，但對項目建設完成后跟蹤評估的規(guī)定相對弱化.

3.2 管理體系頂層設計要處理好3個方面的銜接問題

a) 常規(guī)污染物管理、化學品管理、水環(huán)境風險管理的銜接問題： 主要反映在地表水環(huán)境質量標準、優(yōu)先控制化學品名錄和有毒有害水污染名錄的關系. 我國現行的《地表水環(huán)境質量標準》(GB 3838—2002)的24項基本限值中，有毒有害污染物包括8項重金屬和3項有機污染物，每月監(jiān)測排名并考核，實施多年來對我國水質改善發(fā)揮了重要作用，雖然針對集中式生活飲用水源地的特定項目限值中包括69種有機物和10種重金屬，但其不屬于一般地表水環(huán)境常規(guī)監(jiān)測的指標；目前我國發(fā)布了兩批優(yōu)先控制化學品名錄主要是根據其毒性和危害性，發(fā)布的《有毒有害水污染物名錄(第一批)》主要是從優(yōu)先控制化學品名錄中篩選出來的，二者是單向從屬關系，但有毒有害水污染名錄重點管控的依據不僅是其毒性大或產量高，還應綜合考慮對流域水生態(tài)安全和人群健康危害大的高風險污染物，通過針對性的風險防控措施，將重大環(huán)境危害解決在未萌狀態(tài)；此外，環(huán)境風險管理的關鍵環(huán)節(jié)是管控關口前移，對水環(huán)境風險高的有毒有害水污染物應納入優(yōu)先控制化學品名錄，通過管控高風險源，解決末端治理投入過大的問題. 因此，水環(huán)境質量標準主要著力于常規(guī)污染物的污染評估，優(yōu)先控制化學品名錄主要著力于化學污染物未進入市場/水體之前的把關，有毒有害水污染名錄主要著力于排污口毒害污染物的排放，三者各有側重，互相銜接.

b) 國家有毒有害水污染物名錄、流域有毒有害水污染物名錄之間的銜接問題： 其核心是應做好“一刀切”與“切一刀”的銜接問題，雖然國家制定發(fā)布了有毒有害水污染物名錄，但名錄主要是以排污口為風險管控抓手，國家層面的名錄難以代表各大流域/區(qū)域排污口污染排放特征，不同流域/區(qū)域排污口風險污染物存在較大差異，水污染物名錄針對排污口風險管理的精準性問題需要考慮，各流域需要開展復合污染風險評估并識別高風險污染物，提出流域的風險污染物清單，流域/區(qū)域有毒有害水污染物名錄可以作為國家名錄的補充，在科學化的基礎上進一步實現精準化管理.

c) 基于技術的排污許可管理與基于風險評估的精細化排污管理的銜接問題： 其核心是做好“自上而下”和“自下而上”風險管控的相互銜接，水環(huán)境風險管理的目標是有效管控有毒物質通過水環(huán)境對公眾健康和水生態(tài)環(huán)境的風險，涉及化學品風險管理、有毒有害水污染物的排放管理以及危險廢物的風險管理，因此，實施流域水環(huán)境風險管理，需要綜合利用多種管理措施，抓住優(yōu)先管理的物質、流域、行業(yè)管細管透，其中實現基于技術的排放管理向基于水質的排放管理的轉變是關鍵，在全面實施基于技術的排放限制的基礎上，逐步實施基于水質的排放限制，將有毒有害污染物排放要求納入排污許可證，嚴格控制有毒有害污染物排放.

3.3 環(huán)境基準標準、監(jiān)測與評估方法等基礎研究不足，支撐技術規(guī)范不足

在突發(fā)性風險防控方面，自2005年松花江水污染事件后，針對特定情境的突發(fā)水污染事件應急處置技術取得了積極發(fā)展，但是如何在已有的技術和實踐經驗基礎上構建我國突發(fā)水污染事件應急處置技術體系仍存在很多困難[11]，應急處置技術的研究基礎薄弱，在機理、技術、工程實施以及設備研發(fā)等方面缺乏長效的研究投入和成果轉化機制，應急處置標準缺失，應急處置技術儲備不足，復雜環(huán)境及極端氣候條件下常規(guī)水處理技術的適用性較差等問題，例如，2015年甘肅銻污染和2020年黑龍江鉬污染事件，暴露出針對銻、鉬等水體非優(yōu)控污染的應急處置技術研究儲備比較薄弱的問題. 在累積性風險防控方面，近年來隨著高通量分析和毒性鑒別評價[22-33]等技術方法的不斷發(fā)展，進一步提升了識別評估高風險目標污染物和非目標污染物的科學性，但近10年發(fā)布的風險評估與評價相關標準僅5項(含征求意見稿)，涉及飲用水源地環(huán)境保護狀況評估、建設項目地表水與地下水環(huán)境影響評價、化學物質的生產使用及進出口管理登記、環(huán)境健康風險評估總綱和尾礦庫環(huán)境風險評估通則，但未直接針對水環(huán)境風險識別評估預警，缺乏規(guī)范化的流域水環(huán)境風險評估成套支撐技術指南體系，尚不能支撐流域水環(huán)境風險全過程防控. 自“十一五”以來，國家水專項開展了突發(fā)性風險防控技術的研發(fā)示范、累積性風險評估預警技術研發(fā)示范、流域水環(huán)境風險管理技術集成與應用，初步構建了流域水生態(tài)環(huán)境風險管理技術體系，形成水環(huán)境風險評估相關技術規(guī)范草案和建議稿等共50余項，但正式發(fā)布的還比較少.

3.4 突發(fā)性風險方面責任主體加強環(huán)境風險防控的主動性不夠

在實施監(jiān)管層面，我國已發(fā)布的《企業(yè)突發(fā)環(huán)境事件風險分級方法》(2018年)等技術標準支撐了相關工作的實施，我國集中力量辦大事的制度優(yōu)勢和強大的動員能力優(yōu)勢，在突發(fā)環(huán)境風險防控中得以體現，重大水環(huán)境突發(fā)污染事件都得到了妥善處置，但是在風險防范方面仍存在一定的漏洞，具體的突出問題是企業(yè)風險防范自主性差，突發(fā)事故防范處罰成本低，對企業(yè)風險防范措施落實的日常監(jiān)管這最后“一公里”還沒打通. 例如，《安全生產事故隱患排查治理暫行規(guī)定》第26條對于生產經營單位違反規(guī)定、未制定事故隱患治理方案等行為的由安監(jiān)部門給予警告并處3萬元以下的罰款，違規(guī)成本相對較低，企業(yè)普遍存在僥幸心理，應急預案的污染防控措施落實不到位，但發(fā)生環(huán)境突發(fā)事故時產生的損失將遠超過罰款金額. 2015年天津港?；啡急鹿手?，由于涉事企業(yè)未能嚴格履行《危險化學品安全管理條例》及相關突發(fā)環(huán)境事件應急預案的要求，對化學品的基本信息、操作處置與儲存、泄漏應急措施等16項重要信息未做到公開透明，致使應急救援人員無法在第一時間采取恰當的應急處置措施. 由于一些企業(yè)責任主體不夠重視，導致應急預案審查、應急演練和應急人員考核等沒有嚴格要求，例如,2017年甘肅銻污染和2020年伊春鹿鳴尾礦泄漏事件中，企業(yè)應急預案也沒有發(fā)揮到較好的應急處置作用. 目前引導責任主體主動防控風險的倒逼機制和長效機制尚未建立，近年來水生態(tài)損害評估取得顯著進展，地表水和沉積物的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術指南已發(fā)布，而環(huán)境污染責任保險的推進由于法律保障缺失、支撐技術不足等多方面的原因仍步履維艱[34].

3.5 累積性風險方面以重化工為主的產業(yè)結構是高風險根源，風險底數不清

我國是化學品生產和使用大國，長期以來粗放式發(fā)展積累形成的以重化工為主的產業(yè)結構，是水環(huán)境突發(fā)污染事件頻發(fā)和累積性風險隱患突出的根源所在，全國現有化工生產經營單位20余萬家，化學品產量約占全球的1/3，進入市場的4萬多種化學品中，有 3 000 多種列入危險化學品名錄，化學物質種類多、分布廣、底數不清，環(huán)境和健康風險隱患大，直接影響經濟社會持續(xù)發(fā)展. 目前流域水環(huán)境風險評估方面開展的主要是一些科學研究工作，尚未統(tǒng)籌開展系統(tǒng)的風險評估，累積性風險底數不清，流域重點排污口及周邊有毒有害污染物的環(huán)境風險評估工作亟需系統(tǒng)開展，以便將寶貴的監(jiān)控資源集中在生態(tài)環(huán)境風險高的區(qū)域及污染物上. 此外，河湖沉積物中污染物不斷累積，存在較大不確定性的安全隱患[35-36]，例如，長江和遼河沉積物中檢測出有機污染物多環(huán)芳烴類17種，其中有11種被美國環(huán)境保護局列為優(yōu)先控制污染物，6種被我國列為環(huán)境優(yōu)先污染物“黑名單”[29,37]；調查數據顯示，我國江河湖庫底質的污染率已經超過80%，河湖沉積物是重要的累積風險源，也是流域風險識別與污染溯源的重要載體，但河湖沉積物的污染環(huán)境監(jiān)管成為水環(huán)境管理的一個盲區(qū)，目前地表水環(huán)境質量標準中尚無沉積物質量標準，風險評估不確定性較高.

3.6 風險防控體系和防控能力現代化需要提升

我國河湖流域眾多，而且不同流域污染特征及風險因子存在明顯差異，環(huán)境污染風險的信息量很大，但各大流域風險信息數據存在分散化和“部門私有化”等諸多難題，難以統(tǒng)籌掌握流域高風險區(qū)和風險污染物信息加強累積性風險監(jiān)管防控，在突發(fā)性污染事故應急處置時耗費大量人力、物力和財力且比較被動. 例如，當某一流域發(fā)生突發(fā)污染事故時，對于流域水生生物區(qū)系分布情況、污染物的流域環(huán)境背景值、水生態(tài)毒理數據、基準/標準/可接受風險閾值、監(jiān)測數據、影響預測、環(huán)境風險與損害評估、應急預案及應急處置技術及經驗案例庫等的統(tǒng)一調用，目前尚缺乏實現大數據共享及智能防控的風險防控綜合數據平臺支持.

4 推進我國水環(huán)境風險管理的戰(zhàn)略對策思考

4.1 完善提高法律法規(guī)，加強管理體系和制度的銜接

以加強可操作性和防控力度為目標導向，進一步完善《中華人民共和國水污染防治法》對落實排污口毒害污染物風險防范及法律責任的具體規(guī)定，加強毒害污染物水環(huán)境風險管控體系/工作程序構建的頂層設計，以《有毒有害水污染物名錄》為核心，定期開展我國重點流域高風險毒害污染物清單篩查，在做到底數清、情況清和問題清的基礎上，適時針對性地提出差別化的重點流域/區(qū)域高風險污染物清單，以流域高風險污染物清單為依據更新國家《有毒有害水污染物名錄》. 加強地表水環(huán)境質量標準、優(yōu)先控制化學品名錄和有毒有害水污染名錄的相互銜接，加強國家有毒有害水污染物名錄、流域有毒有害水污染物名錄之間的“一刀切”與“切一刀”的銜接，加強基于技術的排污許可管理與基于風險評估的精細化排污管理之間“自上而下”和“自下而上”風險管控的相互銜接，可以選擇重點區(qū)域啟動試點探索，再逐步全面推廣實施. 為了從根本上扭轉水環(huán)境突發(fā)污染事件頻發(fā)和累積性風險隱患突出的嚴峻形勢，國家要有計劃地控制和減少化學工業(yè)發(fā)展規(guī)模，逐步降低重化工在產業(yè)結構中的比重.

明確短期和中長期目標，短期目標聚焦于建立我國風險管理的支撐技術指南規(guī)范體系，加強風險源普查評估，建立典型流域風險源和風險污染物清單，基于風險評估不斷更新《有毒有害水污染物名錄》，加強重點排污口的風險監(jiān)管；中期目標建立水環(huán)境風險管理工作程序和監(jiān)測考核評估指標體系，建立包含風險源、暴露效應數據、風險污染物清單、高風險流域/區(qū)域/行業(yè)數據的風險防控數據庫及綜合防控平臺；長期目標建立健全我國水環(huán)境風險管理相關的法律制度體系，全過程、多層級建章立制納入常態(tài)化管理.

我國水環(huán)境風險管理的戰(zhàn)略框架構建可考慮包括污染外源、污染內源、突發(fā)風險管理3個核心，結合現行環(huán)境管理體系的抓手推進實施，同時與化學品管理互相促進統(tǒng)籌推進，污染外源與污染內源管理為常態(tài)風險管理，突發(fā)風險管理為底線管理(見圖1). 污染內源風險管理通過復合污染風險評估等技術環(huán)節(jié)識別篩查流域高風險污染物清單，為污染外源風險管理及有毒有害水污染名錄的不斷更新提供依據，為排污口和周邊實施風險管理以及為地表水環(huán)境質量標準提供優(yōu)控靶標支持；污染外源風險管理通過排水毒性鑒別評價等技術環(huán)節(jié)確定排水特征污染物清單，為水污染物排放標準及排污許可證管理提供優(yōu)控靶標支持；污染外源與污染內源風險管理共同為化學品管理的優(yōu)先控制化學品名錄不斷更新及其他環(huán)節(jié)提供依據和參考.

圖1 我國水環(huán)境風險管理的戰(zhàn)略框架

4.2 加強在水污染風險防控方面的科研投入，建立水生態(tài)環(huán)境風險評估與防控成套技術規(guī)范

水環(huán)境風險管理的科學研究重點要做好4個方面的工作，形成長效的研究投入和成果轉化機制:一是有毒有害污染物的基準/標準研究，為水環(huán)境風險防控及相關管理制度提供標尺和目標；二是風險評估方法研究，為環(huán)境風險管理提供決策依據；三是監(jiān)測方法研究，確保環(huán)境風險管理的指標可監(jiān)測可考核；四是應急處置技術及裝備研究，為突發(fā)污染事故的妥善處置做好底線保障.

以直接支撐水環(huán)境風險識別評估與防控為目標導向，對基礎和應用研究加強引導，在一些關鍵環(huán)節(jié)盡快實現突破，組織集成現有生態(tài)環(huán)境風險評估管控的相關技術成果，建立規(guī)范化的全過程、多層次水環(huán)境風險評估成套支撐技術指南體系，風險類型涵蓋突發(fā)性和累積性風險、受體類型涵蓋生態(tài)風險與健康風險(飲用水源地)、介質涵蓋水體和沉積物、風險評估過程涵蓋風險識別評估與預警應急. 研究制定我國流域水環(huán)境復合污染風險管理體系和評估技術框架，以明確的管理需求引導相關支撐理論技術研發(fā)并發(fā)布相關技術指南.

逐步推進相關支撐技術指南規(guī)范發(fā)布，亟需支撐的關鍵技術指南如復合污染風險評估、高風險污染物識別、排水綜合毒性測試技術標準、有毒有害水污染物的水質和沉積物環(huán)境監(jiān)測方法標準、排污單位自行監(jiān)測技術指南、排污許可證申請與核發(fā)技術規(guī)范，以及環(huán)境責任險等風險防控倒逼機制建設的支撐技術指南等；針對一些技術程序比較復雜的關鍵支撐技術(如復合污染風險評估)要簡化技術程序，確保相關指標可監(jiān)測、技術可推廣、風險防控可監(jiān)管.

4.3 針對突發(fā)性風險防控加強行政監(jiān)管，獎懲結合建立責任主體主動防控風險的長效機制

將突發(fā)風險專項督查納入生態(tài)環(huán)保強化監(jiān)督定點幫扶、問題整改督導等工作計劃統(tǒng)一組織實施，建立高風險行業(yè)應急預案及重點排污口風險防控措施落實督查機制，監(jiān)督責任主體對環(huán)境風險防范工作的落實，對突出問題建立臺賬并限期整改，督促地方管理部門對高風險區(qū)域和行業(yè)的風險監(jiān)管；建立化學品追蹤系統(tǒng)徹底解決危險化學品瞞報和超量的問題，同時通過日常監(jiān)管和應急演練監(jiān)督企業(yè)加強應急設施與能力建設.

此外將環(huán)境損害賠償與環(huán)境責任險納入水環(huán)境風險管理體系提高企業(yè)違法成本，倒逼責任主體自檢自查，避免發(fā)生流域重特大污染事故造成嚴重生態(tài)健康損害和重大經濟損失. 對環(huán)境風險防控做得好的企業(yè)通過減免保險費和稅收等措施給予激勵.

4.4 針對累積性風險防控開展風險普查或建立清單申報制度，建立重點流域排污口風險防控數據庫

針對累積性風險開展兩方面的工作： ①圍繞流域入河排污口及周邊水域，建立累積性風險普查機構與普查標準工作流程，與重點流域入河排污口的“大體檢”行動結合起來開展風險普查工作，重點評估排污口及周邊有毒有害水污染物環(huán)境風險，識別確定重點流域水環(huán)境的主要風險污染物，建立典型流域排污口風險污染物清單，形成重點流域風險污染物數據庫，為進一步加強風險防控提供決策依據. 如果風險普查工作難以實現，建議建立有毒有害污染物排放清單申報系統(tǒng)，實行年報制度. ②建立全國重點流域規(guī)模排污口沉積物樣品庫/數據庫/風險污染物庫，溯源優(yōu)控因子加強源頭控制，為流域累積性風險重點防控區(qū)和風險污染物的確定與管控提供依據和決策支持，同時制定沉積物質量標準納入地表水環(huán)境質量標準中進行管理.

4.5 加快風險防控體系和防控能力現代化，建立流域風險防控綜合數據平臺支撐突發(fā)水環(huán)境風險防控

整合已有的風險防控數據庫及平臺，建立流域水環(huán)境風險防控綜合數據平臺，集成不同流域風險污染物清單、風險等級分區(qū)、水環(huán)境基準值/標準值/可接受風險閾值、應急處置技術系統(tǒng)及經驗案例大數據，不斷更新完善流域污染與風險數據庫，實現高風險流域、行業(yè)的顯示功能，實現不同流域風險污染物、風險分區(qū)及管理閾值的查詢與篩選功能，實現典型涉水環(huán)境風險事故及應對措施、累積性風險的主要風險因子查詢參考功能，為規(guī)范高效的管理決策和應急處置調度提供支撐.

5 結語

水環(huán)境污染風險管理是一項系統(tǒng)工程，在解決好短期突出問題的同時，進一步加強戰(zhàn)略統(tǒng)籌逐級推進. 在突發(fā)性風險防控方面，我國體制與制度優(yōu)勢在突發(fā)事故應急處置中得到體現，需要進一步完善相關的法規(guī)制度和應急預案，加強監(jiān)管落實相關預案和管理辦法的實施；在累積性風險防控方面，結構型/布局型污染以及沉積物等環(huán)境介質中的累積，難以在短期內得到根本解決，相關支撐技術突破也不可能一蹴而就，需要管理體系頂層設計與技術框架/工作程序先行，做好風險評估，長期抓早抓小以消除隱患，避免發(fā)生災難性水生態(tài)系統(tǒng)破壞和重大健康危害事件.