過渡期云南綠色鋼城規(guī)劃項目編制的邏輯演進*

鄧林森，馬 珂，孔海浪，皮銀姣，馮 雪，賴 敏

(昆明市規(guī)劃設計研究院有限公司，云南 昆明 650041)

0 引言

2019年5月23日，中共中央國務院正式發(fā)布《關于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》(本文簡稱《意見》)，《意見》因循生態(tài)文明建設、多規(guī)合一、以人為本的高質量發(fā)展等線索，將主體功能區(qū)、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃體系[1]。

根據(jù)自然資源部《關于全面開展國土空間規(guī)劃工作的通知》(自然資發(fā)[2019]87號)文件要求，各地不再新編和報批主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃等。文件要求做好過渡期內現(xiàn)有空間規(guī)劃的銜接協(xié)同[2]。目前全國很多省市都處于傳統(tǒng)規(guī)劃體系向國土空間規(guī)劃體系的轉變過程中。在這個特殊的時段，如何保障城鄉(xiāng)建設項目的用地需求，不同的省市開展了不同的探索[3]。

在這個過渡時期，空間規(guī)劃體系的重構將對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制以及管控系統(tǒng)建構產生深遠影響，首當其沖的即是在既往城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中處于核心層次的城市總體規(guī)劃[4]。為此，本文以云南綠色鋼城的建設為例，綜合各層面專家和相關部門的建議，最終決定以“過渡期的云南綠色鋼城總體規(guī)劃”為規(guī)劃編制新類型，從而用于指導云南綠色鋼城的產業(yè)體系和城鎮(zhèn)用地的空間布局。同時將相關空間要素納入到未來的國土空間規(guī)劃體系之中，從而保證建設用地的合法合規(guī)的落實。

1 項目概況

為響應國家鋼鐵工業(yè)集聚發(fā)展與調整升級的要求，落實云南省省委省政府提出的外遷鋼鐵廠進行聚集發(fā)展的重要指示，玉溪市市委市政府高位統(tǒng)籌，以玉昆鋼鐵廠的搬遷為著力點，積極打造“千萬噸鋼鐵量，千億元產值的云南省綠色鋼城”。特此，亟需通過云南綠色鋼城項目的規(guī)劃編制來指導鋼城未來發(fā)展。在城鄉(xiāng)規(guī)劃向國土空間規(guī)劃轉變的“過渡期”，本次總體規(guī)劃是根據(jù)省委省政府、市委市政府的相關要求，在專家充分論證的基礎上，作為支撐云南綠色鋼城重大項目的落地，在特定的時空背景下而形成的新的規(guī)劃編制類型。

2 編制的邏輯演進

2.1 重構全域規(guī)劃體系

云南綠色鋼城項目毗鄰南亞、東南亞，地處云南滇中腹地，位于云南省玉溪市的峨山縣與新平縣的交界處，東西最大跨距29.77 km，南北最大跨距41.63 km。基地距離云南省省會昆明約150 km，距離玉溪市中心城區(qū)約60 km，東距石屏縣50 km，西距新平縣城20 km，南距元江縣50 km，北距峨山縣城30 km。

規(guī)劃從建設性規(guī)劃的傳統(tǒng)框架走向保護、建設、管制相結合的全域覆蓋規(guī)劃的框架。根據(jù)《意見》要求，在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個或多個行政村為單元。為確保項目規(guī)劃范圍與未來的實用性村莊規(guī)劃展開無縫銜接，從而保證全域覆蓋。本次規(guī)劃范圍嚴格以行政村單元為邊界，包含了峨山縣化念鎮(zhèn)和新平縣揚武鎮(zhèn)的9個社區(qū)及行政村范圍，分別是化念鎮(zhèn)的化念社區(qū)、念江社區(qū)、鳳凰社區(qū)、黨寬社區(qū)和羅里村委會，揚武鎮(zhèn)的揚武社區(qū)、大開門社區(qū)、趙米克村委會和寫莫村委會，涉及范圍總面積為397.34 km2。其中，化念鎮(zhèn)涉及范圍面積197.28 km2，揚武鎮(zhèn)涉及范圍面積200.06 km2。規(guī)劃范圍圖，如圖1所示。

圖1 云南綠色鋼城項目規(guī)劃范圍圖Fig.1 Planning scope of Yunnan Green Steel City

規(guī)劃從傳統(tǒng)的只限于城市發(fā)展的體系走向城鄉(xiāng)協(xié)同的區(qū)域一體化體系。基于項目毗鄰東南亞、南亞的地緣優(yōu)勢，通過對周邊的大中型鋼鐵廠進行研究，綠色鋼城以供給側需求為發(fā)展導向，以中、高端產業(yè)體系為發(fā)展目標。南亞東南亞區(qū)域一體化圖，如圖2所示。

圖2 南亞東南亞區(qū)域一體化圖Fig.2 Regional integration diagram of South and Southeast Asia

聚焦在國內區(qū)域，對泛亞通道中線上的各類產業(yè)園區(qū)和技術開發(fā)區(qū)的主導產業(yè)進行了梳理分析，沿線主要以農特產品加工、生物技術、文化旅游、進出口中轉運輸為主導產業(yè)。云南綠色鋼城秉承錯位發(fā)展的原則，以鋼鐵產業(yè)、裝備制造、物流產業(yè)、建材業(yè)作為主要的產業(yè)類型。南亞東南亞區(qū)域一體化圖，如圖3所示。

圖3 國內區(qū)域一體化圖Fig.3 Regional integration diagram

通過區(qū)域的地緣優(yōu)勢、競合條件分析，將自身的發(fā)展與區(qū)域的環(huán)境相互聯(lián)通，進行科學的產業(yè)選擇，走前瞻性鋼鐵產業(yè)集群打造的道路，形成了國內、國際雙循環(huán)體系，從而更好的指導綠色鋼城的建設發(fā)展。

2.2 重構規(guī)劃語言系統(tǒng)

從規(guī)劃定位引領走向目標量化與指標傳導的體系。結合基地的地緣區(qū)位優(yōu)勢，在產城融合，綠色發(fā)展的理念引導下確定了規(guī)劃定位：云南綠色鋼城將作為輻射南亞東南亞的現(xiàn)代化鋼鐵產業(yè)基地和云南省產城融合的綠色發(fā)展示范區(qū)。根據(jù)目標定位構建了4大方面的量化指標，包括產業(yè)目標、人口目標、經(jīng)濟目標和綠色目標。

在量化指標的引導下，通過構建生態(tài)要素優(yōu)先的資源承載力的評價體系落實用地指標，通過構建空間布局體系落實人口指標，通過構建產業(yè)體系落實經(jīng)濟目標，通過構建綠色制造體系落實綠色指標。

在落實用地指標方面，首先基于生態(tài)保護優(yōu)先的原則，對生態(tài)要素進行梳理，并將其作為適宜性的評價因子，包括地形地貌、高程、坡度、生態(tài)保護紅線、永久基本農田、國家級、省級公益林以及水體。綜合各個生態(tài)要素，以GIS為分析平臺，應用“多規(guī)合一”的思維進行空間疊加分析，得到云南綠色鋼城片區(qū)用地適宜指數(shù)綜合評價圖，用以表征對建設活動的適宜程度。該值越小的區(qū)域，表明城鄉(xiāng)建設環(huán)境成本越高，對環(huán)境造成的負面影響越大，引起的環(huán)境災難的可能性越高，越不宜進行產業(yè)建設。適宜建設或基本適宜建設用地南北向帶狀分布在壩區(qū)的化念鎮(zhèn)區(qū)、大開門片、揚武鎮(zhèn)區(qū)、趙米克片區(qū)。

其次，系統(tǒng)銜接了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的各層級總規(guī)、控規(guī)和相關專項規(guī)劃，統(tǒng)籌劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界31 km2。相關建設用地將納入新一輪國土空間規(guī)劃，保證建設用地的合法合規(guī)的落實。

在落實人口指標方面，結合適宜建設用地的組團分布特征，按照產城融合理念，形成了“一核兩帶，兩鎮(zhèn)多組團”的空間結構。整體的用地結構以產業(yè)用地為主，其中工業(yè)占比52.61%，生活與配套占比約42%，較為符合產城融合的用地結構。具體來看，以玉昆、仙福鋼鐵產業(yè)區(qū)為中心結合外圍的產業(yè)延伸區(qū)形成產業(yè)集聚區(qū)。生活配套區(qū)與產業(yè)聚居區(qū)形成分離式布置模式，促使產業(yè)聚集發(fā)展，產城融合發(fā)展?？偟挠玫亟Y構與功能布局滿足產業(yè)落地、城鎮(zhèn)發(fā)展的需求。在此基礎上，通過人口的進一步科學預測與匹配的公共服務配套促進產、城、人的相互融合。根據(jù)人口的預測，2035年規(guī)劃總人口為12萬人，其中化念組團6萬人，大開門組團2萬人，揚武組團4萬人。各組團的人口與居住用地匹配，并通過水資源承載力評價對人口的總量進行了科學的校核?？臻g布局體系圖，如圖4所示。

圖4 空間布局體系圖Fig.4 Spatial layout system diagram

在落實經(jīng)濟目標方面，在綠色化、智能化的產業(yè)發(fā)展方向指引下，建立以鋼鐵產業(yè)為主，裝備制造業(yè)、現(xiàn)代物流產業(yè)為輔的“一主兩輔”的產業(yè)體系。積極發(fā)展金屬冶煉加工、建材制造、智能裝備制造、倉儲配送、工業(yè)設計、產業(yè)研發(fā)、產業(yè)服務、電子商貿、工業(yè)旅游等。打造綠色智能鋼鐵及制造業(yè)、現(xiàn)代貨運物流體系、新型商務貿易體系，建設中國西南地區(qū)以鋼鐵為核心的工業(yè)制造業(yè)高品質、高智慧聚集組團。產業(yè)體系，見圖5。

圖5 產業(yè)體系圖Fig.5 Industrial system diagram

在具體的空間落位中，結合玉昆與仙福鋼鐵打造整個云南綠色鋼城的產業(yè)核心區(qū)，趙米克片區(qū)將作為未來整個綠色鋼城的產業(yè)延伸發(fā)展區(qū)，以裝備制造業(yè)為主。圍繞產業(yè)核心區(qū)布局相應的延伸產業(yè)和配套服務。延伸產業(yè)包括大開門廢舊金屬資源綜合利用區(qū)，大開門礦業(yè)產業(yè)及配套產業(yè)區(qū)，建筑材料加工區(qū)。在玉昆鋼鐵、仙福鋼鐵和羅里火車站之間規(guī)劃了綜合物流中心?？紤]到鋼鐵產業(yè)對外推廣的需求結合玉昆鋼鐵廠的門戶位置，集中布置了綠色鋼城的展銷中心。產業(yè)空間布局圖，如圖6所示。

圖6 產業(yè)空間布局圖Fig.6 Industrial spatial layout diagram

在落實綠色指標方面，通過構建綠色制造體系落實綠色指標。綠色制造體系主要包括了綠色工廠，綠色園區(qū)兩方面。規(guī)劃主要通過綠色基底，綠色產業(yè)，綠色城鄉(xiāng)3大方面落實綠色制造體系的兩大方面。

1)在綠色基底方面，通過藍綠通風廊道，礦山修復，超低排放等綠色建設引導項目形成綠色基底，至2035年，綠色鋼城人均綠地規(guī)模將達到15。

2)在綠色產業(yè)方面，按照國家鋼鐵產業(yè)超低排放的標準，打造綠色工廠與綠色園區(qū)，引導三廢循環(huán)的經(jīng)濟，并按照AAAA級工業(yè)旅游區(qū)進行整體景觀打造。

3)在綠色城鄉(xiāng)生活方面，通過構建生態(tài)走廊進一步優(yōu)化城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境。以公交出行模式為導向，推廣公交出行，規(guī)劃7.8 km功能復合型的綠道，引導低碳出行?？紤]到綠色鋼城水環(huán)境較為緊張，通過滲、滯、排、蓄、凈、用6個方面的海綿城市措施確保城市高效節(jié)水。在綠色村莊方面，結合鄉(xiāng)村振興與美麗鄉(xiāng)村建設，對村莊展開分類的發(fā)展引導，同時將化念壩農田集中區(qū)作為綠色發(fā)展的試點。

2.3 重構空間治理機制

規(guī)劃編制注重利用“多規(guī)合一”的思維，注重將底線約束和開發(fā)保護有機的結合。突破以建設用地為主體的空間利用規(guī)劃布局模式，轉向區(qū)域土地利用的綜合平衡與優(yōu)化布局[5]。注重與現(xiàn)有的土地利用總體規(guī)劃進行協(xié)調，約束控制規(guī)劃范圍內的生態(tài)保護紅線與永久基本農田保護線，同時注重與城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中的總體規(guī)劃、詳細規(guī)劃展開銜接，初步劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，通過“三線”的管控與劃定，以便與新一輪國土空間規(guī)劃的銜接，保證項目用地合法合規(guī)的落實。

在綠色鋼城的開發(fā)建設過程中注重多規(guī)合一思維的拓展運用，通過各種空間要素的分層疊加分析，形成“一張藍圖”，構建產城聯(lián)動的發(fā)展新格局。圍繞著鋼鐵龍頭及延伸產業(yè)的空間需求，將道路系統(tǒng)，產業(yè)空間布局有機的結合起來。

配合適應地方事權改革的規(guī)劃編制，注重通過開發(fā)、保護、管理的事權分層引導，形成分層政府事權治理。注重對不同的行政主體與不同的部門展開深層次，多輪的對接協(xié)調。在規(guī)劃編制初期，形成多部門協(xié)調的項目專班，由自然資源局主導，住房與城鄉(xiāng)建設局、工業(yè)和信息化局配合，形成職能協(xié)同的專班團隊。

最后通過近期建設項目庫，將需要近期實施的項目的管理分配到不同的主管部門，分層對應不同的行政主體，明確投資主體和責任主體，從而保證建設項目的落地實施。

3 結論

在傳統(tǒng)規(guī)劃體系向國土空間規(guī)劃體系過渡的過程中，考慮到地方發(fā)展的需要，可以通過編制“過渡期總體規(guī)劃”的形式來指導項目的保護與建設。在規(guī)劃編制過程中，從“頂層設計”到“空間落位”都需要預留與國土空間規(guī)劃的“接口”，包括規(guī)劃范圍的劃定，全域視野的構建，規(guī)劃編制邏輯的轉變。通過目標體系的建構與自上而下指標的分解與空間落位，構建“一個指標體系”。在編制方法方面，注重“多規(guī)合一”方法的貫徹，形成開發(fā)保護的“一張藍圖”。最后在編制過程中注重與多部門橫向、縱向的銜接，通過建設項目“一張表”，引導政府管理事權的分層配置，從而保證空間規(guī)劃的實施性與落地性。