國土空間規(guī)劃體系下的交通規(guī)劃思考

唐曉宇

東莞市城建規(guī)劃設(shè)計(jì)院 廣東 東莞 523000

1 建立國土空間規(guī)劃體系的意義

2019年中共中央國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（以下簡稱《意見》），對先前的空間規(guī)劃予以充分關(guān)注，實(shí)現(xiàn)多規(guī)合一，亦為整個(gè)空間治理體系的上層建筑。建立國土空間規(guī)劃體系具有重要意義，主要表現(xiàn)為能夠促使綠色生活較快形成、促進(jìn)生態(tài)文明工作較好推進(jìn)，最終助力美麗中國建設(shè)完成。國土空間規(guī)劃是構(gòu)建美好家園的重要措施，能夠促使生活質(zhì)量得以顯著強(qiáng)化，同時(shí)亦為執(zhí)行國家戰(zhàn)略的重要保障，對提升國家治理能力有著極大的推動作用[1]。

《意見》對整個(gè)國土空間規(guī)劃定位進(jìn)行了明確。所謂的國土空間規(guī)劃，是國家空間發(fā)展的指南，是推動可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵措施，能夠?qū)Σ煌慕ㄔO(shè)開發(fā)活動起到一個(gè)基本型的規(guī)范作用。國土空間規(guī)劃借助從全局的視角出發(fā)，從而實(shí)現(xiàn)對資源開發(fā)建設(shè)的保護(hù)。這就意味著國土空間規(guī)劃能夠在很大程度上實(shí)現(xiàn)資源最大化的優(yōu)質(zhì)協(xié)調(diào)配置，能夠借助對不同建設(shè)空間的把控工作，從而完成對國家戰(zhàn)略的有效配合。借助對資源的有效把控以及優(yōu)化配置，開展國土空間開發(fā)建設(shè)，可以同時(shí)起到戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性管控的作用，這對整個(gè)發(fā)展方式而言是極其有力的，能夠起到積極的推動作用，而且在相當(dāng)層面上會發(fā)揮出“倒逼”的效果。由此能夠看出，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系并展開相應(yīng)的監(jiān)督實(shí)施工作，發(fā)揮著極大的職責(zé)，能夠有效推動整個(gè)社會的長遠(yuǎn)進(jìn)步。

圖1 國土空間規(guī)劃“五級三類”體系示意

2 國土空間規(guī)劃體系對綜合交通規(guī)劃的要求

2.1 明確交通規(guī)劃的地位與作用

國土空間規(guī)劃體系對專項(xiàng)規(guī)劃的法定地位予以了精準(zhǔn)的明確，并且對不同級別不同類別規(guī)劃之間所存在的傳導(dǎo)機(jī)制也進(jìn)行了明確，總體呈現(xiàn)出較好的協(xié)同性和一致性。依據(jù)《意見》的相關(guān)規(guī)定，在國土總體規(guī)劃方面，下級規(guī)劃應(yīng)該服從上級規(guī)劃，而在一些專項(xiàng)規(guī)劃或者子項(xiàng)規(guī)劃方面，則是專項(xiàng)規(guī)劃應(yīng)該服從整體規(guī)劃。在進(jìn)行整體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)該對不同的空間規(guī)劃需求進(jìn)行整體考量，展開有效統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)不同需求之間的相互平衡。而在進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)劃時(shí)，必須能夠滿足總體規(guī)劃的要求，不能與總體規(guī)劃強(qiáng)制性內(nèi)容存在沖突，專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容是進(jìn)行具體的規(guī)劃，應(yīng)發(fā)揮專項(xiàng)規(guī)劃承上啟下的功能。以交通專項(xiàng)規(guī)劃而言，其與國土空間規(guī)劃之間的關(guān)系主要表現(xiàn)為交通規(guī)劃會在自然保護(hù)、開發(fā)建設(shè)等方面對所在區(qū)域產(chǎn)生促進(jìn)或限制的作用。同時(shí)，交通規(guī)劃亦會對整個(gè)城市空間發(fā)展起到深遠(yuǎn)的影響，需要發(fā)揮出相應(yīng)的保障和支撐作用[2]。

2.2 樹立以保護(hù)為基礎(chǔ)的開發(fā)與建設(shè)思路

該《意見》對國土空間規(guī)劃進(jìn)行了相應(yīng)的規(guī)劃定位工作，對整個(gè)空間發(fā)展起指導(dǎo)性的作用，是各個(gè)地方開展規(guī)劃的重要方向。積極轉(zhuǎn)變交通規(guī)劃的出發(fā)角度，能夠?qū)煌w系有著更加精準(zhǔn)的認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)交通規(guī)劃對自然保護(hù)以及開發(fā)建設(shè)的重要作用和關(guān)鍵保障。因此，在進(jìn)行交通設(shè)施規(guī)劃布局時(shí)，必須貫徹執(zhí)行滿足開發(fā)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)這一方針政策，必須堅(jiān)持生態(tài)文明建設(shè)，以此打造品質(zhì)生活。

2.3 實(shí)現(xiàn)與國土空間規(guī)劃體系的對接

對國土空間規(guī)劃而言，交通規(guī)劃發(fā)揮著非常重要的作用，是極其關(guān)鍵的相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，所以必須能夠服從總體規(guī)劃，而且交通專項(xiàng)規(guī)劃的內(nèi)容應(yīng)該被落實(shí)在詳細(xì)規(guī)劃當(dāng)中。從《意見》中的相關(guān)宗旨出發(fā)，結(jié)合科學(xué)編制的思路，交通會對國土空間規(guī)劃產(chǎn)生重大作用，應(yīng)當(dāng)“積極開展國土空間規(guī)劃前期研究”，有效輔助國土空間規(guī)劃方案的形成與推進(jìn)，并明確對后續(xù)綜合交通規(guī)劃的引導(dǎo)[3]。

3 交通規(guī)劃的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新發(fā)展思考

3.1 轉(zhuǎn)變綜合交通規(guī)劃的思維

開展交通規(guī)劃工作必須實(shí)現(xiàn)思維的轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)優(yōu)先，牢固樹立新發(fā)展理念，緊密結(jié)合生態(tài)文明方面的相關(guān)規(guī)范，將綠色生活當(dāng)成主要的發(fā)展目標(biāo)，并且要堅(jiān)持全域全要素的思路，構(gòu)建國土空間規(guī)劃體系。因此交通規(guī)劃必須要以全域視角作為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全層級的高效覆蓋，更好發(fā)揮交通的功能，尤其是支撐保障作用，這會給相應(yīng)的戰(zhàn)略性規(guī)劃帶來積極的作用。

同時(shí)，還要關(guān)注交通與空間的協(xié)同發(fā)展。在開展交通系統(tǒng)規(guī)劃時(shí)，需要和國土空間總體規(guī)劃以及國土空間其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)較好的一致性和協(xié)同性，這是整個(gè)工作的導(dǎo)向所在，必須將綠色交通作為最重要的出發(fā)點(diǎn)，更好的展現(xiàn)交通系統(tǒng)相應(yīng)的功能，促進(jìn)地方的長遠(yuǎn)發(fā)展。此外，交通發(fā)展還應(yīng)該重視以人為本，實(shí)現(xiàn)思想的積極轉(zhuǎn)變，將過去的“車本位”積極調(diào)整為“人本位”，最終確定綠色、可持續(xù)和“以人為本”的交通發(fā)展理念。

3.2 建立新的交通規(guī)劃體系

城市交通規(guī)劃關(guān)注重點(diǎn)往往在城市中心區(qū)域，即城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)的區(qū)域，對于區(qū)域交通重視度不足。而過去城市交通規(guī)劃的縱向體系同樣存在著對區(qū)域交通關(guān)注不足的情況，并且在與詳細(xì)規(guī)劃相協(xié)同的具體落地實(shí)施等設(shè)計(jì)方面也存在著缺失。所以，現(xiàn)階段需要積極借助國土空間規(guī)劃體系，以構(gòu)建高品質(zhì)城市交通為目標(biāo)，打造與之匹配的城市交通規(guī)劃體系，由此實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃任務(wù)目標(biāo)的量化分解，并得以落實(shí)。

3.3 組織編制與審批實(shí)施

根據(jù)《意見》里的相關(guān)編制要點(diǎn)，在編制國土空間總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)在前期針對重大問題開展專題或?qū)ｍ?xiàng)研究。交通設(shè)施會對區(qū)域起到極大的作用，或者是限制，或者是支撐，因此在進(jìn)行國土規(guī)劃前必須從所在區(qū)域的具體情況出發(fā)，對整個(gè)交通發(fā)展進(jìn)行詳細(xì)而科學(xué)的分析，強(qiáng)化整個(gè)國土空間規(guī)劃工作的合理性和可行性。在新的國土空間規(guī)劃編制體系下，需要嚴(yán)格執(zhí)行此項(xiàng)原則。在開展相應(yīng)的國土空間整體規(guī)劃時(shí)，必須同步進(jìn)行交通規(guī)劃體系的合理編制，實(shí)現(xiàn)彼此之間有效的協(xié)調(diào)反饋，以達(dá)到整體規(guī)劃工作的合理性和可行性；當(dāng)交通規(guī)劃體系編制結(jié)束，則是應(yīng)該將工作的重心放在編制同級別各道路交通專項(xiàng)規(guī)劃層面[4]。

國土空間規(guī)劃編制審批完成以后，還需要進(jìn)行規(guī)劃動態(tài)評估完善。依據(jù)基礎(chǔ)信息平臺，積極構(gòu)建并完善國土空間規(guī)劃動態(tài)監(jiān)測評估預(yù)警和實(shí)施監(jiān)管機(jī)制，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建相應(yīng)的評估機(jī)制，結(jié)合社會具體情況開展相應(yīng)的評估與結(jié)果分析，從而實(shí)現(xiàn)國土空間規(guī)劃的動態(tài)健全工作。交通規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃體系里的一個(gè)相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與同級別國土空間總體規(guī)劃及詳細(xì)規(guī)劃同步實(shí)行定期評估機(jī)制。因此，國土空間交通專項(xiàng)規(guī)劃需定期開展相應(yīng)的評估工作，且將其當(dāng)成目標(biāo)所在，借助構(gòu)建好的基礎(chǔ)信息平臺，對不同數(shù)據(jù)資源進(jìn)行最優(yōu)使用，并將其收集到對應(yīng)平臺，健全交通與城市協(xié)同運(yùn)行、協(xié)同發(fā)展、協(xié)同優(yōu)化的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。

3.4 完善法規(guī)政策與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

在《意見》里有著明確的要求，在2020年逐步構(gòu)建相應(yīng)的法規(guī)政策體系并完成相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，到2025年則是要進(jìn)一步完善這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。在進(jìn)行法規(guī)政策構(gòu)建與完善工作時(shí)，必須要和國土空間規(guī)劃編制實(shí)現(xiàn)較好的協(xié)調(diào)，達(dá)到一致。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，專業(yè)技術(shù)人員需要在具體開展此項(xiàng)工作中進(jìn)行持續(xù)的總結(jié)分析，由此才能夠給技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的構(gòu)建提出相應(yīng)的建議和意見。近些年，相關(guān)部門陸續(xù)制定了若干項(xiàng)交通領(lǐng)域的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，并且針對新形勢發(fā)布了一些核心規(guī)范。交通規(guī)劃應(yīng)從國土空間規(guī)劃體系出發(fā)，充分發(fā)揮已公布的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范的積極作用，并借助具體項(xiàng)目工作持續(xù)健全交通規(guī)劃的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)[5]。

圖2 交通規(guī)劃體系框架示意圖

4 結(jié)束語

總的來說，交通規(guī)劃是國土空間規(guī)劃治理的重要政策工具，必須和國土空間規(guī)劃一起進(jìn)行專題分析和專項(xiàng)規(guī)劃編制，需要從更高層面、更早階段積極融入國土空間規(guī)劃體系。打造健全的交通規(guī)劃機(jī)制，從編制審批、實(shí)施監(jiān)督、政策法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面與國土空間規(guī)劃體系保持協(xié)同；構(gòu)建交通系統(tǒng)規(guī)劃與建設(shè)的逐級傳導(dǎo)機(jī)制，并符合管理監(jiān)督方面的要求，由此才能夠?qū)崿F(xiàn)全域空間交通協(xié)調(diào)發(fā)展。