我國(guó)煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新研究

萬悅

我國(guó)煙草行業(yè)實(shí)施的是事前、事中、事后全過程內(nèi)部規(guī)范性監(jiān)管，在規(guī)范煙草企業(yè)經(jīng)營(yíng)行為、維護(hù)煙草行業(yè)形象方面發(fā)揮了巨大作用，取得了相應(yīng)的成效。但是，現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制在應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下煙草行業(yè)面臨的新挑戰(zhàn)時(shí)，表現(xiàn)出一些不足，急需改進(jìn)優(yōu)化。本文針對(duì)煙草監(jiān)管行業(yè)監(jiān)管機(jī)制創(chuàng)新進(jìn)行了相應(yīng)的研究，以期能夠提升監(jiān)管效率與效果。煙草在世界各國(guó)都受到不同程度的管制。我國(guó)對(duì)煙草制品實(shí)施的是完全專賣制度，對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行了極為嚴(yán)格的專管專營(yíng)。新形勢(shì)下，我國(guó)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、國(guó)際形勢(shì)錯(cuò)綜復(fù)雜，為煙草行業(yè)的稅利持續(xù)增長(zhǎng)帶來了不小阻礙。而且，控?zé)?、禁煙力度的加大也影響了卷煙銷量增長(zhǎng)，個(gè)別煙草企業(yè)為實(shí)現(xiàn)銷售，違規(guī)經(jīng)營(yíng)的情況時(shí)有發(fā)生，行業(yè)監(jiān)管壓力激增。這就要求煙草專賣必須強(qiáng)化管理，創(chuàng)新內(nèi)部專賣監(jiān)管機(jī)制，提高監(jiān)管實(shí)效。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管主體與機(jī)制

明確監(jiān)管職能

為進(jìn)一步落實(shí)專賣內(nèi)部監(jiān)管的獨(dú)立性，要明確煙草監(jiān)管派駐辦與內(nèi)管處的職責(zé)，落實(shí)兩個(gè)部門的主體責(zé)任，明確各自的職責(zé)定位，嚴(yán)格履行監(jiān)管職責(zé)：內(nèi)管處絕不插手派駐辦的監(jiān)管工作，杜絕人情關(guān)系的影響，不越級(jí)、不越位；派駐處應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)管，有錯(cuò)必查、有錯(cuò)必糾，處理好與內(nèi)管處的關(guān)系，不缺位、不錯(cuò)位，雙方共同發(fā)力實(shí)現(xiàn)有效內(nèi)部監(jiān)管。

細(xì)化監(jiān)管網(wǎng)格單元

網(wǎng)絡(luò)化管理能夠細(xì)化管理范圍，提高公共管理的質(zhì)量與效率。煙草專賣監(jiān)管也可以借鑒網(wǎng)絡(luò)化管理模式，根據(jù)監(jiān)管區(qū)域的市場(chǎng)特點(diǎn)、企業(yè)狀況及資源配置情況等具體劃定監(jiān)管網(wǎng)格單元，比如可以根據(jù)派駐辦的能力劃分網(wǎng)格，均衡不同網(wǎng)格的監(jiān)管實(shí)力。當(dāng)然，在劃分網(wǎng)格時(shí)必須注意網(wǎng)格范圍的大小、疏密，防止因網(wǎng)格劃分不力降低監(jiān)管質(zhì)量的情況出現(xiàn)。

實(shí)施區(qū)域輪值機(jī)制

可以考慮在網(wǎng)格化管理的基礎(chǔ)上實(shí)施區(qū)域輪值機(jī)制，打散重組現(xiàn)行內(nèi)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體，將原有的兩層監(jiān)管增加到三層，將派駐辦所在單位的分管者作為區(qū)域分管主體參與到專賣監(jiān)管之中，加大資源配置、管控能力等眾多方面的力度。實(shí)施區(qū)域輪值機(jī)制時(shí)，輪值主體采取與考核周期同步的輪換周期，明確主體責(zé)任、減少工作倦怠。實(shí)際上，區(qū)域輪值機(jī)制的有效實(shí)施能夠適當(dāng)下放內(nèi)管處的管理權(quán)限，提高內(nèi)部監(jiān)管的獨(dú)立性，還能減少因監(jiān)管主體缺位而引發(fā)的監(jiān)管上級(jí)主體缺失的情況、解決監(jiān)管成效考核難等問題。

創(chuàng)新監(jiān)管考核機(jī)制

科學(xué)有效的績(jī)效考核是保持隊(duì)伍活力及戰(zhàn)斗力的重要手段，是人員管理的必要手段。實(shí)際上，誰擁有考核權(quán)誰就具有管理權(quán)威性。為了提高監(jiān)管質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管考核機(jī)制，將原有的結(jié)果導(dǎo)向的考核重心轉(zhuǎn)為過程導(dǎo)向，合理設(shè)計(jì)考核指標(biāo)體系，將內(nèi)部監(jiān)管考核納入全局的考核體系中，提高考核的重要性及約束力。要全面落實(shí)非煙流通治理等問題的通報(bào)制度，對(duì)監(jiān)管責(zé)任主體嚴(yán)格考核，并將考核結(jié)果用在實(shí)處，確?？己说挠行耘c權(quán)威性。同時(shí)，進(jìn)一步明確考核的主導(dǎo)權(quán)，提高內(nèi)管處的考核權(quán)重，體現(xiàn)其對(duì)派駐辦考核的主導(dǎo)性。內(nèi)管處對(duì)專賣監(jiān)管具有更強(qiáng)的針對(duì)性與指導(dǎo)性，擁有更多的監(jiān)管資源與線索，從多地?zé)煵輰Ｙu監(jiān)管考核的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，內(nèi)管處對(duì)派駐辦考核的權(quán)重應(yīng)高于60%，保證其必要的管理效力，保證內(nèi)部監(jiān)管的質(zhì)量。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管制度與體系

實(shí)施閉環(huán)監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管的關(guān)鍵點(diǎn)在于監(jiān)管企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范性，這一點(diǎn)必須在監(jiān)管事項(xiàng)中明確，以保證監(jiān)管的合法性、合規(guī)性。當(dāng)前，內(nèi)管部門應(yīng)圍繞煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)過程，對(duì)其貨源投放、貨款結(jié)算及物流配送等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面深入的分析，明確內(nèi)部監(jiān)管的要素，制定相應(yīng)的監(jiān)管清單及監(jiān)管措施、監(jiān)管流程，及時(shí)排查可能的監(jiān)管漏洞及風(fēng)險(xiǎn)隱患，構(gòu)建閉環(huán)監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，更充分有效地發(fā)揮監(jiān)管的作用。

明確責(zé)任清單

責(zé)任清單制度不但能作用于各級(jí)政府部門，幫助落實(shí)部門主體責(zé)任、夯實(shí)行政問責(zé)的基礎(chǔ)，還能作為煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管的重要工具，提高監(jiān)管效率與效果。因此，要盡快明確煙草內(nèi)管的責(zé)任清單，建立職責(zé)明確、有獎(jiǎng)有懲的監(jiān)管問責(zé)追責(zé)機(jī)制體制，解決派駐辦“有所為有所不為”的管理缺失問題。要明確各責(zé)任主體的職責(zé)及義務(wù)，始終堅(jiān)持“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，將煙草企業(yè)生產(chǎn)及營(yíng)銷、貨款結(jié)算、物流配送等各個(gè)環(huán)節(jié)中的問題及整改情況納入責(zé)任事項(xiàng)，并參照相關(guān)法律法規(guī)明確各責(zé)任事項(xiàng)的規(guī)范及要求；要建立對(duì)應(yīng)的問責(zé)追責(zé)清單，對(duì)違反義務(wù)或不履行義務(wù)的情況進(jìn)行追責(zé)，推動(dòng)責(zé)任主體全面負(fù)責(zé)地履行應(yīng)盡的監(jiān)管職責(zé)，對(duì)有錯(cuò)不糾、有案不查、敷衍了事等問題，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，嚴(yán)肅處理相關(guān)責(zé)任主體及責(zé)任人，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、行政手段進(jìn)行處罰，必要時(shí)可以調(diào)整相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)并追究其領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；要建立齊抓共管的協(xié)調(diào)機(jī)制，內(nèi)管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與卷煙銷售、專賣管理、紀(jì)檢監(jiān)察及物流配送等相關(guān)部門的合作，以共享資源、對(duì)接工作的方式實(shí)現(xiàn)共同監(jiān)管。比如，針對(duì)內(nèi)部監(jiān)管人員存在違規(guī)違紀(jì)問題時(shí)，內(nèi)管部門就要與紀(jì)檢監(jiān)察部門保持密切的合同，共同發(fā)現(xiàn)問題、查處問題；要構(gòu)建完善的配套機(jī)制，建立聯(lián)席會(huì)議制度及內(nèi)管聯(lián)絡(luò)員制度，及時(shí)通報(bào)日常監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)的問題、溝通內(nèi)管事務(wù)，協(xié)調(diào)解決問題，提高監(jiān)管效力。

創(chuàng)新煙草行業(yè)專賣監(jiān)管模式與方法

加快市場(chǎng)改革的步伐

專賣專營(yíng)體制與計(jì)劃管理有著天壤之別。煙草企業(yè)因受到計(jì)劃的管理，所有業(yè)務(wù)均受到嚴(yán)格的管控，無論是種植煙葉、生產(chǎn)卷煙等都表現(xiàn)出極強(qiáng)的封閉性，只有印刷采購(gòu)、網(wǎng)絡(luò)維護(hù)等少量業(yè)務(wù)存在外部介入的情況，使得眾多先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)與管理方法都難以實(shí)施，對(duì)煙草行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展制約性極強(qiáng)。因此，應(yīng)當(dāng)逐以指導(dǎo)性計(jì)劃取代計(jì)劃管理，讓煙草企業(yè)按市場(chǎng)供需情況自行調(diào)整生產(chǎn)銷售行業(yè)，真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，減少煙草企業(yè)違規(guī)經(jīng)營(yíng)的可能性。

規(guī)范資源配置

政府應(yīng)轉(zhuǎn)變監(jiān)管模式，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)控的作用，盡量減少政府對(duì)煙草企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的干預(yù)，以建立全國(guó)統(tǒng)一煙草市場(chǎng)為當(dāng)前及未來發(fā)展的主要目標(biāo)，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，逐步消除國(guó)內(nèi)卷煙市場(chǎng)的地區(qū)限制，構(gòu)建更公平有序的煙草市場(chǎng)化流動(dòng)體系，使市場(chǎng)能夠真正發(fā)揮應(yīng)有的資源配置作用，保障煙草行業(yè)相關(guān)生產(chǎn)要素的有序流動(dòng)，解決煙草行業(yè)當(dāng)前較為明顯的地區(qū)壁壘、重復(fù)建設(shè)等問題，推動(dòng)煙草行業(yè)、煙草企業(yè)的改革向縱深挺進(jìn)，盡快形成科學(xué)、完善的煙草市場(chǎng)體系，真正規(guī)范科學(xué)地配置資源。

增強(qiáng)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性

煙草行業(yè)的發(fā)展對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的影響巨大，與國(guó)計(jì)民生休戚相關(guān)，關(guān)系著國(guó)家利益、消費(fèi)者利益、煙農(nóng)及零售戶利益，還關(guān)系著數(shù)百萬行業(yè)職工的職業(yè)安全，必須提高行業(yè)及企業(yè)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的主動(dòng)性，做好經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)防控，保障煙草企業(yè)的活力與生機(jī)，實(shí)現(xiàn)行業(yè)及企業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

新形勢(shì)下的煙草行業(yè)管理者應(yīng)當(dāng)從維護(hù)行業(yè)穩(wěn)定出發(fā)，直面當(dāng)前宏觀環(huán)境的不利影響，正視困難、樹立信心，攻堅(jiān)克難，進(jìn)一步增強(qiáng)全員規(guī)范經(jīng)營(yíng)的底線思維、紀(jì)律意識(shí)，始終在規(guī)范的前提下謀發(fā)展，正確處理好規(guī)范經(jīng)營(yíng)與效益最大化之間的關(guān)系，確保行業(yè)發(fā)展、企業(yè)發(fā)展的質(zhì)量。

提高監(jiān)管水平

要?jiǎng)?chuàng)新培養(yǎng)模式，狠抓培養(yǎng)效果，使新形勢(shì)下的行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管人員既具有一定的理論基礎(chǔ)，又掌握扎實(shí)的監(jiān)管能力、辦案水平。這就要求將傳統(tǒng)的照本宣科的培訓(xùn)方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫ｍ?xiàng)培訓(xùn)為主的全新培訓(xùn)體系，提高培訓(xùn)的針對(duì)性與實(shí)踐性，有效提升內(nèi)部監(jiān)管人員的監(jiān)管水平。培訓(xùn)中應(yīng)增加案例分析、實(shí)地操作、交流研討等環(huán)節(jié)，針對(duì)監(jiān)管中遇到的難點(diǎn)、疑點(diǎn)問題進(jìn)行深入交流溝通，通過腦力風(fēng)暴等方式合力解決問題，完善內(nèi)部監(jiān)管人員的工作思路、工作方法，具體問題具體分析具體解決，提升內(nèi)部監(jiān)管的戰(zhàn)斗力；應(yīng)擴(kuò)大參加培訓(xùn)人員的覆蓋面，將煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理人員納入培訓(xùn)體系，開展必要的規(guī)范經(jīng)營(yíng)意識(shí)培訓(xùn)，提高他們的規(guī)范意識(shí)、增強(qiáng)他們的自律評(píng)測(cè)力，筑牢紀(jì)律的藩籬。

創(chuàng)新監(jiān)管手段

新形勢(shì)下要用好互聯(lián)網(wǎng)及信息技術(shù)，使之成為煙草行業(yè)改革、提質(zhì)增效的重要助力。煙草行業(yè)內(nèi)部監(jiān)管工作應(yīng)當(dāng)及進(jìn)引入大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，對(duì)煙草企業(yè)的經(jīng)營(yíng)、銷售、物流配送等數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，以信息化提高監(jiān)管的效率。要建立內(nèi)部監(jiān)管一體化信息平臺(tái)，打通各相關(guān)平臺(tái)的信息通道，防止監(jiān)管信息孤島的存在，提高監(jiān)管的質(zhì)量與效率。要從監(jiān)管對(duì)象入手，運(yùn)用預(yù)警研判的方式發(fā)揮數(shù)據(jù)的導(dǎo)向作用，實(shí)現(xiàn)事前監(jiān)管；要以問題為導(dǎo)向，對(duì)不同監(jiān)管對(duì)象確定其可能的風(fēng)險(xiǎn)大小，并制定不同的預(yù)警標(biāo)準(zhǔn)、建立不同等級(jí)的預(yù)警模式，確定主要監(jiān)管對(duì)象與監(jiān)管重點(diǎn)環(huán)節(jié)，采取有針對(duì)性的監(jiān)管行為。同時(shí)，適度放開監(jiān)管預(yù)警權(quán)限，給予責(zé)任主體一定的預(yù)警信息權(quán)限，讓責(zé)任主體能夠?qū)崟r(shí)對(duì)自己的經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)調(diào)整、規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，變“要我改”為“我要改”，減少可能的違規(guī)經(jīng)營(yíng)情況出現(xiàn)，降低違規(guī)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)。

新形勢(shì)下的煙草行業(yè)專賣監(jiān)管機(jī)制應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新監(jiān)管主體和機(jī)構(gòu)、創(chuàng)新監(jiān)管制度與體系、創(chuàng)新監(jiān)管模式與方法，確保監(jiān)管機(jī)制的針對(duì)性、長(zhǎng)效性及有效性。

（江西省南昌市煙草專賣局）

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