太湖流域片縣域節(jié)水型社會建設實踐與創(chuàng)新

彭焱梅，畢 婉，彭 歡，耿清蔚

(1.太湖流域管理局水利發(fā)展研究中心，上海 200434； 2.太湖流域水文水資源監(jiān)測中心，江蘇 無錫 214024；3.水利部太湖流域管理局，上海 200434)

黨的十八大以來，習近平總書記多次就治水管水發(fā)表重要講話[1]，明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，把節(jié)水放在了治水管水的首要位置，為做好新時代節(jié)水工作提供了根本遵循和科學指南。黨的十九大要求實施國家節(jié)水行動，標志著節(jié)水成為國家意志和全民行動。2017年，《水利部關于開展縣域節(jié)水型社會達標建設工作的通知》[2]要求到2020年，北方40%以上、南方20%以上縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標準。2019年，《國家節(jié)水行動方案》提出更高要求，明確到2022年，北方50%以上、南方30%以上縣級行政區(qū)達到節(jié)水型社會標準?？h域節(jié)水型社會達標建設是落實節(jié)水優(yōu)先方針的重要舉措，對加快實現從供水管理向需水管理轉變，從粗放用水方式向高效用水方式轉變，從過度開發(fā)水資源向主動節(jié)約保護水資源轉變，具有十分重要的意義[3-7]。近年來，太湖流域片深入推進節(jié)水型社會建設工作[8-11]，不斷探索節(jié)水思路，完善節(jié)水制度，創(chuàng)新節(jié)水機制，積累節(jié)水經驗，形成了具有豐水地區(qū)特色的典型建設模式。

1 太湖流域片縣域節(jié)水型社會建設總體情況

太湖流域片主要涉及江蘇省、浙江省、上海市、福建省，各省(市)深入貫徹節(jié)水優(yōu)先方針，實施國家節(jié)水行動，把縣域節(jié)水型社會達標建設作為促進經濟結構優(yōu)化、推動生態(tài)文明建設的重要舉措。各縣(區(qū))印發(fā)節(jié)水型社會達標建設工作方案，明確節(jié)水型社會建設目標和任務，全力高質量嚴要求推進縣域節(jié)水型社會建設。截至目前，江蘇省、浙江省、上海市、福建省分3批次完成84個縣(區(qū))節(jié)水型社會建設、縣級自評、技術評估、省級驗收，并通過水利部復核檢查、公布命名，其中2017年第一批完成7個，2018年第二批完成37個，2019年第三批次完成40個，見表1。

表1 太湖流域片國家級縣域節(jié)水型社會達標縣列表

2 太湖流域片經濟社會特點

太湖流域片地處我國東部沿海地區(qū)，屬于典型的南方豐水地區(qū)。從水資源特點來看，太湖流域屬亞熱帶季風氣候區(qū)，水資源相對豐沛但時空分布不均，水資源可利用量有限，需要從長江引水和上下游重復利用彌補；東南諸河水資源數量豐富但時空分布不均。從供用水特點來看，生活用水的供水集約化程度和供水保障不斷提高，工業(yè)用水(含火核電用水)、農業(yè)用水分別為太湖流域、東南諸河第一用水大戶，工農業(yè)用水效率明顯提高，生活用水定額隨著生活水平的提高呈上升趨勢。從水環(huán)境特點來看，流域廢污水排放總量較大，水環(huán)境及水生態(tài)狀況未根本好轉，太湖流域仍以水質型缺水為主，工程型缺水和資源型缺水并存，節(jié)水減排是太湖流域節(jié)水型社會建設的重要領域；東南諸河水質狀況總體良好。從經濟結構特點來看，太湖流域產業(yè)結構模式以“三二一”為主，人口密集、工業(yè)化進程快、城市化水平高；東南諸河總體處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期。從社會觀念來看，各地水資源節(jié)約保護意識不斷增強，但長期以來形成的水鄉(xiāng)不缺水的思維定式，對推行節(jié)約用水造成一定認識障礙。

3 縣域節(jié)水型社會達標建設典型模式

基于太湖流域片不同的地理條件、水資源特點、經濟社會發(fā)展水平等，形成了不同的節(jié)水型社會建設典型模式。

3.1 以水環(huán)境綜合治理為主線的平原河網發(fā)達地區(qū)建設典型

蘇州市、無錫市、嘉興市等平原河網發(fā)達地區(qū)縣域節(jié)水型社會建設主要圍繞“控制排量、減少存量、增加容量”，致力于提高水資源、水環(huán)境承載能力[12]。①強化制度機制創(chuàng)新，健全節(jié)水管理體系?！昂娱L制”是無錫市治理太湖的創(chuàng)新舉措，已實施全覆蓋治理，并由太湖走向全國；出臺關于節(jié)約用水、水資源管理、供水排水及用水管理的規(guī)范性文件和管理制度，建立節(jié)水考核機制，全方位構筑節(jié)水管理制度體系；建立節(jié)約用水服務平臺及多功能一體智慧水利系統(tǒng)，創(chuàng)新水資源管理方式。②調整經濟產業(yè)結構，推進行業(yè)節(jié)水減排。加快淘汰落后產能及高耗水行業(yè)整治，著力推進產業(yè)轉型升級，開展工業(yè)行業(yè)節(jié)水減排，僅江陰市近幾年累計關停“三高兩低”企業(yè)近百家，取締“散亂污”企業(yè)3000余家；著力推進城鄉(xiāng)生活污水治理，強化入河排污口設置審批管理，持續(xù)推進管網建設，提高污水收集和處理率，探索社會經濟活動全過程節(jié)水減污和生態(tài)產業(yè)體系建設路徑。③開展水環(huán)境治理，構建水循環(huán)體系。蘇州市以活水清流全面改善城鎮(zhèn)水環(huán)境質量為根本目標，以“控源截污、內源治理、疏?；钏?、生態(tài)修復、長效管理”為基本思路，以河長制工作為抓手，完善構建水循環(huán)體系建設，提高區(qū)域水資源和水環(huán)境承載能力。

3.2 以重點行業(yè)節(jié)水工程建設為基石的水務一體化管理體制下高度城鎮(zhèn)化地區(qū)建設典型

上海市等水務一體化管理體制下高度城鎮(zhèn)化地區(qū)縣域節(jié)水型社會建設主要以推進供水管網改造、高效節(jié)水灌溉等節(jié)水工程建設，落實各領域節(jié)水措施[13-14]。①完善水務一體管理，建立責任考核機制。水務一體化管理體制下，原水、制水、售水、用水、節(jié)水、排水、污水等各環(huán)節(jié)形成“一條龍”格局，為節(jié)水型社會建設順利實施提供了體制保證；青浦區(qū)將縣域節(jié)水型社會達標建設納入全區(qū)目標責任綜合考評體系，將11大類、20項目標任務落實到29個部門和單位，落實節(jié)水目標任務，確立節(jié)水目標責任。②加強供水管網改造，實現節(jié)約集約供水。上海市對供水基礎設施建設加大投入、穩(wěn)步推進，形成了“統(tǒng)一取水，集中制水，統(tǒng)一管理，一網供水，分片調度”的節(jié)約集約供水格局；通過實施管網改造工程和深度處理工程，有效降低了供水漏損和產銷差，提高了出廠水水質。③發(fā)展高效節(jié)水灌溉，推進農業(yè)節(jié)水減排。加大農田水利設施建設力度，新建農田水利設施普遍采用高效節(jié)能噴灌微灌、低壓管道等節(jié)水型技術，青浦區(qū)、閔行區(qū)高效節(jié)水灌溉率均在40%以上。

3.3 以多水源調配和非常規(guī)水源利用為核心的缺水海島地區(qū)建設典型

舟山市等典型海島缺水地區(qū)縣域節(jié)水型社會建設按照“向雨水要資源，向海水要資源，向節(jié)水要資源”的建設思路，構建由本地水資源、大陸引水和非常規(guī)水源組成的供水水源系統(tǒng)。①實施水源聯網工程，科學調配多種水源。舟山市建成世界最長最大的跨海輸水工程，年引水量最高可達8793萬m3；根據境內島嶼間隔、陸域狹窄、山低源短、水庫集水面積小等特點，建設原水聯網工程和翻水入庫工程，開展庫河聯網、庫庫聯網、廠廠聯網等水源聯網工作，實現了水庫和河網水資源的充分利用。②開發(fā)利用非常規(guī)水，緩解水源供需矛盾。大力推進雨水收集設施建設，將其作為區(qū)域供水、集中供水的補充；深化再生水利用，重點推進再生水站、配套管網建設，再生水用于工廠加工用水、河道沖刷、道路澆灑、景觀綠化等方面；推廣海水淡化利用，岱山縣、定海區(qū)建成海水淡化廠5座以上，設計供水規(guī)模約4萬t/d。③推行價格調節(jié)政策、提升節(jié)水內生動力。實行自來水差異化水價政策，對居民生活用水、非居民生活用水和特種行業(yè)用水采取不同水價，居民生活用水采用階梯水價，非居民生活用水和特種行業(yè)用水逐級上調水價；推行節(jié)水激勵政策，對通過清潔生產、水平衡測試審核驗收和獲評“綠色企業(yè)”“節(jié)水型企業(yè)”的單位進行資金獎勵。

3.4 以市場創(chuàng)新和經濟調節(jié)為抓手的南方水質型缺水地區(qū)建設典型

南方水質型缺水地區(qū)縣域節(jié)水型社會建設依托經濟發(fā)達優(yōu)勢，注重市場機制創(chuàng)新及經濟調節(jié)[15]。①加強政府支持引導，創(chuàng)新投資融資模式。余姚市建立以舜農集團為主的投融資平臺，鼓勵社會資本參與節(jié)水型社會建設，利用“BOT”“PPP”模式引進社會資本參與廢污水處理工程建設，保障節(jié)水型社會建設和重點節(jié)水工程等建設資金需要。②發(fā)揮價格杠桿作用，建立水價形成機制。永春縣多次調整自來水價格、地表水及地下水水資源費征收標準，對居民用水實行階梯水價制度，實行非居民用水超定額超計劃累進加價，推行農業(yè)水價綜合改革，強化經濟調控。③實行節(jié)水激勵政策，引導全社會愛水惜水。江蘇省對獲評“節(jié)水型企業(yè)”的取水戶按80%征收水資源費；常山縣等地對節(jié)水型灌區(qū)、企業(yè)、小區(qū)、家庭和節(jié)約用水先進個人等，給予物質獎勵和精神鼓勵，推動全社會參與節(jié)水。

4 縣域節(jié)水型社會達標建設創(chuàng)新經驗做法

4.1 完善制度、強化監(jiān)管，創(chuàng)新管理模式

流域層面，《太湖流域管理條例》開創(chuàng)了流域性綜合立法的先河，要求加強用水定額管理，鼓勵回用再生水和綜合利用雨水、海水和微咸水，明確節(jié)約用水設施應當與主體工程“同時設計、同時施工、同時投產”；近年來，流域持續(xù)強化節(jié)水監(jiān)管，節(jié)約用水監(jiān)督檢查常態(tài)化。省級層面，江蘇省在全國率先建立河長制，打響“碧水保衛(wèi)戰(zhàn)”，率先印發(fā)《江蘇省節(jié)水行動實施方案》；浙江省建立了“1+4”水資源強監(jiān)管重點難點問題聯合攻關機制，在全國率先開展縣域水資源“強監(jiān)管”綜合改革試點；上海市實行水務一體化管理體制，為節(jié)水型社會建設提供了體制保證；福建省出臺節(jié)約用水管理辦法、中長期節(jié)水規(guī)劃等，節(jié)水管理制度不斷完善。區(qū)縣層面，各縣(市、區(qū))成立了縣域節(jié)水型社會創(chuàng)建領導小組，把創(chuàng)建工作列入政府目標考核，形成政府主導、部門協調、齊抓共創(chuàng)的良好氛圍；年初下達任務、年中督促完善、年末考核評估，有效地保障創(chuàng)建工作順利推進。

4.2 產業(yè)調整、生態(tài)修復，提高承載能力

各地區(qū)“騰籠換鳥”主動調整落后產業(yè)結構，嚴格按照工業(yè)建設項目評估機制實施辦法，大力限制高耗水工業(yè)項目的建設；立足自身經濟發(fā)達、污染物產生模數高、平原河網區(qū)水動力不足實際，以減排、增容為主線，探索平原河網經濟發(fā)達地區(qū)節(jié)水型社會建設模式。江蘇省充分發(fā)揮治太主力軍作用，扎實推進調水引流、藍藻打撈、生態(tài)清淤、湖泛巡查等太湖水環(huán)境治理關鍵性任務。浙江省結合“五水共治”行動，持續(xù)推動工業(yè)企業(yè)、農業(yè)面源、城鄉(xiāng)生活等污染防治，控制入河污染物排放量，推動生態(tài)河道建設，提高水環(huán)境承載能力。上海市開展河湖水系綜合治理，加強污染源治理，控制外源污染，減少內源污染，強化水資源調度，促進水體有序流動，加快水體置換速度，提升水環(huán)境容量。

4.3 經濟調節(jié)、政策激勵，增加節(jié)水投入

各地區(qū)充分發(fā)揮水價對節(jié)水工作的推動作用，實行居民用水階梯水價制度、非居民用水超計劃超定額累進加價制度，推進農業(yè)水價綜合改革，水資源費做到應收盡收。通過價格杠桿形成全社會優(yōu)先利用非常規(guī)水、合理利用地表水、限制開采地下水的導向。江蘇省調整水資源費征收標準，地表水由0.1元/m3調整到0.2～0.4元/m3，地下水由原來的0.15元/m3調整到0.4～10元/m3，有效發(fā)揮水價杠桿作用。此外，各地持續(xù)加大節(jié)水資金投入，多渠道籌集資金，相繼出臺了節(jié)水激勵政策。江蘇省創(chuàng)新推出“節(jié)水貸”業(yè)務，促進金融資本進入節(jié)水領域，幫助企業(yè)開展節(jié)水改造；浙江省將中央財政獎補浙江省最嚴格水資源管理制度考核優(yōu)秀的資金主要用于支持列入計劃完成國家縣域節(jié)水型社會達標建設的縣(市、區(qū))；福建省對節(jié)水載體創(chuàng)建、節(jié)水項目建設、節(jié)水技術推廣等實行補貼和獎勵。

4.4 科技支撐、載體示范，推動行業(yè)節(jié)水

各地區(qū)大力開發(fā)、應用和推廣有益于資源節(jié)約、環(huán)境保護的各種先進技術，包括生物治污技術、生態(tài)農業(yè)種植養(yǎng)殖技術、廢水資源化技術和“零”排放技術、中水回用技術、海水和雨水利用技術等，實現以技術現代化支撐節(jié)水型社會建設，在此基礎上建成了大批節(jié)水工程及示范載體。通過各行業(yè)節(jié)水載體建設，推動了各行業(yè)節(jié)水，進一步提高了公共節(jié)水意識、環(huán)保意識和生態(tài)意識，形成良好的社會示范效應。江蘇省已累計建成節(jié)水型企業(yè)、單位、社區(qū)、灌區(qū)、學校等各類省級載體3000余個，形成年節(jié)水能力超過10億m3；上海市五大高耗水行業(yè)規(guī)模以上節(jié)水型企業(yè)創(chuàng)建率達95%以上，市級機關100%完成節(jié)水型機關創(chuàng)建。

4.5 廣泛發(fā)動、強化宣傳，提高節(jié)水意識

各地區(qū)各顯神通，開展了形式多樣的系列宣傳活動，采取了多種方式提高公眾節(jié)水意識，推進節(jié)水科普宣傳教育常態(tài)化、長效化，營造全社會愛水惜水節(jié)水的良好氛圍。江蘇省編制《江蘇水情讀本》《蘇州市節(jié)水科普讀本》等作為中小學生讀物，傳播節(jié)水理念。浙江省以縣域為單元推動節(jié)水宣傳教育基地建設，全面開展科普宣教，水利廳建成節(jié)水型機關展廳，宣傳推廣節(jié)水機關建設經驗做法。上海市邀請奧運冠軍吳敏霞擔任“上海市節(jié)水大使”，宣傳節(jié)水減排現代理念，傳播節(jié)水治污科普知識。福建省在人民網開展“節(jié)水行動在福建”專題報道，并運用“福建水利”微信公眾號等新媒體進行節(jié)水普及與知識宣傳，推動節(jié)水型社會建設。

5 結語

節(jié)約用水，是現實命題，是時代命題，也是戰(zhàn)略命題。當下我國正處于全面建成小康社會的決勝階段，也是大力推進生態(tài)文明建設、轉變發(fā)展方式的戰(zhàn)略機遇期，必須充分認識新時代節(jié)水工作面臨的新形勢新任務新要求，將節(jié)水始終貫穿于經濟社會發(fā)展和生產生活全過程。時刻把節(jié)水型社會建設作為落實節(jié)水優(yōu)先方針的方向性、戰(zhàn)略性舉措來抓，持續(xù)推進縣域節(jié)水型社會建設，倒逼生產方式轉型和產業(yè)結構升級，促進供給側結構性改革，提升全社會的節(jié)水憂患意識、責任意識和擔當意識，為縣域經濟社會高質量發(fā)展提供可持續(xù)的水資源保障。