國(guó)土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃分析

劉琴琴

（呂梁市規(guī)劃和自然資源局，山西 呂梁 033000）

現(xiàn)階段，我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃中包含城鄉(xiāng)、主體功能區(qū)等規(guī)劃空間的融合，采用多空間規(guī)劃合一的方式，充分展現(xiàn)出國(guó)土空間規(guī)劃的重要指導(dǎo)和支撐作用。國(guó)家對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃高度重視，相關(guān)自然資源部門(mén)需要高度重視國(guó)土空間規(guī)劃體系的建設(shè)，不斷進(jìn)行改革實(shí)踐。

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系、城市規(guī)劃闡述

（1）國(guó)土空間規(guī)劃體系主要為國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)和生態(tài)文明體制改革提供重要的指導(dǎo)。近些年，我國(guó)對(duì)空間規(guī)劃革新和空間規(guī)劃體系建設(shè)進(jìn)行重點(diǎn)關(guān)注和探討，在實(shí)踐中，充分發(fā)揮我國(guó)部委政策的引導(dǎo)作用，不斷分析和總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，從地方逐漸探究“兩規(guī)融合”市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，再實(shí)現(xiàn)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，積極探究空間規(guī)劃實(shí)施途徑[1]。我國(guó)在2018年提出建立自然資源部，對(duì)建立國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要使命進(jìn)行明確和全面落實(shí)，隨之在2019年各個(gè)地方逐漸建立了自然資源部門(mén)。另外，2019年5月《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》中提出了“五級(jí)三類”國(guó)土空間規(guī)劃體系框架，制定了統(tǒng)一的系統(tǒng)方向，同年6月，提出了采用國(guó)家公園為主，自然保護(hù)區(qū)為基本條件，實(shí)現(xiàn)多種自然保護(hù)地分類系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)全面統(tǒng)一管理風(fēng)景資源體系。因此，地方自然資源部門(mén)面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要在國(guó)家層面體系框架下，創(chuàng)建地方國(guó)土空間規(guī)劃體系。國(guó)土空間規(guī)劃扮演著國(guó)家空間發(fā)展的基礎(chǔ)性角色，是構(gòu)建具有可持續(xù)發(fā)展意義空間藍(lán)圖的重要因素，也是保護(hù)與開(kāi)發(fā)建設(shè)工作的重要依據(jù)。而通過(guò)構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃體系，則能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃、功能區(qū)域規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等規(guī)劃工作的融合，制定多規(guī)合一制度，有助于形成規(guī)劃指導(dǎo)與強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃工作作用的一系列約束條件，是黨的重要部署工作。不同的規(guī)劃工作有著不同的應(yīng)用特點(diǎn)。土地利用與功能區(qū)規(guī)劃具有限制特點(diǎn)，起到的主要作用為控制資源的使用量，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的目的。相關(guān)部門(mén)需要充分發(fā)揮國(guó)土空間區(qū)域劃定與土地資源統(tǒng)籌的工作優(yōu)勢(shì)，突顯統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能動(dòng)性，為實(shí)現(xiàn)城市的建設(shè)發(fā)展目標(biāo)奠定基礎(chǔ)。

（2）城市規(guī)劃具體囊括環(huán)境、行動(dòng)、問(wèn)題以及變化研究方向，以下為具體分析。環(huán)境：城市規(guī)劃中包含對(duì)自然環(huán)境、建成環(huán)境的研究，即城市復(fù)雜的空間與場(chǎng)所對(duì)自然和建成環(huán)境的影響。城市規(guī)劃研究重點(diǎn)放在了場(chǎng)所中空間復(fù)雜性對(duì)于城市發(fā)展相關(guān)聯(lián)問(wèn)題造成的影響，針對(duì)營(yíng)造場(chǎng)所模式與途徑，呈現(xiàn)出了規(guī)范嘗試特性；問(wèn)題：城市規(guī)劃的核心研究點(diǎn)在于社會(huì)沖突、城市化以及城市發(fā)展等復(fù)雜問(wèn)題的研究。問(wèn)題牽涉到的內(nèi)容過(guò)多，一般難以被及時(shí)解決。城市規(guī)劃的中心要求與核心任務(wù)逐漸成了如何解決存在于社會(huì)中的普遍問(wèn)題的關(guān)鍵因素；行動(dòng)：行動(dòng)即實(shí)踐與實(shí)施，城市規(guī)劃更加注重于利用實(shí)踐行動(dòng)去解決相應(yīng)問(wèn)題，立足于問(wèn)題解決導(dǎo)向，規(guī)劃師提出、分析以及解決問(wèn)題，同時(shí)在實(shí)際解決中，更加關(guān)注變革與實(shí)踐實(shí)施；變化：變化主要是對(duì)城市規(guī)劃未來(lái)發(fā)展方向的判斷，將推測(cè)內(nèi)容當(dāng)作依據(jù)，構(gòu)建引導(dǎo)性質(zhì)的行動(dòng)，制定詳細(xì)規(guī)劃流程。

2 國(guó)土空間規(guī)劃中城市規(guī)劃要點(diǎn)

2.1 注重城市規(guī)劃全局性，解決問(wèn)題

現(xiàn)階段，我國(guó)城市化建設(shè)正處于發(fā)展的關(guān)鍵階段。城市化進(jìn)程加快，造成城市發(fā)展中存在較多矛盾，對(duì)城市規(guī)劃具有一定程度的影響。城市規(guī)劃中，人們采用規(guī)劃措施治理問(wèn)題，難以獲得良好的效果，進(jìn)而需要采用科學(xué)規(guī)范的城市規(guī)劃面對(duì)當(dāng)前城市規(guī)劃中存在的多種問(wèn)題進(jìn)行分析和總結(jié)，如多種自成體系、空間缺乏約束性、規(guī)劃缺乏嚴(yán)肅性等相關(guān)城市規(guī)劃問(wèn)題[2]。因此，人們需要合理布局城市規(guī)劃，采用空間規(guī)劃體系為依托，不斷推進(jìn)規(guī)劃體制的革新，促進(jìn)城市規(guī)劃功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)、銜接統(tǒng)一。

城市規(guī)劃受到多種相關(guān)因素的影響，存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，同時(shí)包含尚未解決的問(wèn)題?，F(xiàn)階段，我國(guó)城市規(guī)劃的過(guò)程中缺乏明確清晰的城市規(guī)劃體系，對(duì)非建設(shè)區(qū)域關(guān)注度不高。因此，相關(guān)工作人員需要全面解決這些城市規(guī)劃問(wèn)題，需要做好城市規(guī)劃中融合國(guó)土空間規(guī)劃體系，通過(guò)整體謀劃達(dá)到對(duì)城市規(guī)劃全面覆蓋的效果。

相關(guān)部門(mén)在城市規(guī)劃過(guò)程中，采用邊界界定模式有效代替?zhèn)鹘y(tǒng)的擴(kuò)張規(guī)劃方式，更加關(guān)注和注重城市空間的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的持續(xù)性，不能造成城市規(guī)劃由于政府換屆出現(xiàn)多種改變的情況。城市規(guī)劃要立足城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地應(yīng)用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)規(guī)劃的“三規(guī)合一”，創(chuàng)建包含市縣的全局規(guī)劃，有效全面落實(shí)城市規(guī)劃。另外，人民群眾的意見(jiàn)和實(shí)際需求，對(duì)城市規(guī)劃產(chǎn)生一定影響。因此，城市規(guī)劃中，相關(guān)部門(mén)需要采集社會(huì)大眾的意見(jiàn)和建議，形成科學(xué)合理的規(guī)劃，在城市規(guī)劃中有效融合國(guó)土空間規(guī)劃體系，通過(guò)整體布局實(shí)現(xiàn)全局性城市規(guī)劃的全面覆蓋。

2.2 重視城市規(guī)劃環(huán)境保護(hù)，實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)發(fā)展目的

目前，城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展，逐漸積累了較多沖突和問(wèn)題，多種空間規(guī)劃之間存在一定矛盾。相關(guān)主管部門(mén)在城市規(guī)劃中的過(guò)程中，采用粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式和社會(huì)治理模式造成一系列問(wèn)題和不足。因此，習(xí)近平總書(shū)記在2013年4月在十八屆中央政治局常委會(huì)會(huì)議上講話，充分表明了我國(guó)如果仍然采用粗放發(fā)展的情況下，國(guó)家生產(chǎn)總值實(shí)現(xiàn)了翻一番的目標(biāo)，但是資源環(huán)境具有較低的承載力，存在嚴(yán)重污染的情況，就會(huì)大大降低人民群眾的幸福指數(shù)，甚至?xí)a(chǎn)生比較濃烈的不滿情緒。因此，人們要增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，加大自然生態(tài)環(huán)境的保護(hù)力度，積極倡導(dǎo)綠色低碳生活模式，進(jìn)而逐漸有效解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

例如，我國(guó)廈門(mén)城市在空間規(guī)劃體系實(shí)踐過(guò)程中，過(guò)于注重城鄉(xiāng)建設(shè)空間統(tǒng)籌思維，在生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展理念上需要進(jìn)一步強(qiáng)化。廈門(mén)“多規(guī)合一”試點(diǎn)主要采用城市規(guī)劃編制團(tuán)隊(duì)，受到地方擴(kuò)張和工程施工用地要求的限制，在實(shí)踐工作中仍然采用傳統(tǒng)城鄉(xiāng)規(guī)劃空間布局思維，遵守城鎮(zhèn)優(yōu)化先原則劃定生態(tài)紅線，同時(shí)重點(diǎn)關(guān)注空間統(tǒng)籌多種規(guī)劃用地差異矛盾，比對(duì)工程施工用地差異，結(jié)合協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行分析和處理差異，構(gòu)建統(tǒng)一的管控邊界，關(guān)注盤(pán)活施工用地指標(biāo)，更加符合城鄉(xiāng)項(xiàng)目建設(shè)發(fā)展用地的要求，采用“多規(guī)合一”一張圖，對(duì)12.3萬(wàn)塊差異圖斑進(jìn)行協(xié)調(diào)，包含大約305km2實(shí)際用地，盤(pán)活55km2建設(shè)用地指標(biāo)，對(duì)大型項(xiàng)目和民生發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)備工程建設(shè)用地進(jìn)行全面落實(shí)，同時(shí)實(shí)行“三舊”改建、“城市雙修”、整治小流域等工作。但是，該城市對(duì)城市生態(tài)環(huán)境保護(hù)利用和空間優(yōu)化的整體系統(tǒng)沒(méi)有進(jìn)行深入研究，同時(shí)沒(méi)有針對(duì)性科學(xué)合理的規(guī)劃方法實(shí)現(xiàn)生態(tài)、農(nóng)業(yè)空間的保護(hù)和發(fā)展。該城市的專題戰(zhàn)略、專項(xiàng)系統(tǒng)的研究和詳細(xì)城市規(guī)劃落實(shí)，造成每個(gè)類型空間到每個(gè)地塊符合綠色保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展需求的支撐不足，進(jìn)而空間治理水平需要進(jìn)一步提升。

因此，我們要充分發(fā)揮國(guó)土空間規(guī)劃體系的指導(dǎo)和引領(lǐng)作用，不僅要加強(qiáng)城市規(guī)劃現(xiàn)狀資料整合處理、原空間規(guī)劃評(píng)估和雙評(píng)價(jià)等相關(guān)工作力度，還要在編制內(nèi)容上，增強(qiáng)國(guó)土空間戰(zhàn)略和專題研究工作。專題研究主要圍繞國(guó)土空間體系，包含生態(tài)空間保護(hù)和修復(fù)、農(nóng)業(yè)空間持續(xù)的利用、保護(hù)及打造歷史文化、地方特色，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)高效發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合發(fā)展等多項(xiàng)內(nèi)容。另外，國(guó)土空間規(guī)劃體系中戰(zhàn)略研究要綜合考量人口經(jīng)濟(jì)、國(guó)土利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等相關(guān)因素，對(duì)其進(jìn)行全面探究和統(tǒng)籌，制定明確的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)總體方向。國(guó)土空間總體規(guī)劃體系主要將戰(zhàn)略和專題研究當(dāng)作依據(jù)，根據(jù)市縣國(guó)土空間規(guī)劃編制需求，創(chuàng)建國(guó)土空間主體功能區(qū)化、剛性管控要素地圖，進(jìn)而有效創(chuàng)建面向生態(tài)文明建設(shè)的空間規(guī)劃體系，如圖1所示。

圖1 國(guó)土空間專項(xiàng)規(guī)劃體系

2.3 突出城市規(guī)劃在國(guó)土空間規(guī)劃中的價(jià)值

國(guó)土空間規(guī)劃中城市規(guī)劃導(dǎo)控作用，主要在空間總體規(guī)劃中強(qiáng)化城市總體規(guī)劃，采用三大主導(dǎo)功能分區(qū)，展現(xiàn)出城市規(guī)劃導(dǎo)控作用。相關(guān)主管部門(mén)遵守綜合性原則實(shí)行城市總規(guī)，堅(jiān)持社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益統(tǒng)一的原則，以人為核心凸顯規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃中不斷優(yōu)化資源配置，有效改善民生。相關(guān)主管部門(mén)要對(duì)城市規(guī)劃底層管控作用的體現(xiàn)進(jìn)行更多的重視，全面落實(shí)城市街道規(guī)劃，保證城市規(guī)劃和人民群眾持續(xù)上升的實(shí)際生活需求性統(tǒng)一。相關(guān)人員需要對(duì)社會(huì)大眾多元化、高層次的空間需求進(jìn)行全面調(diào)研和分析，科學(xué)合理的分配空間資源，對(duì)物質(zhì)空間的高品質(zhì)供給進(jìn)行足夠重視，打造宜居、舒適、高品質(zhì)城市空間。

3 結(jié)語(yǔ)

國(guó)土空間規(guī)劃體系的創(chuàng)建具有較強(qiáng)的系統(tǒng)性、實(shí)踐性等特性，是我國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的關(guān)鍵目標(biāo)之一。相關(guān)主管部門(mén)對(duì)城市工作系統(tǒng)性的強(qiáng)化、城市規(guī)劃建設(shè)促進(jìn)成效進(jìn)行重點(diǎn)研究，需要注重在城市規(guī)劃中以國(guó)土空間規(guī)劃為依托，優(yōu)化城市規(guī)劃體系，在實(shí)踐中融合國(guó)土空間規(guī)劃，更加符合現(xiàn)代化城市規(guī)劃要求，促進(jìn)城市規(guī)劃的發(fā)展。本文主要闡述了國(guó)土空間規(guī)劃體系、城市規(guī)劃，同時(shí)分析了國(guó)土空間規(guī)劃體系中城市規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建與應(yīng)用目標(biāo)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。