城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的問(wèn)題探討

謝菲

（河南省信陽(yáng)市羊山新區(qū)規(guī)劃管理局，河南信陽(yáng) 464000）

城鄉(xiāng)規(guī)劃主要是根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)針對(duì)性地制定相應(yīng)的政策，并且制定城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批的具體措施，確保整個(gè)城鄉(xiāng)規(guī)劃有序進(jìn)行，避免在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)與規(guī)劃相反的行為，使城鄉(xiāng)規(guī)劃可以最大程度上有序進(jìn)行，最終達(dá)到提高城鄉(xiāng)規(guī)劃效益的根本目的。在一般情況下，城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批在城鄉(xiāng)規(guī)劃中占據(jù)著舉足輕重的位置，極大程度上影響有序開展城市規(guī)劃工作，但是從目前來(lái)看城市規(guī)劃編制與審批工作中還存在著很多問(wèn)題，所以還是要及時(shí)對(duì)工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，研究產(chǎn)生的根源，然后針對(duì)性地制定政策，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批工作持久健康發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的概念及重要性

城市政府與城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展、空間布局合理建設(shè)、自然資源合理利用以及維持社會(huì)公正的重要理論依據(jù)被稱為城鄉(xiāng)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃含有重要的公共政策屬性。在相關(guān)規(guī)定中提到城鄉(xiāng)規(guī)劃定義主要包括城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃、村規(guī)劃以及整個(gè)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃。城鎮(zhèn)規(guī)劃可以有效提高土地資源的科學(xué)利用率，改善人們生活環(huán)境，根本目的是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展。由此可以看出城鄉(xiāng)規(guī)劃對(duì)于我國(guó)城市化建設(shè)來(lái)說(shuō)是一項(xiàng)涉及各個(gè)領(lǐng)域的綜合戰(zhàn)略工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國(guó)政府城市化工作中的關(guān)鍵，對(duì)于城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與科學(xué)利用土地資源有著重要作用。作為政府制定的科學(xué)政策，不但可以有力保障城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展，而且還能對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程進(jìn)行協(xié)調(diào)。首先在城鄉(xiāng)建設(shè)中需要城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)進(jìn)行科學(xué)調(diào)控與宏觀指導(dǎo)，有效調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)人口分布與城鄉(xiāng)收入結(jié)構(gòu)，對(duì)區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)現(xiàn)具有一定的推進(jìn)作用，使區(qū)域內(nèi)資源得到充分利用，提高城鄉(xiāng)區(qū)域內(nèi)就業(yè)率，將城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)從根本上協(xié)調(diào)發(fā)展，避免出現(xiàn)互相阻礙。其次，按需發(fā)展原則是合理開展城鄉(xiāng)規(guī)劃的重要原則，在可以承擔(dān)范圍內(nèi)要盡量減少浪費(fèi)資源，像土地高風(fēng)險(xiǎn)利用之類的城鄉(xiāng)規(guī)劃問(wèn)題要盡量消除。與此同時(shí)在城鄉(xiāng)內(nèi)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的先決條件就是擁有一個(gè)科學(xué)合理的城鄉(xiāng)規(guī)劃，不但可以推動(dòng)城鄉(xiāng)共同發(fā)展，還可以減少城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，其實(shí)行意義不言而喻[1]，如圖1所示。

圖1 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系層級(jí)邏輯

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批存在的主要問(wèn)題

2.1 公眾參與積極性較低

民眾在政策制定與實(shí)施中的參與對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃來(lái)說(shuō)是非常重要的，不管是其中的編制環(huán)節(jié)還是審批環(huán)節(jié)。在國(guó)外，民眾對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃擁有非常高的積極性，民眾對(duì)于城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)的每一環(huán)節(jié)和細(xì)節(jié)都能提出相應(yīng)的建議與方案，主動(dòng)參與實(shí)際的城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，這樣國(guó)外城市在很大程度上可以做到科學(xué)合理的規(guī)劃，讓民眾對(duì)于城市建設(shè)充滿歸屬感，并且有效降低建設(shè)過(guò)程中的資源浪費(fèi)問(wèn)題與環(huán)境污染問(wèn)題[2]。

2.2 規(guī)劃編制權(quán)威性較低

在某些情況下，部分政府規(guī)劃人員進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作時(shí)，會(huì)過(guò)分追求高效率的完成工作，將工作時(shí)間盡量壓縮到最小。但是在一些情況下，這種行為會(huì)打破整體的城鄉(xiāng)規(guī)劃。比如用地方面，用地規(guī)劃之前往往已經(jīng)確定，規(guī)劃人員為了獲取更多的土地效益，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)在工作期間修改規(guī)劃方案。如果只是一味地修改用地方案，那么將會(huì)破壞規(guī)劃方案的科學(xué)性與權(quán)威性，應(yīng)避免規(guī)劃人員過(guò)分地追求經(jīng)濟(jì)效益。在城鄉(xiāng)規(guī)劃中擴(kuò)大商業(yè)用地，那將直接縮小公共設(shè)施與市政建筑用地。與實(shí)際使用面積具有較大的差異性。一些規(guī)劃人員的職業(yè)素養(yǎng)專業(yè)能力較低，提出的城鄉(xiāng)規(guī)劃大多都缺乏科學(xué)與嚴(yán)謹(jǐn)，最終導(dǎo)致規(guī)劃編制缺乏權(quán)威性，不能在實(shí)際中順利施行。

2.3 規(guī)劃審批問(wèn)題

作為一個(gè)龐大的工程項(xiàng)目，城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)需要涉及很多內(nèi)容，而且還要求這些涉及的內(nèi)容都要通過(guò)審批，嚴(yán)格把關(guān)好每一道程序，這樣才能更好地做好城鄉(xiāng)規(guī)劃工作。城鄉(xiāng)規(guī)劃中的審批工作比較復(fù)雜，不僅要把握好每一個(gè)工作環(huán)節(jié)，而且還會(huì)涉及很多審批內(nèi)容。一個(gè)健全完善的審批運(yùn)行機(jī)制可以提高城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的時(shí)效性，提高規(guī)劃審批的效率與質(zhì)量。我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃審批工作從目前來(lái)看經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)不符合工作程序的行為，在房地產(chǎn)、人防等方面一些規(guī)劃審批還沒(méi)有通過(guò)，卻通過(guò)了其他審批，出現(xiàn)了審批環(huán)節(jié)混亂的現(xiàn)象，還出現(xiàn)了審批工作不協(xié)調(diào)的情況。部分工作人員在審核中出現(xiàn)誤差，在應(yīng)用技術(shù)指標(biāo)時(shí)出現(xiàn)失誤的現(xiàn)象，導(dǎo)致最終指標(biāo)核定不能滿足要求[3]。

2.4 規(guī)劃編制與審核缺乏聯(lián)系

部分設(shè)計(jì)師在城鄉(xiāng)規(guī)劃中的設(shè)計(jì)理念存在一些誤區(qū)，通常將工作中心放在解決規(guī)劃技術(shù)上，輕視了未來(lái)在實(shí)施階段可操作性。編制與審批在城鄉(xiāng)規(guī)劃工作中都比較片面，不能夠有效地實(shí)施。規(guī)劃人員在工作中沒(méi)有聽(tīng)取分析廣大群眾的意見(jiàn)，只聽(tīng)從了當(dāng)?shù)卣慕ㄗh，缺乏實(shí)際操作性，最終導(dǎo)致問(wèn)題堆積不能及時(shí)解決。民眾在城鄉(xiāng)規(guī)劃施行后不夠滿意，進(jìn)一步導(dǎo)致工作進(jìn)度緩慢。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批的建議

3.1 建立民眾互動(dòng)機(jī)制

要在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制中始終堅(jiān)持科學(xué)決策、與政府組織、部門合作的編制原則，并在這一基礎(chǔ)上建立互動(dòng)機(jī)制，來(lái)對(duì)城規(guī)劃編制合理統(tǒng)籌，加大民眾對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的參與力度。在城鄉(xiāng)規(guī)劃編制前要充分聽(tīng)取相關(guān)政府部門、與民眾的意見(jiàn)，對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)單位的意見(jiàn)與民眾的有價(jià)值意見(jiàn)進(jìn)行整理采納。城鄉(xiāng)規(guī)劃編制設(shè)計(jì)者不能局限于自身設(shè)計(jì)理念，而是要從政府和民眾的角度出發(fā)，充分思考民眾有價(jià)值的建議，在設(shè)計(jì)階段和民眾一起討論，讓民眾積極參與到城市規(guī)劃編制中去。

3.2 優(yōu)化編制程序內(nèi)容

編制程序內(nèi)容作為城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中不可缺少的一部分，這一個(gè)流程必須需要一個(gè)完整完善的編制程序進(jìn)行約束。一個(gè)科學(xué)完整的編制程序包括編制原則、內(nèi)容、程序、主題、審批主體、程序等部分這樣一個(gè)完整的系統(tǒng)可以包括城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制與審批的各個(gè)部分。其中最突出的是編制主體、程序、審批主體、修改程序以及民眾參與五個(gè)工作程序。通過(guò)這些編制程序可以對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃中不合理、不完善的內(nèi)容進(jìn)行完善調(diào)整，進(jìn)而更好地指導(dǎo)監(jiān)督城鄉(xiāng)規(guī)劃工作，全力推進(jìn)城鄉(xiāng)現(xiàn)代化建設(shè)工作[4]。

3.3 根據(jù)不同情況實(shí)行層級(jí)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)不只是單單涉及某一片區(qū)域的工程，而是包括城市主體與大大小小的村鎮(zhèn)，所以在規(guī)劃上不能實(shí)施通用的規(guī)劃設(shè)計(jì)，而是要根據(jù)不同區(qū)域來(lái)設(shè)置不同的層級(jí)建設(shè)，不同區(qū)域的編輯審計(jì)失衡問(wèn)題在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中極易常見(jiàn)，因此需要在城鄉(xiāng)規(guī)劃中根據(jù)不同的實(shí)際情況來(lái)進(jìn)行合理的區(qū)域設(shè)置。根據(jù)鄉(xiāng)村鎮(zhèn)的不同層級(jí)來(lái)設(shè)置區(qū)域，可以更加科學(xué)合理地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)工作，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村的不同層級(jí)的法律法規(guī)來(lái)建立健全一套完整地方規(guī)劃體系，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)全面進(jìn)行。

3.4 加強(qiáng)審批主題、規(guī)范編制理念

從根本上提高編制水平，通過(guò)調(diào)研、培訓(xùn)相關(guān)工作人員，及時(shí)反饋實(shí)際情況，并且對(duì)編制工作人員的價(jià)值觀進(jìn)行規(guī)劃，加強(qiáng)審計(jì)主體，對(duì)審批流程進(jìn)行審批，將審批時(shí)間大大縮短，與此同時(shí)在技術(shù)層面上嚴(yán)格把控，當(dāng)審批過(guò)程中遇到問(wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)解決，將審批質(zhì)量大大提高。在城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)中，促進(jìn)相關(guān)的規(guī)劃單位職責(zé)明確，分工清晰，最終使編制與審批工作達(dá)到高效、公平。具體情況還要具體分析，當(dāng)針對(duì)具體的規(guī)劃實(shí)情來(lái)具體規(guī)范編制與審計(jì)工作。使具體工作時(shí)不但要靈活面對(duì)，而且要兼顧兩者關(guān)系，強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃的權(quán)威性。

3.5 加強(qiáng)法律約束

在規(guī)劃工作中常常會(huì)有工作人員與政府在城鄉(xiāng)規(guī)劃中為自己謀求利益。這就要求國(guó)家政府對(duì)此建立嚴(yán)格的法律，并且聽(tīng)取社會(huì)的意見(jiàn)，讓社會(huì)各界加入到討論當(dāng)中，有效加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃的時(shí)效性與包容性。地方人大立法時(shí)需要對(duì)各個(gè)地區(qū)進(jìn)行調(diào)研，并且根據(jù)實(shí)際發(fā)展情況來(lái)進(jìn)行立法，對(duì)地方城市規(guī)劃的操作性進(jìn)行強(qiáng)化約束，政府或者個(gè)人過(guò)分著眼于眼前利益，放棄長(zhǎng)遠(yuǎn)利益或者公共利益，可以通過(guò)法律約束力，來(lái)大大減少這種情況。立法可以促進(jìn)地方政府與個(gè)人擁有科學(xué)發(fā)展觀，使城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)編制合理推進(jìn)。

4 結(jié)語(yǔ)

實(shí)行城鄉(xiāng)規(guī)劃工作作為城鎮(zhèn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，對(duì)推動(dòng)城鎮(zhèn)現(xiàn)代化進(jìn)程有著非常大的作用。所以一定要根據(jù)城鄉(xiāng)的實(shí)際情況來(lái)開展城鎮(zhèn)規(guī)劃編制與審批，加大對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃的工作力度，不斷創(chuàng)新、優(yōu)化城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，不但可以全面推進(jìn)編制、審計(jì)工作的實(shí)行，還可以提高工作效率，進(jìn)而推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)良好發(fā)展。本文主要分析城鄉(xiāng)規(guī)劃中編制與審批問(wèn)題，并提出相應(yīng)的策略，為提高我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃編制與審批水平貢獻(xiàn)一點(diǎn)力量。