基于“城市雙修”理念的望謨縣城市綜合治理項目規(guī)劃框架闡述

羅雨

（貴州省建筑設(shè)計研究院有限責任公司，貴州貴陽 550081）

0 引言

新型城鎮(zhèn)化時期，我國城市正由“以增量為主的外延擴張式粗放發(fā)展”向“以存量為主的集約高效內(nèi)涵式城市更新”發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[1]?！俺鞘须p修”是世界上所有城市在其發(fā)展過程中都要經(jīng)歷的一個階段，當各國的城鎮(zhèn)化水平達到一定水平時，都會開展各種形式的城市建設(shè)工作[2]。西方大多數(shù)國家早在“二戰(zhàn)”后就開展了大規(guī)模的城市更新運動，以簡·雅各布斯、麥克哈格、路易斯·芒福德等為代表的學(xué)者相繼提出“小規(guī)模靈活漸進式更新、與自然結(jié)合的城市更新、與生態(tài)系統(tǒng)相耦合的城市更新”等多維更新理念，不僅注重物質(zhì)空間環(huán)境更新的精細化、生態(tài)化，也注重社會環(huán)境更新的和諧化[1]。

1 相關(guān)概念及規(guī)劃框架

1.1 城市雙修

1.1.1 “城市雙修”內(nèi)涵

“城市雙修”，即城市修補與生態(tài)修復(fù)的簡稱，是快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，為解決城市發(fā)展中服務(wù)設(shè)施缺乏、環(huán)境質(zhì)量下降、城市風(fēng)貌不佳、城市文化流失等問題，引導(dǎo)城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的重要抓手。是治理“城市病”、改善人居環(huán)境的重要行動，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、補足城市短板的客觀需要，城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標志[3]。

1.1.2 “城市雙修”發(fā)展歷程

2015年4月，針對三亞城市突出問題，時任住建部部長陳政提出“生態(tài)修復(fù)，城市修補”理念思路；同年6月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部將海南省三亞市列為首個城市雙修試點城市；同年12月，中央城市工作會議指出要加強城市設(shè)計，提倡城市修補，大力開展生態(tài)修復(fù)，讓城市再現(xiàn)綠水青等城市建設(shè)和管理要求；2016年2月中共中央印發(fā)《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》，明確恢復(fù)城市自然生態(tài)，制定并實施生態(tài)修復(fù)工作方案，有計劃、有步驟地修復(fù)被破壞的山體、河流、濕地、植被，有序?qū)嵤┏鞘行扪a和有機更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問題；2017年3月住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強生態(tài)修復(fù)城市修補工作的指導(dǎo)意見》，明確了“雙修”工作的總體要求與目的，并對示范工作提出了具體要求；同年3月、7月，分別公布第二、三批的19個和38個“城市雙修”示點城市。自此，“城市雙修”工作，在全國全面開展。

1.2 城市治理

城市治理體系的運轉(zhuǎn)邏輯是誰來治理、治理什么和如何治理三者的有機結(jié)合，此三者分別對應(yīng)城市治理的主體、客體和方法。主體論，即“誰來治理”。治理強調(diào)的是多元主體的參與和協(xié)同，在城市治理中，政府、社會和公民是治理主體。客體論，即“治理什么”。城市治理的客體大體上分為兩類：①客體是城市運行和發(fā)展過程中面臨的各種問題和矛盾，即“城市病”；②客體是“城市的使命”，即城市的長遠發(fā)展目標及其道路問題。方法論，即“如何治理”。城市治理方法是連接治理主體和客體關(guān)系的橋梁，良好治理方法的前提是對主客體關(guān)系的理性認知[4]。

1.3 研究框架

基于以上概念，本文認為“城市雙修”是從規(guī)劃層面對城市綜合治理的重要組成部分，是治理長效的保證。需要近遠結(jié)合、分類科學(xué)實施，是城市轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的重要標志。規(guī)劃以“城市雙修”作為城市綜合治理的重要抓手統(tǒng)籌謀劃，擬定未來行動計劃分期實施，逐步補足城市短板來提升城市治理能力，建立城市綜合治理長效保障機制。

本文結(jié)合國家層面“城市修補”與“生態(tài)修復(fù)”的內(nèi)容要求，制定覆蓋全面的3類12個行動計劃36項工程（后將對36項工程進行說明），按實施期限擬出本次綜合治理項目庫，并預(yù)期通過建立健全46項指標體系（見表1）核驗城市雙修完成度。

表1 指標體系分類

2 望謨縣縣城（城區(qū)）現(xiàn)狀問題診斷

2.1 范圍界定

本次規(guī)劃范圍集中于望謨縣城已建成區(qū)。主要包括五個區(qū)域，如圖1所示。

圖1 規(guī)劃范圍

望謨老城：城市問題集中區(qū)，原老縣城，城市建筑集中區(qū)域，大部分區(qū)域正進行棚改；城北新城：老城功能延展區(qū)域，望謨河西正逐步進行城市開發(fā)，河?xùn)|形態(tài)，以村莊居民點形態(tài)存在；平洞新城：老城功能延展區(qū)域，沿城市道路——平洞大道進行城市開發(fā)，建設(shè)縣中醫(yī)院、職中、六中及部分移民安置社區(qū)；城南新區(qū)：移民安置區(qū)域，處于開發(fā)建設(shè)中，已建成部分生態(tài)移民安置點，仍保留原部分村莊居民點；平洞工業(yè)園：現(xiàn)狀仍以村莊居民點為主，未進行開發(fā)建設(shè)。

2.2 現(xiàn)狀問題診斷

2.2.1 城市道路交通

城市路網(wǎng)密度較低（見表2），整體道路發(fā)育體系有待完善；城區(qū)丁字型交叉口過多，交叉口信號燈、斑馬線設(shè)置不完全；城區(qū)公共停車場配置不足，停車方式管理落后，沿路停車設(shè)置無序，車輛隨意停放；公交體系不完善，線路未全覆蓋，無公交車首末站；城市道路路面局部破損，人行道不連續(xù)并破損嚴重，影響出行安全。

表2 路網(wǎng)密度

2.2.2 城市服務(wù)設(shè)施

對文化、體育、教育、醫(yī)療、社會福利五類設(shè)施進行診斷評價。其中：縣級文化設(shè)施匱乏，各級生活圈文化設(shè)施配置不足；無獨立占地的體育設(shè)施；教育設(shè)施除幼兒園外，小學(xué)、初中、高中等均滿足要求；醫(yī)療配置較為完善，床位數(shù)達到需求，但設(shè)施較為老舊，急待提質(zhì)；縣級福利設(shè)施僅配置1所縣級社會福利院，各級生活圈配置不足。

2.2.3 城市市政基礎(chǔ)

給水設(shè)施：水廠水量不足，導(dǎo)致城區(qū)用水緊張，管網(wǎng)并未全覆蓋，縣城中部、南部及西部一帶均未鋪設(shè)給水管網(wǎng)；排水設(shè)施：污水處理廠規(guī)模不足、管網(wǎng)覆蓋不足，雨污混排，城內(nèi)存在兩處較為嚴重的內(nèi)澇點；電力電信設(shè)施：線路多為架空，平洞工業(yè)園電力供給不足，電線電纜架設(shè)混亂形成天空蜘蛛網(wǎng)狀；環(huán)衛(wèi)設(shè)施：垃圾收運體系不完善，缺少1處垃圾轉(zhuǎn)運站，公共廁所配置不足。

2.2.4 城市景觀風(fēng)貌

空間結(jié)構(gòu)：由于歷史原因，絕大多數(shù)為無序自建房，造成縣城空間肌理雜亂。建筑風(fēng)貌：居住建筑中自建房部分建筑立面已整治，但出現(xiàn)老舊、破損等問題，外部懸掛物需整治；商品房及安置房風(fēng)貌統(tǒng)一，協(xié)調(diào)性強；其他公共建筑色彩相對協(xié)調(diào)，但缺乏本土建筑元素及文化特征。城市家具：未進行統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計。

2.2.5 城市生態(tài)環(huán)境

縣城為典型西南山地城市，縣城內(nèi)部存在基本農(nóng)田、生態(tài)林地等環(huán)境要素，其中：基本農(nóng)田主要分布在南部區(qū)域，城市建設(shè)無違規(guī)侵占行為，山體林地少量被城市建設(shè)占用，并存在部分滑坡隱患點。規(guī)劃范圍望謨河、平洞河呈U型穿過，對河段進行水生態(tài)、河道駁岸等方面分析?？h城公園綠地不僅在數(shù)量方面缺乏，在其品質(zhì)方面也仍需提升。

2.2.6 城市文化活力

望謨縣三個主要文化元素包括：山水文化、紅色文化、布依文化，但在建設(shè)中對文化要素運用不足，縣城文化活力欠缺，氛圍不濃。

3 工作目標與行動計劃

3.1 工作目標

三個工作目標：

（1）以人為本的終極目標——滇黔桂石漠化特困地區(qū)生態(tài)人居小城市典范。望謨縣位于滇黔桂石漠化特困地區(qū)，在西南地區(qū)具有代表性，通過城市雙修工作，抓住脫貧攻堅政策支持，發(fā)揮縣城山水環(huán)境優(yōu)勢，將望謨建設(shè)成文化鮮明、宜居樂活的生態(tài)人居示范縣。

（2）以問題為導(dǎo)向的城市與生態(tài)的共同生長目標——貴州西南片區(qū)“小城市”雙修先行示范區(qū)。作為黔西南地區(qū)貧困縣之一，短期結(jié)合城市綜合整治，完善迫切關(guān)系民生的基礎(chǔ)工作；長遠從城市品質(zhì)出發(fā)，以“城市雙修”為抓手，突破城市發(fā)展產(chǎn)生的困境，補齊發(fā)展短板，提升城市競爭力，探索動力欠佳、貧困小城市的發(fā)展之路。

（3）以文化為本底的精神家園營造目標——魅力彰顯的華夏布依城。文化精神是城市的內(nèi)涵，充分挖掘獨特望謨布依文化，建立市民精神家園，是城市持續(xù)發(fā)展的創(chuàng)新動力。

3.2 十二項行動計劃

規(guī)劃提出構(gòu)建3類12個行動計劃逐步分期解決相關(guān)城市問題，最終實現(xiàn)三個工作目標。

3.2.1 綜合交通改善行動

通過4項修補工程12個修補計劃共創(chuàng)暢通城市。①修補城市路網(wǎng)系統(tǒng)（改造城市破損路面、改善城市人行系統(tǒng)、打通城市斷頭路網(wǎng)、修補道路附屬設(shè)施）；②提升公交出行品質(zhì)（完善公交出行系統(tǒng)、加強公交設(shè)施建設(shè)）；③規(guī)范停車設(shè)施建設(shè)（開發(fā)立體停車系統(tǒng)、補足地面停車問題、規(guī)范通車系統(tǒng)管理）；④倡導(dǎo)慢行交通出行（改善慢行出行環(huán)境、加強慢行出行安全、加大公共自行車投入）。

3.2.2 城市服務(wù)完善行動

通過2大類別4項工程構(gòu)建優(yōu)質(zhì)均衡的公共服務(wù)體系，并補充高優(yōu)品質(zhì)的旅游服務(wù)設(shè)施。①縣級公共服務(wù)設(shè)施修補工程（文化、體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利設(shè)施）；②城市居住區(qū)生活圈設(shè)施完善工程（15分鐘、10分鐘、5分鐘居住區(qū)生活圈）；③城市服務(wù)型商業(yè)設(shè)施工程（農(nóng)貿(mào)市場、大型商業(yè)網(wǎng)點）；④旅游服務(wù)型商業(yè)設(shè)施工程（高檔酒店、休閑娛樂、旅游購物、旅游組織集散中心）。

3.2.3 市政設(shè)施補齊行動

通過4項修補工程14個修補計劃創(chuàng)建設(shè)施保障、管網(wǎng)可靠的市政設(shè)施體系。①雨污改造工程（建立雨污分流體制、改善）；②提升公交出行品質(zhì)（完善公交出行系統(tǒng)、加強公交設(shè)施建設(shè)）；③規(guī)范停車設(shè)施建設(shè)（開發(fā)立體停車系統(tǒng)、補足地面停車問題、規(guī)范通車系統(tǒng)管理）；④倡導(dǎo)慢行交通出行（改善慢行出行環(huán)境、加強慢行出行安全、加大公共自行車投入）。

3.2.4 居民安居行動

通過3項工程建立社區(qū)治理的示范，提升全民幸福感。①持續(xù)完成縣城棚改工程（實施統(tǒng)一規(guī)劃，盤活城市土地，提升城市功能）；②積極開展城區(qū)范圍村莊整治工程（近期通過“一改、兩補、三清”對村莊進行整治，長遠按照城市規(guī)劃功能對村莊進行更新）；③有序推進舊小區(qū)提升工程（整治2010前建成的安置小區(qū)及商品房，改善生活品質(zhì)，主要包括天河花園小區(qū)、天寶小區(qū)、秋霞園小區(qū)、安和花園、金頂花園、錦華公寓）。

3.2.5 城市美化行動

通過2項工程4個修補計劃（如圖2所示），打造城市公共交往的流動客廳，帶動城市發(fā)展的活力引擎。①城市濱水塑造工程（四種類型岸線整理重塑、親水空間打造）；②城市景觀節(jié)點打造工程（生態(tài)文化景觀筑境，公共藝術(shù)激活）。

圖2 城市美化行動分析

3.2.6 風(fēng)貌提升行動

通過4項工程，根據(jù)集聚布依文化特質(zhì)，打造特色本土、景城融合的城市風(fēng)貌。①空間形態(tài)引導(dǎo)工程（老城區(qū)、城北、城西、南部片區(qū)風(fēng)貌控制）；②建筑風(fēng)貌引導(dǎo)工程（新建、改擴建建筑風(fēng)貌指引、建筑色彩指引）；③街道景觀引導(dǎo)工程（生活性、服務(wù)性街道）；④城市夜景分區(qū)引導(dǎo)工程。

3.2.7 違建整治行動

通過遏制新增違法、拆除違建2項工程，進行分類清理，分階段綜合治理，治理與遏制并行，建立防違控違長效機制，達到新增違建零增長，存量違建負增長的目標。

3.2.8 山體修復(fù)行動

通過3項工程，達到顯山露水，建立生態(tài)安全格局。①邊坡治理工程（確定近期邊坡整治范圍，使用科學(xué)治理措施，消除滑坡、落石等安全隱患，保護居民財產(chǎn)和人身安全）；②修復(fù)林地工程（對因城市建設(shè)、工程施工而造成的林地破壞和侵占范圍進行及時梳理和補種）；③清退山體遮擋工程（需重點針對城市重要景觀節(jié)點界面山體開展清理工作）。

3.2.9 水體治理行動

通過水質(zhì)改善、水生態(tài)恢復(fù)、健全監(jiān)測3項工程，從自然水體岸線自然化率、黑臭水體占比等出發(fā)，達到城水相融、健康發(fā)展，水質(zhì)達標、水源地得到保護，形成可親可游的城市河道體系。

3.2.10 綠地完善行動

通過城市增綠與綠化提質(zhì)2項工程，建立城市綠地系統(tǒng)，提升綠化品質(zhì)。①增綠工程（如圖3所示）主要包括增加城市山體公園、濱水游園、郊野公園、社區(qū)公園、街頭綠地等；②提質(zhì)工程主要通過融入當?shù)匚幕亍⒁粓@一設(shè)計等方法對各類綠地進行系統(tǒng)化、精致化打造。

圖3 城市增綠工程分析

3.2.11 文化建設(shè)行動

單一、分散的文化遺存資源和無形文化資源并不能有效帶動旅游消費，必須與生態(tài)環(huán)境資源、城市產(chǎn)業(yè)及相關(guān)資源形成串聯(lián)，打造完整的旅游產(chǎn)品鏈。通過3項工程，提升縣城文化活力，打造華夏布依特色旅游服務(wù)城市。①城市文化滲透（公共空間體現(xiàn)文化氛圍、城市風(fēng)貌結(jié)合文化元素、社區(qū)文化多元繁榮、活動策劃持續(xù)文化活力）；②新興文化培育工程（推動文化創(chuàng)意發(fā)展打造創(chuàng)意民族文化工坊、促進休閑文化/體育文化繁榮發(fā)展溫泉休閑產(chǎn)業(yè)）；③歷史文化保護（保護修補8處縣級文物保護單位）。

3.2.12 城市善治行動

通過公眾參與城市建設(shè)、智慧大腦2項工程，搭建智慧城市平臺以智慧化理論方法和大數(shù)據(jù)網(wǎng)格化等現(xiàn)代技術(shù)提升城鎮(zhèn)功能，破解“城市病”；強調(diào)公眾參與，建立屬于居民的“幸福望謨”。

3.3 分期項目庫

通過構(gòu)建行動計劃，提出分期工作重點，并擬定符合十二項行動的三期項目庫以指導(dǎo)本次城市綜合治理的相關(guān)實施。

一期：以望謨西出口為起點，向南、東分別通過桐鄉(xiāng)大道、王母隧道連接環(huán)城路、天馬大道、余姚路等形成的城市兩內(nèi)環(huán)“點—線”一體為重點整治界面，圍繞“干凈、整潔、美觀”的目標，從保障城市安全第一出發(fā)“除危害，保安全”出發(fā)，提出項目庫。

二期：以城市現(xiàn)狀建成區(qū)為統(tǒng)籌范圍，結(jié)合城市規(guī)劃相關(guān)項目，圍繞“補設(shè)施、促民生；除危害、固安全”的目標，采取“點—網(wǎng)”結(jié)合方式，補足城市相關(guān)民生設(shè)施，包括公共服務(wù)、市政管網(wǎng)設(shè)施、城市公園等，并排查整治城區(qū)范圍地災(zāi)隱患點，整理項目庫。

三期：以“縫合山水、建設(shè)連續(xù)韌性城市”為目標，結(jié)合城市未來發(fā)展方向，采取“點—線—網(wǎng)—面”整體覆蓋的方式，進一步補足相關(guān)民生設(shè)施，完成山水生態(tài)修復(fù)、健全開放綠地系統(tǒng)、開展社會智慧善治行動，建立城市治理長效機制，增加望謨市民幸福感及家園歸屬感。

4 結(jié)語

“城市雙修”作為關(guān)注城市整體，注重城市生態(tài)與城市功能存量開發(fā)的方式，可作為城市綜合治理的重要抓手，建立長效保障機制。其他城市亦可根據(jù)自身的現(xiàn)實問題，統(tǒng)籌規(guī)劃，擬定相應(yīng)的行動計劃與修補工程，建立分期項目庫，以期建立環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的城市環(huán)境。