我國金融廣告監(jiān)管存在的問題及對策建議

中國人民銀行長治市中心支行 山西 長治 046011

一、我國金融廣告監(jiān)管存在的問題

(一)金融廣告領(lǐng)域缺乏專門的法律法規(guī)。目前，我國尚未出臺規(guī)范金融廣告的專門法律或行政法規(guī)。對于金融廣告的管理適用《廣告法》《反不正當(dāng)競爭法》《消費者權(quán)益保護法》《刑法》等法律通用規(guī)定，同時對各領(lǐng)域金融廣告的要求散見于眾多的金融規(guī)章及規(guī)范性文件中。如2013年證監(jiān)會發(fā)布的《證券發(fā)行與承銷管理辦法》(中國證券監(jiān)督管理委員會令2013年第95號)中明確，發(fā)行人和主承銷商在推介過程中不得以虛假廣告等不正當(dāng)手段誘導(dǎo)、誤導(dǎo)投資者；2011年銀監(jiān)會發(fā)布的《商業(yè)銀行理財產(chǎn)品銷售管理辦法》(中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會令2011年第5號)對理財產(chǎn)品宣傳語言表述的真實、準(zhǔn)確、清晰性做出規(guī)定，并列明了禁止性廣告內(nèi)容；2016年人民銀行發(fā)布的《金融消費者權(quán)益保護實施辦法》(銀發(fā)〔2016〕314號)規(guī)定了金融廣告及宣傳推介遵循誠信原則，并列出了不得做虛假、引人誤解、擴大收益宣傳等禁止性規(guī)定；2019年人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會和外匯局聯(lián)合制定并發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范金融營銷宣傳行為的通知》，對金融營銷宣傳行為列出負(fù)面清單。這些規(guī)范性文件整體效力級別較低，難以對金融廣告發(fā)布行為產(chǎn)生強力約束，同時也難以對游離于正規(guī)金融體系外的非法金融廣告宣傳行為施以影響，無法為金融廣告監(jiān)管和治理工作提供高層級和強效力的制度保障。

(二)金融廣告發(fā)布缺乏嚴(yán)格的預(yù)審查機制。金融廣告在發(fā)布前，由行政主管部門或廣告自律組織進(jìn)行預(yù)審查是防止虛假違禁金融廣告流入市場的重要制度安排。目前，我國主要對兩類廣告實行發(fā)布審查，一類是《廣告法》直接規(guī)定的，與人民生命財產(chǎn)安全密切相關(guān)的商品或服務(wù)的廣告，如醫(yī)療、藥品、醫(yī)療器械、農(nóng)藥、獸藥和保健食品廣告等；另一類是其他法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審查的特殊廣告。目前，我國金融監(jiān)管部門雖在各自的監(jiān)管職責(zé)內(nèi)，制定了一些金融廣告發(fā)布的行為規(guī)范，但尚未有金融法律、行政法規(guī)明確規(guī)定，發(fā)布金融廣告要進(jìn)行審查。目前我國金融廣告的發(fā)布主要由發(fā)布方審查，但由于金融廣告具有極強的專業(yè)性，同時發(fā)布方可能受到利益驅(qū)使，難以對金融廣告實施有效、嚴(yán)格和中立審查等因素，導(dǎo)致非法金融廣告流入市場，侵害消費者合法權(quán)益。

(三)缺少獨立的金融廣告審查機構(gòu)。目前，我國尚缺少獨立的金融廣告審查機構(gòu)，而從國際上看，很多國家都建立了專門的廣告審查機構(gòu)，這些機構(gòu)或由政府部門成立，或由政府部門和廣告自律組織共同成立，或由行業(yè)協(xié)會組織設(shè)立，但都經(jīng)過法規(guī)授權(quán)或監(jiān)管部門授權(quán)，對廣告發(fā)布進(jìn)行嚴(yán)格的審查。廣告審查機構(gòu)相對獨立，成員有金融業(yè)內(nèi)人員、廣告業(yè)人員、具有法律背景的仲裁人員、商業(yè)代表、消費者代表等，代表各方利益依據(jù)廣告發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)對廣告進(jìn)行中立、客觀審查。獨立廣告審查機構(gòu)的設(shè)立既使廣告預(yù)審制度落到實處，又對推動廣告自律規(guī)范發(fā)展起到了重要作用。

二、對策建議

(一)加快金融廣告監(jiān)管領(lǐng)域立法。鑒于金融業(yè)務(wù)的專業(yè)性、復(fù)雜性和與公眾財產(chǎn)權(quán)益的相關(guān)性，建議推進(jìn)金融廣告領(lǐng)域立法工作，出臺專門的金融廣告監(jiān)管法規(guī)制度，明確金融廣告發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)和審核要求，要求發(fā)布金融廣告的主體必須載明金融許可證號碼，同時對金融廣告的禁止形式、禁止內(nèi)容等做出明確規(guī)定；明確建立金融廣告預(yù)審查機制，為金融廣告審查機構(gòu)開展廣告發(fā)布預(yù)審提供制度保障；明確金融廣告管理相關(guān)部門的職責(zé)分工、管理手段和處置措施等，提高違法金融廣告的違法成本，劃清違法金融廣告的制度“紅線”。

(二)建立和完善金融廣告發(fā)布審查機制。由于非法、虛假金融廣告存在巨大破壞性，有必要建立一套行之有效的預(yù)審查制度。在金融機構(gòu)、廣告商、廣告發(fā)布媒體等審查的基礎(chǔ)上，由金融管理部門按照職責(zé)分工，對廣告發(fā)布主體、發(fā)布內(nèi)容等進(jìn)行嚴(yán)格審查，從源頭防止虛假、非法金融廣告流入市場；另一方面，金融管理部門要在職責(zé)范圍內(nèi)，依據(jù)廣告發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，豐富金融廣告的監(jiān)測手段，對發(fā)布違法金融廣告的廣告主采取負(fù)面清單、行業(yè)通報、平臺發(fā)布、納入金融信用信息數(shù)據(jù)庫記錄等方式，進(jìn)行約束規(guī)范。對于不接受相關(guān)規(guī)范的，可通過轉(zhuǎn)交有執(zhí)法權(quán)限的工商管理機關(guān)共同處理。

(三)推動行業(yè)自律組織在金融廣告治理方面承擔(dān)責(zé)任。行業(yè)自律管理是金融監(jiān)管的有益補充。建議借鑒國外在金融廣告監(jiān)管中的經(jīng)驗做法，推動行業(yè)自律組織在金融廣告自律審查、廣告標(biāo)準(zhǔn)制定、監(jiān)測管理、投訴處理、舉報獎勵等方面發(fā)揮作用，如鼓勵行業(yè)自律組織制定金融廣告方面的行業(yè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范會員單位的發(fā)布廣告行為；指導(dǎo)行業(yè)協(xié)會對金融廣告行為是否影響金融市場秩序和金融消費者合法權(quán)益進(jìn)行調(diào)查和評估，加強對會員單位的監(jiān)督；對違法違規(guī)發(fā)布金融廣告、損害金融消費者合法權(quán)益的會員，采取行業(yè)內(nèi)通報、取消會員資格等懲罰措施。在立法授權(quán)的基礎(chǔ)上，可推動廣告或金融行業(yè)自律組織，設(shè)立獨立的金融廣告審查機構(gòu)，對發(fā)布的金融廣告，依據(jù)相關(guān)制度規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范實施審核，減少違法金融廣告進(jìn)入市場的概率。

(四)完善金融廣告投訴處理機制。將打擊違法金融廣告納入金融知識普及教育中，增強公眾識別非法和打擊非法金融廣告的意識和能力。完善非法金融廣告投訴處理機制，設(shè)置投訴通道，形成虛假、違法金融廣告的社會監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)并停止虛假、違法金融廣告刊播，在降低違法金融廣告的社會危害程度的同時，提高金融廣告監(jiān)管和治理的效率。借鑒藥品、醫(yī)療器械廣告的社會監(jiān)督方式，建立金融廣告社會監(jiān)督員機制，聘請具有金融背景、法律知識和消費者保護意識的社會人士作為監(jiān)督員，對發(fā)布的金融廣告進(jìn)行監(jiān)測，反饋監(jiān)測信息，金融廣告管理部門組織對社會監(jiān)督員進(jìn)行《廣告法》及金融相關(guān)法律法規(guī)和知識培訓(xùn)，形成金融廣告監(jiān)管和治理的社會合力。