對(duì)我國(guó)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度的一些思考

韓孟曉

鄭州大學(xué) 河南 鄭州 450000

1 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)實(shí)意義

水，是人們生產(chǎn)生活中不可或缺的一項(xiàng)重要資源，是促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)文明進(jìn)步的重要要素。由于長(zhǎng)期過(guò)度開(kāi)發(fā)及利用，全球水資源逐年銳減，水資源的短缺、枯竭已成為世界性的難題。就中國(guó)而言，可供利用的淡水資源非常有限。2017-2022年中國(guó)水資源開(kāi)發(fā)行業(yè)發(fā)展前景分析及發(fā)展策略研究報(bào)告表明，按照國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)①，中國(guó)目前有16個(gè)省(區(qū)、市)人均水資源量(不包括過(guò)境水)低于嚴(yán)重缺水線，有6個(gè)省、區(qū)②人均水資源量低于500立方米，為極度缺水地區(qū)。除了水資源匱乏，水資源空間分布不均、水資源量年際差別大和水污染問(wèn)題的日趨嚴(yán)重，皆已成為無(wú)法回避、亟需改變的水資源現(xiàn)狀。

水資源的日益稀缺性決定了其不能滿足所有人的用水需要。近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)、快速發(fā)展，水資源的供需不平衡日趨嚴(yán)重，用水者對(duì)水資源的爭(zhēng)奪愈加激烈，我國(guó)司法實(shí)踐中大量的水權(quán)糾紛案件即為佐證。水資源的有限性與人類對(duì)水資源的無(wú)限需要之間，存在著尖銳的矛盾，若不能妥當(dāng)化解，無(wú)疑會(huì)阻礙社會(huì)進(jìn)步。③因此，在規(guī)范水資源開(kāi)發(fā)、加強(qiáng)水資源保護(hù)的基礎(chǔ)上，提高水資源管理、合理分配水源就顯得尤為重要。然而，原有的行政命令式的水資源初始分配并不能有效解決水資源短缺和水資源利用率低下的狀況，例如隨著沿黃各省區(qū)灌溉規(guī)模、工業(yè)和城市發(fā)展水平的變化，原有的黃河“八七”分水量已無(wú)法滿足某些省區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，亟需市場(chǎng)配置來(lái)獲得更多的水資源?？梢哉f(shuō)，市場(chǎng)配置的方式進(jìn)一步提高了水權(quán)市場(chǎng)的發(fā)育程度，使水權(quán)交易中的各方實(shí)現(xiàn)了共贏——政府提高了資源配置效率，水資源的使用方得到了合理價(jià)格的水資源，水資源的提供方得到了較高的盈利水平。因此，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓在現(xiàn)實(shí)層面具有十分重要的意義。

2 我國(guó)關(guān)于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律定位

2.1 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律性質(zhì) 按照《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法【2016】156號(hào))規(guī)定，水權(quán)包括水資源的所有權(quán)和使用權(quán)。我國(guó)《憲法》規(guī)定“水流屬于國(guó)家所有”，《水法》規(guī)定“水資源屬于國(guó)家所有”，由此可見(jiàn)，水資源的所有權(quán)只能屬于國(guó)家。但是，水資源的使用權(quán)和所有權(quán)是可以進(jìn)行分離的，也正是因?yàn)槟軌蚍蛛x，水資源的權(quán)能才得以確立，才為水資源市場(chǎng)的發(fā)展提供了空間。水資源的所有權(quán)和使用權(quán)分離與土地的使用權(quán)和所有權(quán)分離有著相似的特征，與當(dāng)前我國(guó)《民法典●物權(quán)法》的發(fā)展態(tài)勢(shì)相吻合。

所謂“取水權(quán)”，即是指水資源的使用權(quán)，更嚴(yán)格來(lái)講，僅是指獲得取水權(quán)的單位或者個(gè)人，通過(guò)調(diào)整產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改革工藝、節(jié)水等措施節(jié)約水資源的，在取水許可有效期和取水限額內(nèi)向符合條件的其他單位或者個(gè)人有償轉(zhuǎn)讓相應(yīng)取水權(quán)的水權(quán)交易。2002年8月29日《水法》中首次出現(xiàn)了“取水權(quán)”，2006年2月21日《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》又對(duì)“取水權(quán)”的范外延作了進(jìn)一步解釋，并首次以行政法規(guī)的形式確定了取水權(quán)轉(zhuǎn)讓。2007年《物權(quán)法》明確將“取水權(quán)”規(guī)定在“用益物權(quán)”編中?！端畽?quán)交易管理暫行辦法》(水政法【2016】156號(hào))對(duì)“取水權(quán)”的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行了具體的規(guī)定，是我國(guó)目前關(guān)于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的現(xiàn)行法規(guī)遵循。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓，通常是因?yàn)樗畽?quán)轉(zhuǎn)讓合同使水權(quán)于私人之間予以交易。ⅰ據(jù)此，我們可以得出四點(diǎn)結(jié)論:一是取水權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，將其轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)屬于用益物權(quán)的變動(dòng)，符合我國(guó)現(xiàn)行的用益物權(quán)變動(dòng)模式；二是取水權(quán)的變動(dòng)是基于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同產(chǎn)生的，即債權(quán)行為是物權(quán)變動(dòng)的基礎(chǔ)關(guān)系；三是取水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同應(yīng)符合債權(quán)的所有特征，即平等的當(dāng)事人之間就轉(zhuǎn)讓的內(nèi)容達(dá)成合意。四是取水權(quán)轉(zhuǎn)讓作為一種事實(shí)行為，產(chǎn)生了取水權(quán)從取水權(quán)人手中轉(zhuǎn)移給受讓人的變動(dòng)結(jié)果。

按照《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法【2016】156號(hào))規(guī)定，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體僅包含兩類:一是取水權(quán)人，二是符合申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證條件的單位或者個(gè)人。關(guān)于取水權(quán)的客體并未作出規(guī)定，目前學(xué)術(shù)界在對(duì)取水權(quán)客體界定時(shí)存在不同看法，最廣泛的客體被認(rèn)定為“水體”，不僅包含水資源，還包含水中的水生生物、底泥、懸浮物以及溶解物質(zhì)等，筆者認(rèn)為，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的客體應(yīng)該僅指水資源的使用權(quán)而非整個(gè)水體的使用權(quán)。取水權(quán)的內(nèi)容是取水行為，包括兩種:第一種是將原有的水體形狀和流向做出改變，既蓄水行為和飲水行為。第二種是分離水源水體獲得水資源的所有權(quán)。

2.2 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法定程序 前面我們提到，取水權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，其轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)符合我國(guó)現(xiàn)行的用益物權(quán)變動(dòng)模式。按照《水權(quán)交易管理暫行辦法》(水政法【2016】156號(hào))規(guī)定，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)分四步走:一是取水權(quán)交易轉(zhuǎn)讓方應(yīng)當(dāng)向其原取水審批機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)；二是原取水審批機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)對(duì)轉(zhuǎn)讓方提出的轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)報(bào)告進(jìn)行審查，組織對(duì)轉(zhuǎn)讓方節(jié)水措施的真實(shí)性和有效性進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查；三是轉(zhuǎn)讓申請(qǐng)經(jīng)原取水審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)讓方可以與受讓方通過(guò)水權(quán)交易平臺(tái)或者直接簽訂取水權(quán)交易協(xié)議；四是交易完成后，轉(zhuǎn)讓方和受讓方依法辦理取水許可證或者取水許可變更手續(xù)。

從這個(gè)法定程序中可以發(fā)現(xiàn)，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓并非常規(guī)的用益物權(quán)變動(dòng)，它具有公權(quán)力的屬性，只有經(jīng)過(guò)水資源行政管理部門的許可，才能發(fā)生取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的結(jié)果。

3 我國(guó)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度建設(shè)的不足和建議

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視水利工作。2014年3月14日，習(xí)近平總書(shū)記明確提出“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水思路。其中，“兩手發(fā)力”就是要從水的公共產(chǎn)品屬性出發(fā)，充分發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用和更好發(fā)揮政府作用，提高水治理能力的重要保障，這是新時(shí)期治水工作必須始終把握的基本要求。在如何充分發(fā)揮好市場(chǎng)配置資源的作用上，我國(guó)采取了加快推進(jìn)水權(quán)制度建設(shè)、建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制、創(chuàng)新水利投融資體制機(jī)制、推進(jìn)政府購(gòu)買水利公共服務(wù)的“組合拳”。2016年6月28日，中國(guó)水權(quán)交易所成立，旨在水權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上最大程度的發(fā)揮市場(chǎng)在水資源配置中的核心功能。但從當(dāng)前我國(guó)水權(quán)市場(chǎng)配置的實(shí)踐來(lái)看，水權(quán)交易過(guò)程中仍存在著一些問(wèn)題，影響了市場(chǎng)這只“手”更好的發(fā)揮作用。

3.1 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓主體 一般來(lái)說(shuō)，取水權(quán)必須經(jīng)由水資源行政管理部門的許可方能初始取得，但也存在例外，根據(jù)《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定，有五種情形不需要申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證:一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員使用本集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水的，二是家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的，三是為保障礦井等地下工程施工安全和生產(chǎn)安全必須進(jìn)行臨時(shí)應(yīng)急取(排)水的，四是為消除對(duì)公共安全或者公共利益的危害臨時(shí)應(yīng)急取水的，五是為農(nóng)業(yè)抗旱和維護(hù)生態(tài)與環(huán)境必須臨時(shí)應(yīng)急取水的。筆者認(rèn)為，國(guó)家之所以為以上五項(xiàng)情形打開(kāi)“綠色通道”，旨在保護(hù)弱勢(shì)群體一定范圍內(nèi)的利益，或者維持生產(chǎn)生活的最基本需要，而并非為了讓其進(jìn)行取水權(quán)交易。如果享有以上取水權(quán)的組織或個(gè)人將因此而取得的取水權(quán)以交易的方式而獲取利益，則違背了國(guó)家設(shè)立這種例外情形的初衷。因此，建議將取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的出讓人限定在取得水權(quán)許可證的主體范圍內(nèi)。

但對(duì)于取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的受讓人而言，則建議適當(dāng)放寬主體范圍，而非僅限定為“取水權(quán)人”和“符合申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證條件的單位或者個(gè)人”兩類。相對(duì)于本身就享有取水資格的主體而言，不享有取水資格的主體更需要用水，也就更有意愿去購(gòu)買取水權(quán)，這對(duì)于激活水權(quán)交易市場(chǎng)將具有積極的作用。

3.2 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓范圍 水資源具有不同于其他一般自然資源或物品的多重功能與價(jià)值決定了其特殊屬性。它“不僅具有經(jīng)濟(jì)物品的屬性，還具有社會(huì)物品和生態(tài)物品的屬性”。根據(jù)用水目的的不同，水權(quán)大致可分為居民生活用水、保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水、農(nóng)業(yè)灌溉用水、工業(yè)生產(chǎn)用水、娛樂(lè)用水和其他用水。并非所有類型的取水權(quán)都可以轉(zhuǎn)讓，這要綜合考慮該水權(quán)設(shè)立的原因及是否有利于水資源生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等因素。⑤筆者認(rèn)為，可以進(jìn)行如下區(qū)分:一是嚴(yán)格限制生活用水轉(zhuǎn)讓。生活用水作為保障居民生活最基本的必需品，應(yīng)該被平等的賦予所有個(gè)體，這是對(duì)生命基本的尊重和保護(hù)。而一旦可以放到市場(chǎng)上自由轉(zhuǎn)讓，勢(shì)必會(huì)引起有人擁有大量的水資源使用權(quán)而有人卻缺乏生活必須的用水來(lái)源，從而導(dǎo)致社會(huì)產(chǎn)生動(dòng)亂的風(fēng)險(xiǎn)。取水權(quán)作為一項(xiàng)私權(quán)利，應(yīng)該被允許進(jìn)行交易，但應(yīng)予以嚴(yán)格的控制。二是不允許保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水轉(zhuǎn)讓。水市場(chǎng)之所以存在，是為了提高水資源利用率，實(shí)現(xiàn)供水方和需水方利益最大化。但是保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水的轉(zhuǎn)讓顯然無(wú)法實(shí)現(xiàn)這樣的目標(biāo)，因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境用水的目的是為了保障生態(tài)系統(tǒng)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)而非實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益，如果將保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水轉(zhuǎn)讓為其他目的的用水，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)勢(shì)必會(huì)遭到破壞，這與當(dāng)今國(guó)際社會(huì)呼吁的環(huán)境保護(hù)相違背，理應(yīng)被嚴(yán)格禁止，但是如果將其他目的用水轉(zhuǎn)讓為保護(hù)生態(tài)環(huán)境用水，則應(yīng)該被允許，也應(yīng)該被提倡。

3.3 取水權(quán)轉(zhuǎn)讓變動(dòng)模式 取水權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，合法有效的取水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同加上登記，方可產(chǎn)生取水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律效果。但其又有特殊之處，取水權(quán)轉(zhuǎn)讓在雙方簽訂合同前，必須經(jīng)過(guò)水資源行政管理部門的審查，許可后才能進(jìn)行合同的簽訂。也就是說(shuō)，水資源行政部門許可是任何一項(xiàng)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓活動(dòng)得以開(kāi)展的必經(jīng)程序。筆者認(rèn)為，行政審批前置過(guò)多并不利于激發(fā)水市場(chǎng)交易的活力，但如果沒(méi)有行政部分把關(guān)又容易造成水市場(chǎng)交易的混亂。習(xí)近平總書(shū)記指出:“水治理是政府的主要職責(zé)，首先要做好的是通過(guò)改革創(chuàng)新，建立健全一系列制度。有關(guān)部門在做好日常性建設(shè)投資和管理工作的同時(shí)，要拿出更多時(shí)間和精力去研究制度建設(shè)?！标U明了制度建設(shè)就是要厘清政府的主要職能及施政邊界，確保政府不缺位、不越位、不錯(cuò)位。建議先由取水權(quán)轉(zhuǎn)讓雙方當(dāng)事人簽訂轉(zhuǎn)讓合同后，水資源行政管理部門再行審查之責(zé)，既體現(xiàn)出私權(quán)利交易的活力，又一定程度上保證了整個(gè)市場(chǎng)的安全平穩(wěn)運(yùn)行。

4 結(jié)束語(yǔ)

面對(duì)國(guó)際國(guó)內(nèi)水資源匱乏的現(xiàn)象，合理配置水資源是當(dāng)前十分有效且符合實(shí)際的解決方案，允許并適當(dāng)限制取水權(quán)轉(zhuǎn)讓，對(duì)提高水資源利用率、促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有非常積極的意義。我國(guó)取水權(quán)轉(zhuǎn)讓法律制度應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)我國(guó)社會(huì)發(fā)展需要，符合我國(guó)情實(shí)際，不斷讓政府、市場(chǎng)這“兩只手”發(fā)揮出力量。

注 釋

① 按照國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)，人均水資源低于3000立方米為輕度缺水，低于2000立方米為中度缺水，1000立方米以下為重度缺水。

② 6個(gè)省、區(qū)為寧夏、河北、山東、河南、山西、江蘇。

③ 參見(jiàn)房紹坤:《用益物權(quán)基本問(wèn)題研究》，北京大學(xué)出版社2006年版，第30頁(yè)。

④ 參見(jiàn)單平基:《私法視野下的水權(quán)配置研究》，東南大學(xué)出版社2019年版，186頁(yè)。