東亞小農(nóng)現(xiàn)代化的土地難題
——以日本為例

胡 霞 劉曉君

在人地關(guān)系緊張的東亞國(guó)家，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長(zhǎng)期建立在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)之上，土地零碎分散，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模極為狹小。隨著工業(yè)化和城市化的發(fā)展，這種傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)逐漸無(wú)法適應(yīng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，必須對(duì)其進(jìn)行規(guī)?；F(xiàn)代化改造。

然而，多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)表明，這種改造并非易事。韓國(guó)自20世紀(jì)90年代起放開(kāi)對(duì)農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的限制，但直到2010年規(guī)模小于1公頃的農(nóng)戶(hù)占農(nóng)戶(hù)總數(shù)比例仍然高達(dá)65.3%[1]。以20世紀(jì)70年代的第二次土地改革為起點(diǎn)，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)也開(kāi)始推動(dòng)土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。經(jīng)過(guò)數(shù)十年的探索后，2007年經(jīng)營(yíng)規(guī)模在1公頃以下的農(nóng)戶(hù)依然占總農(nóng)戶(hù)數(shù)的75%(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.coa.gov.tw/ws.php?id=12216。。

自20世紀(jì)80年代起，我國(guó)大陸同樣開(kāi)始艱難地推進(jìn)土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，土地流轉(zhuǎn)一直是我國(guó)主要的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式。但隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，其短板也逐漸顯現(xiàn)，表現(xiàn)為土地規(guī)模增加后土地生產(chǎn)率下降、土地租金上漲，規(guī)模經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)降低[2]。此外，由于城鄉(xiāng)體制與要素市場(chǎng)的二元分割，在農(nóng)村勞動(dòng)力非農(nóng)化的同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)仍然受到極大約束[3]。截止到2016年底，我國(guó)流轉(zhuǎn)土地面積僅占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積的35.1%(2)數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.tuliu.com/data/nationalProgress.html。，小農(nóng)戶(hù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體中的占比仍在98%以上，全國(guó)2.3億農(nóng)戶(hù)中有2.1億戶(hù)經(jīng)營(yíng)耕地面積在0.6公頃以下(3)數(shù)據(jù)來(lái)源：http:∥www.gov.cn/xinwen/2019-03/01/content_5369755.htm。?！按髧?guó)小農(nóng)”的基本國(guó)情并未改變。

在這樣的背景下，我國(guó)開(kāi)始探索在小農(nóng)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的途徑。2017年，黨的十九大報(bào)告提出通過(guò)“健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶(hù)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”。與此同時(shí)，我國(guó)部分地區(qū)開(kāi)始發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管服務(wù)，力圖把小農(nóng)戶(hù)引入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之中。但是到目前為止，我國(guó)尚無(wú)標(biāo)準(zhǔn)化的土地托管服務(wù)體系。各地的試點(diǎn)雖然取得了一定成效，但仍然存在托管組織不規(guī)范、服務(wù)規(guī)模小、服務(wù)內(nèi)容少、服務(wù)效果差、人才資金缺口大等問(wèn)題。農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)能否成為我國(guó)小農(nóng)戶(hù)與現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的紐帶，仍然有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。

同樣以小農(nóng)經(jīng)營(yíng)為主導(dǎo)的日本，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和縮小城鄉(xiāng)差距，自1961年起就不斷探索改造傳統(tǒng)小農(nóng)、推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化和現(xiàn)代化的方法。從最初以提供補(bǔ)貼和培育流轉(zhuǎn)中介的方式推動(dòng)土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，到依靠農(nóng)戶(hù)生產(chǎn)合作和提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的方式進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，再到當(dāng)前依靠政府主導(dǎo)的農(nóng)地中間管理事業(yè)促進(jìn)土地要素整合。日本半個(gè)多世紀(jì)的土地規(guī)模化政策提高了土地流轉(zhuǎn)面積，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。其政策調(diào)整歷程及所遇到的難題對(duì)東亞國(guó)家而言具有較高的參考價(jià)值。因此，本文通過(guò)考察日本土地規(guī)?；叩难葑儦v程，嘗試說(shuō)明小農(nóng)經(jīng)營(yíng)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，在土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)方面可能面臨的難題，為我國(guó)制定農(nóng)業(yè)規(guī)?；c現(xiàn)代化政策提供借鑒。

一、關(guān)于小農(nóng)現(xiàn)代化途徑的文獻(xiàn)綜述

由于農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間需求彈性的差異，隨著一國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)部門(mén)的收入相對(duì)于工業(yè)部門(mén)會(huì)持續(xù)下降，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)間的收入差距及城鄉(xiāng)發(fā)展差距[4]。為了縮小這種收入差距，必須促進(jìn)勞動(dòng)要素向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，依靠資本替代勞動(dòng)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)中勞動(dòng)的回報(bào)率。但是，如果農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模過(guò)小，投入農(nóng)業(yè)機(jī)械等資本要素在經(jīng)濟(jì)上就不合算[5]。因此，在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，合理流動(dòng)土地要素，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，重構(gòu)勞動(dòng)、土地、資本等生產(chǎn)要素將是必不可少的環(huán)節(jié)。

過(guò)去較長(zhǎng)的一段時(shí)間里，土地所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)一直是東亞各國(guó)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的主要方式。大量研究證實(shí)了土地流轉(zhuǎn)具有優(yōu)化土地和勞動(dòng)力要素配置[6-7]、提升土地利用效率[8]、改進(jìn)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式[9]、提高農(nóng)戶(hù)收入水平[10]等作用，有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

然而，隨著土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展，其局限性也逐漸凸顯。一方面，越來(lái)越多的理論和實(shí)證研究證明，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的規(guī)模報(bào)酬并不明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率與農(nóng)場(chǎng)規(guī)模之間呈現(xiàn)出無(wú)關(guān)的性質(zhì)[11]，甚至是存在“反向關(guān)系”[2]。另一方面，現(xiàn)實(shí)中的土地流轉(zhuǎn)也存在諸多問(wèn)題：土地要素的異質(zhì)性和不可移動(dòng)性，使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)額外的摩擦與高交易成本[12-13]；農(nóng)戶(hù)的行動(dòng)原則并非利潤(rùn)最大化，導(dǎo)致低效率流轉(zhuǎn)[14]；個(gè)體農(nóng)戶(hù)融資困難、財(cái)力不足，限制了規(guī)?；?jīng)營(yíng)的發(fā)展[15]；分散化的流轉(zhuǎn)未能改變小農(nóng)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀[16]；等等。

這些理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)使得通過(guò)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的可行性遭到了質(zhì)疑，人們開(kāi)始尋找新的方式改造傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)。不少學(xué)者提出，在以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主的國(guó)家里，應(yīng)當(dāng)通過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)等方式將小農(nóng)戶(hù)與先進(jìn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式銜接起來(lái)，實(shí)現(xiàn)小農(nóng)基礎(chǔ)上的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[17]。土地托管正是代表性的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)方式。它是在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)專(zhuān)業(yè)化分工的基礎(chǔ)上，由土地托管機(jī)構(gòu)提供統(tǒng)一的生產(chǎn)服務(wù)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模報(bào)酬[2]。相比于土地流轉(zhuǎn)中土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的完全讓渡，土地托管不改變土地生產(chǎn)關(guān)系，只是將細(xì)分后的經(jīng)營(yíng)權(quán)在農(nóng)戶(hù)與托管主體之間進(jìn)行優(yōu)化配置，具有更強(qiáng)的靈活性[18]。

近年來(lái)，土地托管等農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)在我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策中扮演著越來(lái)越重要的角色，各地紛紛涌現(xiàn)出自發(fā)的土地托管?chē)L試。這些探索成果證實(shí)了這一農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化途徑的有效性。它不僅提高了農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度和農(nóng)戶(hù)收益，還有助于促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移[19]和增進(jìn)農(nóng)戶(hù)種糧意愿[20]。此外，土地托管還有助于克服土地流轉(zhuǎn)中容易出現(xiàn)的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)不穩(wěn)定、流轉(zhuǎn)權(quán)屬不清晰等問(wèn)題[19]。一部分學(xué)者認(rèn)為土地托管是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的充要條件[21]，是我國(guó)發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的唯一出路[22]。

但也應(yīng)該注意到，土地托管在實(shí)踐中也存在不少問(wèn)題：小農(nóng)戶(hù)組織化程度難以滿(mǎn)足規(guī)?；泄芊?wù)的要求[23]，且缺少能夠高效統(tǒng)籌小農(nóng)戶(hù)需求的主體[24]；在托管主體私人利益和對(duì)接小農(nóng)的高額交易成本驅(qū)使下，土地托管異化為針對(duì)資本和大戶(hù)的服務(wù)[25]；農(nóng)業(yè)服務(wù)體系“部門(mén)化”，多部門(mén)競(jìng)爭(zhēng)財(cái)政資金且難以有效協(xié)調(diào)，降低了服務(wù)體系的運(yùn)行效率[26]。在諸多難題未能解決的前提下，土地托管能否成為小農(nóng)經(jīng)營(yíng)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的有效途徑尚無(wú)定論。

考察先行國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)有助于說(shuō)明上述問(wèn)題。同為東亞國(guó)家，日本與我國(guó)一樣都是在零碎分散的土地上開(kāi)展家庭經(jīng)營(yíng)[5]，且較早地開(kāi)啟了農(nóng)業(yè)規(guī)?；同F(xiàn)代化進(jìn)程。在過(guò)去半個(gè)多世紀(jì)的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)實(shí)踐中，日本經(jīng)歷了從僅允許土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)到全面放開(kāi)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，再到2014年出臺(tái)農(nóng)地中間管理事業(yè)開(kāi)展土地托管，其農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化過(guò)程中土地政策的演變對(duì)包括我國(guó)在內(nèi)的東亞國(guó)家而言具有較強(qiáng)的借鑒意義。過(guò)去，我國(guó)已有不少學(xué)者對(duì)日本各類(lèi)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)手段進(jìn)行了總結(jié)與梳理，并分析了其實(shí)踐中取得的成就及失敗的原因[5,27-28]。還有一部分學(xué)者則對(duì)日本近年來(lái)新出臺(tái)的土地規(guī)?；胧r(nóng)地中間管理事業(yè)的出臺(tái)背景、運(yùn)行機(jī)制等進(jìn)行了探討[29-30]。

文獻(xiàn)梳理表明，現(xiàn)有研究對(duì)土地流轉(zhuǎn)及土地托管兩種小農(nóng)現(xiàn)代化道路的理論依據(jù)和國(guó)內(nèi)外實(shí)踐已有一定程度的探討。但是，對(duì)于以我國(guó)和日本為代表的東亞國(guó)家的土地政策為何會(huì)出現(xiàn)從土地流轉(zhuǎn)到土地托管的轉(zhuǎn)變，以及這些土地政策能否解決小農(nóng)現(xiàn)代化中土地分散零碎的難題，目前的研究探討還有不足。因此，本文將對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化先行國(guó)家日本的土地規(guī)模化政策的階段性演變進(jìn)行梳理，重點(diǎn)分析其政策演變的動(dòng)因及成效，在此基礎(chǔ)上嘗試提出對(duì)我國(guó)制定農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策的建議。

二、日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中土地政策變化的歷史軌跡

二戰(zhàn)后初期，日本在美國(guó)的主導(dǎo)下建立了保護(hù)耕作者的“自耕農(nóng)制度”，由國(guó)家強(qiáng)制購(gòu)入不在地主的全部土地和村內(nèi)地主超過(guò)平均公頃數(shù)的土地，低價(jià)出售給農(nóng)民[31]。這種改革將佃農(nóng)轉(zhuǎn)變?yōu)榱闵⒌男∞r(nóng)戶(hù)，一定時(shí)期內(nèi)安置了大量被遣返的退伍老兵，解放了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，為日本戰(zhàn)后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。為了保護(hù)改革的成果，在之后將近十五年的時(shí)間里，日本的土地產(chǎn)權(quán)變更一直遭到嚴(yán)格的限制，主要的措施有出臺(tái)《農(nóng)地法》、對(duì)土地產(chǎn)權(quán)變更實(shí)施許可制、嚴(yán)格限制租賃合同的解約以及設(shè)定租種地面積上限等。

然而，日本經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)逐漸給小農(nóng)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了轉(zhuǎn)型壓力。一方面，由于農(nóng)產(chǎn)品與工業(yè)產(chǎn)品之間需求彈性的差異，國(guó)民經(jīng)濟(jì)中農(nóng)業(yè)的份額持續(xù)下降，農(nóng)戶(hù)的農(nóng)業(yè)收入相對(duì)而言不斷減少。另一方面，隨著勞動(dòng)力要素價(jià)格的上漲，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)的生產(chǎn)成本持續(xù)上升。同時(shí)，小農(nóng)戶(hù)零碎分散的土地很難與農(nóng)業(yè)機(jī)械等現(xiàn)代化生產(chǎn)要素相結(jié)合，無(wú)法順利實(shí)現(xiàn)資本對(duì)勞動(dòng)力的替代以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模效益。這導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)之間的生產(chǎn)率差距加大，城市與鄉(xiāng)村的生活水平也逐漸出現(xiàn)鴻溝。擴(kuò)大的城鄉(xiāng)差距吸引了大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一方面導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力數(shù)量下降及老齡化、弱質(zhì)化，另一方面也為重新組合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)造了契機(jī)。

在這樣的條件下，日本以1961年出臺(tái)《農(nóng)業(yè)基本法》為起點(diǎn)開(kāi)始進(jìn)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展。日本政府希望借此達(dá)到提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益并降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的目的，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)從限制規(guī)模化到允許所有權(quán)流轉(zhuǎn)

在農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起步之時(shí)，日本政府在土地政策方面比較保守，僅僅是在維持自耕農(nóng)體系框架下，允許自耕農(nóng)之間的土地買(mǎi)賣(mài)[32]。主要的政策是放寬農(nóng)戶(hù)所有的耕地面積上限和土地所有權(quán)買(mǎi)賣(mài)的限制，并依據(jù)1962年的《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》修正案制定依托于農(nóng)業(yè)協(xié)同組合(即“農(nóng)協(xié)”)的“農(nóng)地信托制度”作為配套措施。在這一制度下，農(nóng)協(xié)作為土地流轉(zhuǎn)中介接受農(nóng)戶(hù)的土地出售委托，代為尋找土地買(mǎi)家，幫助離農(nóng)的小農(nóng)戶(hù)以較低的交易成本轉(zhuǎn)讓土地所有權(quán)，實(shí)現(xiàn)閑置土地的流轉(zhuǎn)和集中。

然而，保守的政策并不能滿(mǎn)足當(dāng)時(shí)日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求。高速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)的土地價(jià)格暴漲，導(dǎo)致離農(nóng)農(nóng)戶(hù)傾向于持有土地等待轉(zhuǎn)用的機(jī)會(huì)，而想要開(kāi)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)的個(gè)體農(nóng)戶(hù)則缺乏足夠的資金購(gòu)買(mǎi)土地；同時(shí)，不穩(wěn)定的農(nóng)外就業(yè)使兼業(yè)農(nóng)戶(hù)為防范失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、保障穩(wěn)定收入而不愿出售土地。1960—1970年的10年間，日本經(jīng)營(yíng)面積在1公頃以下的小農(nóng)戶(hù)占農(nóng)戶(hù)總數(shù)的比重只從71.8%下降到69.9%，5公頃以上的規(guī)?；?jīng)營(yíng)體只從1 500戶(hù)增加到5 780戶(hù)(4)數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.e-stat.go.jp/stat-search/files?page=1&toukei=00500211&tstat=000001015214。。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本繼續(xù)快速上升，大米生產(chǎn)成本從1960年的每10畝17 760日元上升到1970年的每10畝44 903日元(5)數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/noukei/seisanhi_nousan/index.html#l。。無(wú)論是以農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)規(guī)模還是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本作為衡量標(biāo)準(zhǔn)，都可以認(rèn)為這一階段的措施是失敗的。

(二)從所有權(quán)流轉(zhuǎn)到經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)

所有權(quán)流轉(zhuǎn)政策的失敗使日本政府意識(shí)到讓農(nóng)戶(hù)放棄土地的所有權(quán)并非易事，于是轉(zhuǎn)而放開(kāi)對(duì)土地租賃的限制，鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式實(shí)現(xiàn)土地規(guī)?；?。1970年修訂的《農(nóng)地法》簡(jiǎn)化了土地租賃的手續(xù)，并進(jìn)一步取消了農(nóng)戶(hù)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人所有或租賃土地的面積上限。同時(shí)，為了應(yīng)對(duì)日趨嚴(yán)峻的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化、兼業(yè)化、老齡化，土地撂荒及低效率利用等問(wèn)題，日本政府還推出了多項(xiàng)配套政策，從降低土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的交易成本和增加土地流轉(zhuǎn)需求兩個(gè)角度促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化。

降低土地流轉(zhuǎn)成本方面的措施是將地方農(nóng)民合作組織或公益機(jī)構(gòu)(如日本各縣市的農(nóng)林公社)培育為土地流轉(zhuǎn)中介。1970年，日本政府基于《農(nóng)地法》制定了“農(nóng)地保有合理化法人”制度，由各都道府縣及市町村的公益事業(yè)機(jī)構(gòu)農(nóng)林公社負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)中介工作。1980年基于《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》(1993年更名為《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)強(qiáng)化促進(jìn)法》)出臺(tái)了由市町村政府負(fù)責(zé)、地方農(nóng)協(xié)協(xié)助的“使用權(quán)設(shè)定等促進(jìn)計(jì)劃”。2009年再次修訂《農(nóng)地法》，并以市町村級(jí)農(nóng)協(xié)為依托，設(shè)置了“農(nóng)地利用集中圓滑化事業(yè)”。與農(nóng)地信托制度不同，這幾種新的土地流轉(zhuǎn)中介除了像傳統(tǒng)的中介機(jī)構(gòu)那樣在土地供求雙方之間溝通信息、充當(dāng)擔(dān)保之外，還具有“土地銀行”的功能，即中介機(jī)構(gòu)可以依靠政府財(cái)政資金的支持預(yù)先購(gòu)入或租入土地，再轉(zhuǎn)售或轉(zhuǎn)租給規(guī)?；?jīng)營(yíng)體。政府和公益性組織的介入減輕了小農(nóng)戶(hù)在土地市場(chǎng)中的弱勢(shì)地位以及對(duì)土地轉(zhuǎn)入方的不信任感，也免去了規(guī)?；?jīng)營(yíng)體與分散的個(gè)體農(nóng)戶(hù)協(xié)商的繁復(fù)工作，降低了土地市場(chǎng)上的搜尋、交易和監(jiān)督成本。但與此同時(shí)，預(yù)先購(gòu)入、租入土地的方式也給這些機(jī)構(gòu)造成了巨大的資金壓力，限制了其“土地銀行”功能的發(fā)揮。

增加土地流轉(zhuǎn)需求方面，吸取前一階段小農(nóng)戶(hù)兼業(yè)化嚴(yán)重、離農(nóng)意愿低，大規(guī)模農(nóng)戶(hù)數(shù)量增長(zhǎng)緩慢、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模時(shí)資金有限等教訓(xùn)，日本政府開(kāi)始重視培育多種類(lèi)型的規(guī)?；?jīng)營(yíng)體，并有意識(shí)地引導(dǎo)小農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。具體的做法有創(chuàng)設(shè)“認(rèn)證農(nóng)業(yè)者制度”，為經(jīng)營(yíng)計(jì)劃得到政府認(rèn)可的農(nóng)戶(hù)提供各種融資、補(bǔ)貼及稅收方面的支持。出臺(tái)專(zhuān)門(mén)針對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)的補(bǔ)貼政策，如2007年制定的“跨產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)安定政策”以及2010年出臺(tái)的“經(jīng)營(yíng)所得安定對(duì)策”。這些政策的補(bǔ)貼金額與農(nóng)戶(hù)經(jīng)營(yíng)面積掛鉤，規(guī)模越大的農(nóng)戶(hù)可獲得的補(bǔ)貼越多。政府這樣做的目的就是要鼓勵(lì)有能力的農(nóng)戶(hù)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，并間接地使缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的小農(nóng)戶(hù)退出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。

除了扶持大規(guī)模農(nóng)戶(hù)之外，包括農(nóng)業(yè)企業(yè)在內(nèi)的各類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)法人參與土地流轉(zhuǎn)的限制也逐漸被解除。在2009年修訂的《農(nóng)地法》中，農(nóng)業(yè)企業(yè)只要滿(mǎn)足一定的條件就可以自由地在任意地區(qū)租入土地進(jìn)行耕作。這項(xiàng)法律修改以后，約3年的時(shí)間內(nèi)1 071個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)以租賃土地的方式加入了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增速達(dá)到法律修改前的5倍。農(nóng)業(yè)企業(yè)的加入緩和了個(gè)體農(nóng)戶(hù)數(shù)量減少、規(guī)?；?jīng)營(yíng)體不足的問(wèn)題，保障了土地的利用率。

經(jīng)過(guò)40多年的土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，日本的農(nóng)業(yè)規(guī)?；〉昧艘欢ǖ某晒Ｊ紫龋略隽鬓D(zhuǎn)面積逐年增加，2013年已達(dá)到22.7萬(wàn)公頃(圖1)，其中經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)起到了主要作用。其次，土地集中率穩(wěn)定增長(zhǎng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體平均規(guī)模也有所擴(kuò)大。2013年，日本土地集中率已達(dá)到47.9%，其中30%以上的土地集中到了經(jīng)營(yíng)規(guī)模20公頃以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體手中；2010年全國(guó)農(nóng)戶(hù)平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到1.96公頃，較1960年的水平提高了2.2倍。最后，從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，日本的大米生產(chǎn)成本從快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)椴▌?dòng)中下降(圖2)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本初見(jiàn)成效。

圖1 1965—2013年新增流轉(zhuǎn)面積數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/toti_kanri/index.html。

圖2 1951—2013年日本每10畝大米生產(chǎn)成本數(shù)據(jù)來(lái)源：https:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/noukei/seisanhi_nousan/index.html#l。

(三)從土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)

盡管取得了一定的成就，上一階段的土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐仍未解決日本農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的難題，表現(xiàn)為小農(nóng)為主的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)和土地零碎分散的狀況并未改變。在半個(gè)世紀(jì)的土地流轉(zhuǎn)之后，日本仍然保留著眾多小農(nóng)戶(hù)以及大量零碎的地塊。2010年，經(jīng)營(yíng)規(guī)模在1公頃以下的小農(nóng)戶(hù)占銷(xiāo)售農(nóng)戶(hù)總數(shù)的比重仍維持在56.4%的高水平。

造成這種結(jié)果的原因主要有以下兩個(gè)方面。首先，土地的異質(zhì)性和不可移動(dòng)性導(dǎo)致土地市場(chǎng)存在嚴(yán)重的摩擦，這大大提高了流轉(zhuǎn)的難度[13]。日本不同地區(qū)之間自然和社會(huì)條件差異較大。在平原地區(qū)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體快速擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)面積、土地需求高漲的同時(shí)，占國(guó)土面積約73%的山地丘陵地區(qū)由于農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、弱質(zhì)化嚴(yán)重，且地區(qū)內(nèi)多為耕作條件較差的斜坡地，大量待流轉(zhuǎn)的土地?zé)o人問(wèn)津，撂荒現(xiàn)象嚴(yán)重。加上行政區(qū)劃等人為造成的限制，割裂的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)難以達(dá)到均衡狀態(tài)。此外，從土地市場(chǎng)中轉(zhuǎn)入的耕地也常常零散分布，難以與轉(zhuǎn)入方原先的農(nóng)場(chǎng)相連接，土地分散的狀況并未因流轉(zhuǎn)而改變。

其次，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地仍然存在依戀、惜售的心理。高速經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)時(shí)期快速上漲的地價(jià)、農(nóng)外產(chǎn)業(yè)對(duì)土地的需求以及土地用途轉(zhuǎn)換限制條件的放寬，使農(nóng)戶(hù)對(duì)土地資產(chǎn)價(jià)格保持著過(guò)高的預(yù)期，并有著較高的土地轉(zhuǎn)用意愿[33]。這不僅削弱了規(guī)模化經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶(hù)對(duì)土地的購(gòu)買(mǎi)能力，也降低了土地所有人以出租方式流轉(zhuǎn)土地的意愿——只有保留土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，才能隨時(shí)將土地以高價(jià)售出。盡管在泡沫經(jīng)濟(jì)破裂之后日本的地價(jià)漲幅逐漸回歸平穩(wěn)，轉(zhuǎn)用意愿對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響有所下降，但也并未完全消失[34]。

這些問(wèn)題阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步推進(jìn)，使依靠土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行的農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)陷入了瓶頸。與此同時(shí)，另一種農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)方式開(kāi)始興起。一部分地區(qū)的農(nóng)戶(hù)聯(lián)合起來(lái)形成地域性農(nóng)業(yè)合作組織——村落營(yíng)農(nóng)。這是一種由各個(gè)村落內(nèi)部的農(nóng)戶(hù)協(xié)商組成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體，合作者合資購(gòu)買(mǎi)農(nóng)業(yè)機(jī)械，在集中起來(lái)的土地上共同使用。除了經(jīng)營(yíng)合作者所有的地塊之外，村落營(yíng)農(nóng)也承接區(qū)域內(nèi)其他兼業(yè)農(nóng)戶(hù)的部分或全部耕作委托[35]，形成了農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)模式。這種組織形式最早出現(xiàn)于20世紀(jì)70年代，于90年代左右開(kāi)始廣泛推廣，并逐漸成為日本推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)改革的重要手段之一。日本政府制定了諸多補(bǔ)貼措施鼓勵(lì)各地組建村落營(yíng)農(nóng)，并允許法人化的村落營(yíng)農(nóng)和大規(guī)模農(nóng)戶(hù)一樣享有經(jīng)營(yíng)安定對(duì)策的補(bǔ)助。2005—2020年，每年都有約8萬(wàn)～12萬(wàn)公頃的土地在各地的村落營(yíng)農(nóng)中進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)托管。

村落營(yíng)農(nóng)的出現(xiàn)打破了小農(nóng)經(jīng)營(yíng)一家一戶(hù)的生產(chǎn)邊界，充分調(diào)動(dòng)了本地區(qū)內(nèi)留存的勞動(dòng)力和農(nóng)業(yè)機(jī)械等生產(chǎn)要素，使之與土地有效結(jié)合，能夠較好地解決地區(qū)內(nèi)小農(nóng)戶(hù)分散分布、生產(chǎn)效率低，土地移動(dòng)流轉(zhuǎn)困難的問(wèn)題。同時(shí)，不觸動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式也迎合了農(nóng)戶(hù)的惜售心理，有針對(duì)性地解決了土地流轉(zhuǎn)的困境。

但是，這種依靠農(nóng)戶(hù)自發(fā)形成的土地托管同樣沒(méi)能解決日本的土地難題。首先，在代耕過(guò)程中，不同委托者之間容易出現(xiàn)意見(jiàn)相左、難以調(diào)和的情況，提高了托管前協(xié)商的交易成本[35]。其次，村落營(yíng)農(nóng)沒(méi)有改變農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、后繼無(wú)人的趨勢(shì)，經(jīng)營(yíng)效率將難以保證，未來(lái)很有可能走向崩潰。再次，長(zhǎng)期的低效率小農(nóng)經(jīng)營(yíng)以及復(fù)雜的地形環(huán)境，導(dǎo)致托管的耕地不僅零碎分散，而且配套的灌溉設(shè)施及農(nóng)道也較差。將這些土地整合改良為適宜機(jī)耕的農(nóng)場(chǎng)成本極高，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了村落營(yíng)農(nóng)的權(quán)力和能力范圍。最后，由于村落營(yíng)農(nóng)的成員多為地區(qū)內(nèi)留存的弱質(zhì)勞動(dòng)力，即使開(kāi)展了生產(chǎn)合作并使用了農(nóng)用機(jī)械，也依然只能起到維持土地耕作、防止撂荒的作用，難以提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率[36]。

從這段歷史軌跡的追溯中可以看到，無(wú)論是土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)還是不觸動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)的土地托管，相應(yīng)的政策都在一定程度上推動(dòng)了日本總體土地集中率。但是，由于存在土地市場(chǎng)的摩擦、土地整合中高昂的成本以及農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力不足等問(wèn)題，小農(nóng)經(jīng)營(yíng)下土地分散化、利用效率低的問(wèn)題始終未能在市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)及托管中得到解決。一方面，對(duì)規(guī)?；?jīng)營(yíng)體的調(diào)查顯示，流轉(zhuǎn)或托管后土地地塊仍然零碎分散，成為提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率的極大阻力。2010—2013年，盡管各經(jīng)營(yíng)體的總經(jīng)營(yíng)面積有所增加，但平均地塊數(shù)從25塊增加到了31塊，地塊間最遠(yuǎn)距離從3.6千米提高到了4.8千米，各地塊平均面積則從0.6公頃下降到0.59公頃(6)資料來(lái)源：農(nóng)林水産省. テーマ：農(nóng)地の集積·集約の促進(jìn). 2018年11月13日。。另一方面，伴隨著持續(xù)的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力非農(nóng)化和嚴(yán)重老齡化，農(nóng)村地區(qū)的土地供求關(guān)系已經(jīng)從“耕者過(guò)多、土地不足”轉(zhuǎn)變?yōu)椤案卟蛔?、土地過(guò)多”[37]。在農(nóng)村，尤其是山地丘陵地區(qū)的農(nóng)村，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體數(shù)量銳減，大量屬于小農(nóng)戶(hù)或已轉(zhuǎn)業(yè)農(nóng)戶(hù)的土地未能通過(guò)流轉(zhuǎn)或托管得到整合利用，撂荒面積快速增加(圖3)，土地資源遭到了嚴(yán)重的浪費(fèi)。

圖3 1975—2010年日本棄耕土地面積變化資料來(lái)源：農(nóng)林水産省.「攻めの農(nóng)林水産業(yè)」の展開(kāi).2013年2月。

與此同時(shí)，外部環(huán)境又給日本農(nóng)業(yè)帶來(lái)了更大的壓力。隨著跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴協(xié)定(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“TPP”)生效，日本農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)不得不進(jìn)一步開(kāi)放。這意味著生產(chǎn)成本高、極度依賴(lài)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的日本農(nóng)產(chǎn)品將面臨更加激烈的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)。盡管日本政府在TPP談判中設(shè)計(jì)了諸如“分多年取消關(guān)稅”“降低關(guān)稅但不取消”等復(fù)雜的關(guān)稅減讓模式，試圖減輕TPP對(duì)國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)的沖擊[38]，但也只是為日本農(nóng)業(yè)爭(zhēng)取到一定的調(diào)整時(shí)間。改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的組合狀況，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和降低生產(chǎn)成本迫在眉睫。

在此背景下，日本政府開(kāi)始探索新的土地規(guī)?；胧?，不再僅僅從放松規(guī)制和提供補(bǔ)貼入手，而是更直接地參與到對(duì)土地要素的整合之中。在2013年2月的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)議上，農(nóng)林水產(chǎn)省首次提出在都道府縣政府建立農(nóng)地中間管理事業(yè)的設(shè)想。同年8月22日的規(guī)制改革會(huì)議上，農(nóng)林水產(chǎn)省公布了農(nóng)地中間管理事業(yè)的設(shè)計(jì)草案。11月13日，該草案由國(guó)會(huì)審議通過(guò)，并從2014年3月開(kāi)始實(shí)施。作為安倍政府“日本再振興戰(zhàn)略”的重要組成部分，農(nóng)地中間管理事業(yè)出臺(tái)時(shí)設(shè)定了相當(dāng)遠(yuǎn)大的目標(biāo)：從2013年起，10年內(nèi)要將日本土地集中率提高到80%(平均每年提高約3%)，并通過(guò)規(guī)?；?jīng)營(yíng)將日本農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本降低至2013年的60%。

三、日本農(nóng)地中間管理事業(yè)的運(yùn)行機(jī)制與成效

農(nóng)地中間管理事業(yè)設(shè)立和運(yùn)行的基礎(chǔ)是同時(shí)期出臺(tái)的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》。其基本內(nèi)容是由各都道府縣政府主導(dǎo)建立名為“農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)”(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中間機(jī)構(gòu)”)的公益事業(yè)機(jī)構(gòu)作為土地的中間托管單位。在托管期間，這些土地成為“準(zhǔn)公有狀態(tài)”[39]，中間機(jī)構(gòu)可以自主對(duì)其進(jìn)行耕作和改良，并在找到符合要求的規(guī)?；?jīng)營(yíng)體時(shí)將改良后的土地流轉(zhuǎn)出去。盡管這項(xiàng)制度的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)同樣具有“土地銀行”的特征，但與過(guò)去的土地流轉(zhuǎn)中介措施又有本質(zhì)上的不同——它不再依靠單個(gè)組織建立，也并不被動(dòng)地等待土地供求雙方的委托，而是將地方政府、公益事業(yè)機(jī)構(gòu)以及農(nóng)民組織有機(jī)結(jié)合，主動(dòng)參與到土地規(guī)?；?，是一項(xiàng)具有組織農(nóng)戶(hù)、規(guī)劃土地、改良土地耕作條件以及提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)功能的制度機(jī)制。圖4簡(jiǎn)要展示了這項(xiàng)制度的基本構(gòu)架以及各個(gè)主體在其中的作用。

圖4 農(nóng)地中間管理事業(yè)的基本構(gòu)架資料來(lái)源：根據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省(https:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/kikou_ichran.html)有關(guān)農(nóng)地中間管理事業(yè)的示意圖繪制。

(一)運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)地中間管理事業(yè)主要依靠提供以下兩項(xiàng)服務(wù)來(lái)解決過(guò)去的土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)措施遺留的難題。首先是對(duì)托管土地提供整理連片、統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的服務(wù)。中間機(jī)構(gòu)接受土地托管后，會(huì)根據(jù)各個(gè)村落的自然條件和規(guī)模經(jīng)營(yíng)體分布狀況，將一定時(shí)期內(nèi)的托管土地進(jìn)行平整化，形成適宜規(guī)?；?jīng)營(yíng)的大片農(nóng)場(chǎng)，并完善相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施，之后站在都道府縣層面進(jìn)行有規(guī)劃的流轉(zhuǎn)，解決以往市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)中土地分散化、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后等問(wèn)題，真正實(shí)現(xiàn)土地要素的整合與優(yōu)化。其次是對(duì)托管土地提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。中間機(jī)構(gòu)或者自身具備提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的能力，或者通過(guò)與地區(qū)內(nèi)的規(guī)?；?jīng)營(yíng)體合作開(kāi)展代耕服務(wù)，能夠負(fù)擔(dān)起無(wú)處流轉(zhuǎn)的土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，避免了缺乏農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的地區(qū)內(nèi)土地的撂荒和浪費(fèi)。

要提供這兩項(xiàng)服務(wù)，僅僅依靠中間機(jī)構(gòu)自身是難以實(shí)現(xiàn)的，還需要與地方政府通力合作，在制度運(yùn)行的不同階段發(fā)揮各自的作用。具體的運(yùn)行流程可以分為三個(gè)階段。

第一個(gè)階段主要由市町村政府負(fù)責(zé)，主要內(nèi)容為調(diào)查地方農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)狀況。市町村政府工作人員走訪(fǎng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)，召集農(nóng)戶(hù)代表協(xié)商研討，制定出本市“人·地計(jì)劃”(7)“人·地計(jì)劃”是為解決地方農(nóng)業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展而由地方政府及農(nóng)戶(hù)共同協(xié)商制定的“農(nóng)業(yè)未來(lái)設(shè)計(jì)圖”。它通常包含以下內(nèi)容：地區(qū)土地轉(zhuǎn)出者信息；地區(qū)農(nóng)業(yè)核心經(jīng)營(yíng)者信息；本地農(nóng)業(yè)面臨的主要問(wèn)題；本地農(nóng)業(yè)未來(lái)發(fā)展的方向及主要措施。并繪制“土地利用地圖”。這些材料明確介紹了本地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀，列舉出“近期可能提供土地的農(nóng)戶(hù)”“未來(lái)本地區(qū)主要農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者名單”，以及對(duì)本地農(nóng)業(yè)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃。這將成為未來(lái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的總綱領(lǐng)。

第二個(gè)階段是中間機(jī)構(gòu)與市町村政府對(duì)土地供求信息的募集。市町村政府負(fù)責(zé)接受小農(nóng)戶(hù)的土地委托，登記并向社會(huì)公示這些土地的信息，通過(guò)將這些土地從私有狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皽?zhǔn)公有狀態(tài)”，以便中間機(jī)構(gòu)能對(duì)托管土地的合法代耕改良，并且可以不受土地所有者干涉地選擇流轉(zhuǎn)去向、協(xié)商流轉(zhuǎn)合約內(nèi)容，確保能以提高規(guī)模化經(jīng)營(yíng)程度為目的進(jìn)行流轉(zhuǎn)規(guī)劃。中間機(jī)構(gòu)則在全都道府縣范圍內(nèi)募集有意擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體并進(jìn)行公示，這種做法有助于從更大的地域范圍內(nèi)發(fā)掘土地需求，且減少了跨市區(qū)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體的申報(bào)工作。

在最后一個(gè)階段中，市町村政府和都道府縣政府需要對(duì)募集到的土地委托和土地轉(zhuǎn)入申請(qǐng)進(jìn)行整合規(guī)劃，參考本市“人·地計(jì)劃”“土地利用地圖”以及公示的土地供求信息，市町村政府制定出本市土地利用規(guī)劃，提交給中間機(jī)構(gòu)。中間機(jī)構(gòu)則將各個(gè)市町村的計(jì)劃整合為都道府縣層面的總體規(guī)劃，由都道府縣知事審核簽字后生效。

規(guī)劃生效后，中間機(jī)構(gòu)對(duì)托管土地進(jìn)行平整改良，將可轉(zhuǎn)出的土地成片地流轉(zhuǎn)給規(guī)?；?jīng)營(yíng)體，并在收取一定服務(wù)費(fèi)后向無(wú)處流轉(zhuǎn)的土地提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)。此外，中間機(jī)構(gòu)還負(fù)責(zé)代收土地流轉(zhuǎn)租金，定期支付給各個(gè)土地所有者，保證土地所有者獲得穩(wěn)定的土地收益。

為了使該事業(yè)能夠穩(wěn)定地運(yùn)行，日本政府為中間機(jī)構(gòu)提供了充足的預(yù)算，第一年度的預(yù)算總額就已達(dá)到705億日元(表1)。預(yù)算資金專(zhuān)項(xiàng)專(zhuān)用，分別用作鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)托管土地的“土地集中助力金”、機(jī)構(gòu)自身運(yùn)營(yíng)及整合土地的“中間管理事業(yè)費(fèi)”以及調(diào)研和更新土地利用地圖數(shù)據(jù)庫(kù)的“土地集中基礎(chǔ)建設(shè)事業(yè)費(fèi)”。充足的資金支持不僅使農(nóng)地中間管理事業(yè)的土地托管服務(wù)更加完善，其中的高額補(bǔ)貼更是通過(guò)經(jīng)濟(jì)利益吸引了大量小農(nóng)戶(hù)主動(dòng)托管土地，這同樣是該制度促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)的重要手段。

表1 農(nóng)地中間管理事業(yè)歷年預(yù)算金額及分配 單位：億日元

(二)實(shí)施成效與遺留的問(wèn)題

這項(xiàng)新制度的實(shí)施使日本土地集中率繼續(xù)上升，從2014年的48.7%增長(zhǎng)到了2019年的57.1%，五年間增長(zhǎng)了近10%。此外，農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)中的部分難題得到了一定程度的化解。首先，由于農(nóng)地中間管理事業(yè)的流轉(zhuǎn)規(guī)劃、土地整頓工作，經(jīng)由該制度轉(zhuǎn)入土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)體的地塊分散化問(wèn)題有所改善。這些經(jīng)營(yíng)體從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入土地之后，不僅平均經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)大了，每個(gè)地塊的平均面積也有所增加(表2)。

表2 從農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入土地的經(jīng)營(yíng)體規(guī)模變化情況

其次，由于農(nóng)地中間管理事業(yè)能夠不受土地所有者干預(yù)、不被市町村行政區(qū)劃限制地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，從而將更大范圍內(nèi)以及更多類(lèi)型的規(guī)?；?jīng)營(yíng)體納入?yún)^(qū)域性的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)中。歷年從中間機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入土地的跨地區(qū)經(jīng)營(yíng)體數(shù)和法人經(jīng)營(yíng)體數(shù)不斷增長(zhǎng)(表3)。這不僅緩解了土地資源的不可移動(dòng)性對(duì)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的限制，更改善了一些地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體不足的境況。

表3 農(nóng)地中間管理事業(yè)跨地區(qū)流轉(zhuǎn)和向法人經(jīng)營(yíng)體流轉(zhuǎn)變化狀況

但是，這項(xiàng)制度也并未如日本政府設(shè)想的那樣高效。首先，從機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入土地后，各經(jīng)營(yíng)體的平均經(jīng)營(yíng)地塊數(shù)同樣會(huì)增加(表2)，并未與經(jīng)營(yíng)者原有的土地連片形成規(guī)?；r(nóng)場(chǎng)?？梢?jiàn)，即使經(jīng)過(guò)有規(guī)劃的流轉(zhuǎn)，仍然很難解決日本因?yàn)閺?fù)雜的地形條件和長(zhǎng)期的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)所導(dǎo)致的地塊狹小破碎、土地整合困難的問(wèn)題。

其次，農(nóng)地中間管理事業(yè)雖然具備提供農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)、防止土地撂荒的功能，但這一功能在現(xiàn)實(shí)中的應(yīng)用并不充分。自2014年起，歷年因無(wú)處流轉(zhuǎn)而由農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)代耕代管的土地面積不超過(guò)6 000公頃(表4)，相比于全國(guó)約40萬(wàn)公頃的撂荒地而言可謂杯水車(chē)薪；而要通過(guò)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)將這些撂荒地利用起來(lái)，不僅需要爭(zhēng)取眾多土地所有者的許可，還需要投入大量的人力物力，從而給機(jī)構(gòu)的工作及國(guó)家財(cái)政帶來(lái)巨大負(fù)擔(dān)?？傮w而言，農(nóng)地中間管理事業(yè)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)在代替農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體維持土地耕作、防止撂荒方面成本相對(duì)較高，作用并不突出。

表4 農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)歷年代耕代管的土地面積

綜上可知，農(nóng)地中間管理事業(yè)在一定程度上緩解了過(guò)去的土地規(guī)?；哌z留下的難題，提高了土地要素的集約程度，且發(fā)掘了跨區(qū)域、多類(lèi)型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體對(duì)土地的需求。但是，從現(xiàn)階段的成果來(lái)看，這項(xiàng)制度仍然未能徹底改變?nèi)毡就恋亓闼榉稚⒌膯?wèn)題，其生產(chǎn)性服務(wù)功能也沒(méi)有得到充分發(fā)揮，暫未達(dá)成重構(gòu)土地與勞動(dòng)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的目的。日本從分散小農(nóng)經(jīng)營(yíng)向規(guī)?；F(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)變依然任重道遠(yuǎn)。

四、結(jié)論與啟示

東亞地區(qū)緊張的人地關(guān)系催生了以小規(guī)模農(nóng)戶(hù)為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)模式。隨著工業(yè)化與城市化的發(fā)展，傳統(tǒng)的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐漸難以滿(mǎn)足城鄉(xiāng)共同發(fā)展的要求，必須通過(guò)合理配比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素、開(kāi)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的方式將小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。其中，對(duì)土地要素的適度集中是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模報(bào)酬的基礎(chǔ)，這對(duì)于長(zhǎng)期依靠小農(nóng)經(jīng)營(yíng)、土地零碎分散的東亞國(guó)家而言更是重中之重。自20世紀(jì)60年代起，日本、韓國(guó)、中國(guó)紛紛開(kāi)始推進(jìn)土地集中和規(guī)?；?jīng)營(yíng)，但大多未能徹底改變小農(nóng)為主的經(jīng)營(yíng)模式，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化舉步維艱。

作為東亞國(guó)家中較早開(kāi)始農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的國(guó)家，日本的土地規(guī)?；哐葑兪菢O具代表性的，有助于說(shuō)明東亞國(guó)家小農(nóng)現(xiàn)代化過(guò)程中的難題。對(duì)日本土地規(guī)?；呤崂砗蟀l(fā)現(xiàn)，在半個(gè)世紀(jì)的土地規(guī)?；M(jìn)程中，日本先是以提供補(bǔ)貼和培育流轉(zhuǎn)中介的方式推動(dòng)土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，但卻難以解決土地市場(chǎng)的摩擦和農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿較低的難題。為化解這一困境，日本農(nóng)村地區(qū)自發(fā)地出現(xiàn)了由一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶(hù)聯(lián)合形成的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)組織——村落營(yíng)農(nóng)，通過(guò)合作生產(chǎn)和提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的方式整合區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。然而，過(guò)于零碎的地塊、缺乏規(guī)劃的市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)以及復(fù)雜的地形條件，導(dǎo)致整合土地要素的成本極高。同時(shí)，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力老齡化、弱質(zhì)化的問(wèn)題也日趨嚴(yán)重，致使大量土地被撂荒。市場(chǎng)化的土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)戶(hù)自發(fā)的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)都未能解決經(jīng)營(yíng)規(guī)模狹小分散、土地利用率低的難題。

在這樣的情況下，日本政府出臺(tái)了農(nóng)地中間管理事業(yè)，強(qiáng)化地方政府對(duì)土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的干預(yù)能力，通過(guò)政府進(jìn)行流轉(zhuǎn)規(guī)劃、土地改良和由中間機(jī)構(gòu)提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，試圖解決日本土地零碎、整合成本高和土地利用率低的難題。從實(shí)施結(jié)果來(lái)看，這項(xiàng)制度一定程度上促進(jìn)了土地要素的整合集中，緩解了區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體不足的問(wèn)題。然而，制度中農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的功能并未得到充分發(fā)揮，在減少土地撂荒、提高土地利用率方面仍然有所欠缺，土地分散化、利用效率低的難題仍然沒(méi)有改變，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素合理配比、高效結(jié)合的目標(biāo)依舊沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。

對(duì)同樣以小農(nóng)經(jīng)濟(jì)為主、急需進(jìn)行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的我國(guó)而言，日本的土地規(guī)?；哐葑儦v程及實(shí)踐中遭遇的難題具有較強(qiáng)的啟示意義。

首先，在改造傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)兩種方式結(jié)合起來(lái)。單純地依靠土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)容易遭遇土地異質(zhì)性和不可移動(dòng)性帶來(lái)的土地市場(chǎng)摩擦、農(nóng)戶(hù)惜售土地導(dǎo)致的流轉(zhuǎn)意愿低等問(wèn)題，難以在短時(shí)間內(nèi)快速實(shí)現(xiàn)土地要素的合理流動(dòng)。在這樣的情況下，組建地區(qū)性的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，通過(guò)土地托管等方式充分調(diào)動(dòng)和運(yùn)用地區(qū)內(nèi)的勞動(dòng)、資本和土地要素，將是更加可行且高效便捷的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化方式。

其次，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)更加注重土地的整合連片和有規(guī)劃地流轉(zhuǎn)。土地的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)并不是簡(jiǎn)單地將小農(nóng)戶(hù)零散破碎的地塊轉(zhuǎn)移到規(guī)?；?jīng)營(yíng)體手中。無(wú)論是采用流轉(zhuǎn)還是托管的方式，如果土地集中后沒(méi)有整合成具有一定規(guī)模和相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施的農(nóng)場(chǎng)，同樣無(wú)法與現(xiàn)代生產(chǎn)要素相結(jié)合，不能真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)率和托管率“量”的提升的同時(shí)，更應(yīng)該保障土地集中的“質(zhì)”，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)提供合適的條件，避免“插花式”的流轉(zhuǎn)和托管。這在小農(nóng)戶(hù)數(shù)量龐大、地塊零碎的東亞地區(qū)尤其應(yīng)當(dāng)注意。

最后，在保證市場(chǎng)配置起決定性作用的基礎(chǔ)上，政府應(yīng)當(dāng)對(duì)土地整合提供更完善的公共服務(wù)。對(duì)零碎土地的規(guī)劃整合、將土地改造為適宜與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素相結(jié)合的農(nóng)場(chǎng)，這些活動(dòng)所需要的財(cái)力物力常常是個(gè)體農(nóng)戶(hù)難以負(fù)擔(dān)的。在這一過(guò)程中，政府不應(yīng)當(dāng)僅僅充當(dāng)提供補(bǔ)貼的角色。在完善土地流轉(zhuǎn)和托管市場(chǎng)、依靠市場(chǎng)機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地集中的基礎(chǔ)上，政府可以在后續(xù)的土地連片改良方面提供更充分的公共服務(wù)。在充分調(diào)研本地農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r的基礎(chǔ)上，以強(qiáng)大的資源配置能力和公信力為擔(dān)保，協(xié)助農(nóng)戶(hù)整合土地要素、建設(shè)和完善土地整合后的基礎(chǔ)設(shè)施，從而幫助小農(nóng)戶(hù)與各類(lèi)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)體及土地托管組織更高效地對(duì)接。