新時(shí)代基層信訪法治化建設(shè)的路徑

司春霞

中共重慶市大渡口區(qū)委員會(huì)黨校

基層信訪工作直接關(guān)系到人民群眾的切身利益，也直接影響到黨委政府的公信力，是一個(gè)地方穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)保障。近年來(lái)，隨著信訪制度的不斷創(chuàng)新完善，信訪在推進(jìn)基層社會(huì)治理現(xiàn)代化，化解基層社會(huì)矛盾糾紛方面更加凸顯了其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。進(jìn)入新時(shí)代，隨著全面依法治國(guó)深入推進(jìn)，信訪也必將步入法治化軌道，這是新形勢(shì)、新任務(wù)對(duì)信訪工作的新要求。然而，現(xiàn)行基層信訪工作在實(shí)踐運(yùn)行中還存在一些問(wèn)題，離法治化建設(shè)還存在一定的差距，亟待采取相應(yīng)的措施，加強(qiáng)基層信訪的法治化建設(shè)。

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展、城市化進(jìn)程的加快和改革開放的不斷深化，利益格局發(fā)生了深刻調(diào)整，人們的思想觀念也隨之發(fā)生了深刻變化。這種空前的社會(huì)變革，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)了巨大的紅利，同時(shí)也必然帶來(lái)這樣那樣的矛盾和問(wèn)題，比如大拆遷、大開發(fā)、大建設(shè)，各類矛盾凸現(xiàn)、交叉重疊、錯(cuò)綜復(fù)雜，給基層社會(huì)的和諧穩(wěn)定帶來(lái)了種種問(wèn)題。一方面隨著人民群眾素質(zhì)的普遍提升，日益追求對(duì)美好生活的向往，其民主意識(shí)、維權(quán)意識(shí)、政策觀念普遍增強(qiáng)，比以往任何時(shí)候都更加關(guān)注和注意維護(hù)自身的利益；另一方面隨著改革力度的加大，深層次的社會(huì)問(wèn)題不斷暴露，而相關(guān)法律法規(guī)和政策不健全、不完善導(dǎo)致這些問(wèn)題不能妥善解決。這些因素的疊加也導(dǎo)致了基層信訪穩(wěn)定壓力持續(xù)增大。在新時(shí)代如何做好信訪工作，妥善化解社會(huì)矛盾，是基層社會(huì)治理創(chuàng)新必須面對(duì)的重要課題，也是推進(jìn)依法治國(guó)的必然要求。只有加強(qiáng)新時(shí)代信訪法治化工作，將信訪全面納人法治化軌道，讓法治引領(lǐng)信訪工作的進(jìn)行來(lái)切實(shí)解決信訪中存在的問(wèn)題，能夠創(chuàng)新社會(huì)治理方式，提高社會(huì)治理能力，促進(jìn)社會(huì)治理體系現(xiàn)代化。[1]

二、基層信訪法治化建設(shè)面臨的困境

（一）部分群眾法治觀念淡薄

部分群眾由于缺乏法律知識(shí)，再加上在思想觀念上仍然存在偏差，自認(rèn)為“權(quán)大于法”，當(dāng)遇到問(wèn)題時(shí)，不是用法律武器保護(hù)自己，反而“信訪不信法、信上不信下、信鬧不信理”，往往采取上訪的方式解決。一是信“訪”不信“法”。認(rèn)為政府權(quán)力大，遇到本來(lái)該由司法部門處理的問(wèn)題，他們卻采取上訪的方式。既使是典型的涉法問(wèn)題，明知用法律途徑能夠解決的問(wèn)題，也不走法律訴訟程序，不找有關(guān)職能部門，而是選擇了信訪手段。認(rèn)為信訪成本低、實(shí)惠多，普遍熱衷于信訪來(lái)解決實(shí)際問(wèn)題。二是信“上”不信“下”。有些群眾有問(wèn)題不找基層政府和具體部門、具體工作人員，認(rèn)為只有找上級(jí)部門、上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)才能解決問(wèn)題，認(rèn)為只要越級(jí)上訪，就能給基層政府施壓，就能解決自己的要求。三是信“鬧”不信“理”。部分群眾濫用信訪權(quán)利，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的思想根深蒂固，遇到問(wèn)題就去信訪部門纏鬧，不達(dá)目的誓不罷休，甚至有些群眾認(rèn)為不論反映什么問(wèn)題，人多就是政策，人多問(wèn)題就能解決，于是群眾集體上訪也時(shí)長(zhǎng)發(fā)生。

（二）部分信訪工作人員法治能力不足

基層政府的社會(huì)控制力、號(hào)召力、凝聚力和說(shuō)服教育作用薄弱，化解矛盾、調(diào)處糾紛功能明顯不足。尤其是部分信訪工作人員法治思維缺失，依法辦事能力不強(qiáng)，面對(duì)信訪群眾放映的問(wèn)題不能依法依規(guī)及時(shí)解決，而是存在一些不作為或不負(fù)責(zé)任或亂作為的問(wèn)題。一是依法辦事能力不強(qiáng)。有的接訪工作人員對(duì)《信訪條例》學(xué)習(xí)不夠，認(rèn)識(shí)不深，以至于在處理化解群眾信訪問(wèn)題過(guò)程中，只能憑經(jīng)驗(yàn)去解決，對(duì)群眾的正當(dāng)訴求不能積極幫助協(xié)調(diào)解決，在執(zhí)行政策過(guò)程中，方法簡(jiǎn)單，作風(fēng)粗暴，不僅不能及時(shí)化解矛盾，還導(dǎo)致矛盾激化，群眾合理訴求得不到答復(fù)，被迫重復(fù)上訪。二是依法用權(quán)能力不強(qiáng)，忽視困難群眾的合理訴求，特別是信訪問(wèn)題涉及到多個(gè)部門聯(lián)合處理時(shí)，牽頭單位主動(dòng)性差，協(xié)調(diào)配合部門存在踢皮球的現(xiàn)象。對(duì)群眾信訪問(wèn)題重視不夠、方法不對(duì)、化解不到位，存在怕作為、不作為的現(xiàn)象，相互推諉、久拖不辦，在行使權(quán)力時(shí)不能妥善處理公與私，情與法的關(guān)系，不能依法公平公正處理群眾信訪訴求，結(jié)果將小問(wèn)題拖成大矛盾。

（三）信訪法律制度建設(shè)不完善

健全完善的法律制度是信訪法治化建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。自從《信訪條例》實(shí)施以來(lái)，結(jié)合社會(huì)發(fā)展實(shí)際，又陸續(xù)出臺(tái)了《司法行政機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)終結(jié)辦法》《信訪工作責(zé)任制實(shí)施辦法》《關(guān)于深入開展律師參與信訪工作的意見(jiàn)》等規(guī)范，可以說(shuō)信訪法治體系建設(shè)不斷與時(shí)俱進(jìn)，逐漸走向科學(xué)完善，然而仍不能滿足現(xiàn)實(shí)的需要。就現(xiàn)行《信訪條例》而言，其部分規(guī)定比較概括，缺乏可操作性，比如在接訪、處訪方面具體的程序缺乏，尤其是在方法措施方面沒(méi)有具體規(guī)范，導(dǎo)致在實(shí)踐操作中標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，各自為政，甚至出現(xiàn)超越法律的界限。此外，當(dāng)前信訪制度在基層運(yùn)作的社會(huì)環(huán)境發(fā)生了重大變化，其功能也已異化成維穩(wěn)的治民之策。[2]社會(huì)的變遷，信訪法律制度也必須要與時(shí)俱進(jìn)，否則，信訪的法治化建設(shè)也難以推進(jìn)。

三、推進(jìn)基層信訪法治化建設(shè)的路徑

（一）提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合

信訪工作本質(zhì)上是群眾工作，是推動(dòng)解決信訪群眾合法訴求的重要渠道，是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的“穩(wěn)定器”。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)特別是黨政一把手要充分認(rèn)識(shí)信訪工作的重要性，增強(qiáng)政治意識(shí)、大局意識(shí)、責(zé)任意識(shí)、憂患意識(shí)，把信訪工作列入重要議事日程抓實(shí)抓好抓細(xì)。各部門做好各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的信訪穩(wěn)定工作，破除“信訪工作都是信訪部門的事”的舊觀念，積極解決各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域的信訪問(wèn)題。對(duì)因官僚主義、形式主義、違法行政、侵害群眾合法權(quán)益引發(fā)的信訪問(wèn)題，要實(shí)行責(zé)任倒查，嚴(yán)肅追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任?？傊?，各部門要提高思想認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，形成合力共同推進(jìn)基層信訪工作的法治化建設(shè)。

（二）加大法治宣傳，提高群眾法治意識(shí)

《憲法》和《信訪條例》等法律法規(guī)賦予了公民信訪的權(quán)利，但是權(quán)利也是有邊界的，不可被濫用，尤其是在全面依法治國(guó)的的背景之下，法律保護(hù)公民的合法權(quán)利，但是法律也絕不會(huì)縱容個(gè)人濫用權(quán)利。信訪的法治化建設(shè)離不開群眾法治意識(shí)的提升，這就要求在基層社會(huì)進(jìn)一步加強(qiáng)法治宣傳教育。一方面采用群眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式廣泛宣傳法律知識(shí)，逐步樹立法治信仰，從而潛移默化的改變?nèi)罕姟靶旁L不信法”的老觀念，鼓勵(lì)廣大群眾用法律武器來(lái)維護(hù)自身合法權(quán)益，讓法治思維深入人心。尤其要開展依法信訪活動(dòng)宣傳，加大《信訪條例》等法律法規(guī)的宣傳力度，讓群眾不僅了解信訪人的權(quán)利，更了解信訪人的義務(wù)和所承擔(dān)的法律責(zé)任，在全社會(huì)營(yíng)造依法辦事、依法信訪的良好氛圍，從源頭上、根本上減少非法信訪行為的發(fā)生。另一方面也要加大政策宣傳力度。黨的政策涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，涉及到群眾的切身利益。政策執(zhí)行不到位、不透明，就會(huì)誘發(fā)上訪和引發(fā)各類矛盾，在政策執(zhí)行上要保證公開、公平、公正，減少因不懂政策的盲目性上訪，把信訪行為降到最低限度。

（三）堅(jiān)持依法行政，嚴(yán)厲打擊非法信訪

一是要嚴(yán)格依法行政，將國(guó)家政策法規(guī)不打折扣地貫徹落實(shí)到位，讓廣大群眾真正體會(huì)到惠民政策的好處。堅(jiān)持嚴(yán)格依法行政、依法征地、依法拆遷，避免因執(zhí)行政策不平衡、不連續(xù)、不到位引發(fā)信訪問(wèn)題。強(qiáng)化科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政意識(shí)，使群眾合理訴求解決到位，服務(wù)到位，從源頭上預(yù)防和減少群眾信訪案件的發(fā)生。二要在保證信訪渠道暢通的前提下，對(duì)上訪人反映問(wèn)題已解決到位，但仍重復(fù)上訪的，要啟動(dòng)調(diào)查、復(fù)查、復(fù)核“三級(jí)終結(jié)程序”。對(duì)信訪人不依法表達(dá)訴求，進(jìn)行纏訪、鬧訪以及越級(jí)上訪，擾亂信訪工作秩序、社會(huì)管理秩序、危害公共安全、侵犯人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利等行為，依法由公安機(jī)關(guān)予以治安管理處罰，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。司法機(jī)關(guān)對(duì)嚴(yán)重?cái)_亂信訪秩序的行為，絕不姑息，必須依法從嚴(yán)從快嚴(yán)厲打擊，狠剎鬧訪、纏訪、非正常上訪等違法信訪歪風(fēng)邪氣，堅(jiān)守法律底線，樹立法治權(quán)威。

（四）加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，提高法治能力

“信訪法治化，不僅要求信訪制度法制化，更要求信訪行為、信訪理念法治化”。[3]中國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，社會(huì)矛盾更加復(fù)雜多變，信訪人才隊(duì)伍面對(duì)新時(shí)期信訪工作已經(jīng)顯得力不從心。重視信訪專業(yè)人才的培養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要環(huán)節(jié)，人才支撐是信訪制度良好運(yùn)行和不斷發(fā)展的保證。[4]只有建設(shè)一只政治素質(zhì)硬、敢擔(dān)當(dāng)、有作為、有能力、懂法律的專業(yè)信訪干部隊(duì)伍，才能保障信訪在法治的軌道上發(fā)揮其最大優(yōu)勢(shì)。一是完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，加大對(duì)信訪干部政策法規(guī)的培訓(xùn)力度，特別是隨著社會(huì)的快速發(fā)展，新舊法律政策變化較大的情況下，信訪干部能否正解讀法律政策，直接關(guān)系到能否處理好信訪矛盾糾紛的問(wèn)題。進(jìn)一步完善業(yè)務(wù)培訓(xùn)機(jī)制，提高他們處理群眾訴求的能力，提高信訪工作的規(guī)范化水平，確?；鶎有旁L問(wèn)題得到及時(shí)妥善處理。二是定期開展研討交流，信訪工作人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平，學(xué)習(xí)新政策，學(xué)習(xí)新理念，補(bǔ)充新知識(shí)，促進(jìn)工作學(xué)習(xí)有效結(jié)合。同時(shí)不定期開展討論交流，強(qiáng)化學(xué)習(xí)效果，努力提高政策理論業(yè)務(wù)水平。三是提高政治素質(zhì)，信訪干部要不斷增強(qiáng)黨性觀念和公仆意識(shí)，堅(jiān)持以人民為中心，增強(qiáng)做好新形勢(shì)下信訪工作的使命感和責(zé)任感。

（五）完善信訪法律體系，推進(jìn)信訪法治化

不以規(guī)矩不成方圓，不以規(guī)則何以法治？依規(guī)則實(shí)現(xiàn)規(guī)范化治理是法治化的應(yīng)有之意。[5]基層信訪的法治化建設(shè)，雖然在實(shí)踐操作上主要是在基層，但是也離不開頂層設(shè)計(jì)，離不開宏觀層面的法律法規(guī)的支持。從全國(guó)各地在信訪法治化建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，信訪程序公開機(jī)制、信訪聽證機(jī)制、信訪第三方參與機(jī)制都取得了良好的效果，把這些成功的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升到法律層面的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，應(yīng)進(jìn)快出臺(tái)《信訪法》，為信訪的法治化建設(shè)提供法治保障。同時(shí)在操作過(guò)程中嚴(yán)格區(qū)分涉法涉訴信訪與一般的信訪的區(qū)別，按照信訪的不同類別做好程序終結(jié)工作，防止信訪人纏訪、復(fù)訪亂象發(fā)生。

總之，貫徹全面依法治國(guó)新要求推進(jìn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)，弘揚(yáng)“有權(quán)利則有救濟(jì)，但救濟(jì)并不是無(wú)終止的”[6]的法治理念，穩(wěn)步推進(jìn)信訪的法治化建設(shè)，為新時(shí)代基層社會(huì)治理的現(xiàn)代化保駕護(hù)航。