改革開放以來我國高職院校師資政策研究

趙宸陽

（無錫工藝職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 無錫 214206）

黨的十九屆五中全會明確了建設(shè) “社會主義現(xiàn)代化教育強國”的戰(zhàn)略目標(biāo)，提出“教育要實現(xiàn)教師素質(zhì)等多要素的現(xiàn)代化”的新要求。 建設(shè)社會主義現(xiàn)代化教育強國， 需要一大批各方面各領(lǐng)域的優(yōu)秀人才。 對教師隊伍能力和水平提出了新的更高的要求[1]。 通過回顧改革開放以來我國高職院校師資政策的發(fā)展歷程，可以更好地了解政策與實際高職院校師資建設(shè)實踐的關(guān)系問題，思考我國高職院校師資政策的優(yōu)化路徑。

1 我國高職院校師資政策發(fā)展歷程

1.1 摸索初建階段：1978—1998

1978年，黨的十一屆三中全會明確了將工作重心轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，為解決應(yīng)用型技術(shù)技能人才緊缺問題， 高職教育工作亟待恢復(fù)和發(fā)展。1980年，原國家教委正式批準(zhǔn)建立南京金陵職業(yè)大學(xué)等13所職業(yè)大學(xué)，高職院校重建工作拉開序幕。

1978年2 月《關(guān)于恢復(fù)和辦好全國重點高等學(xué)校的報告的通知》提出“從科研、生產(chǎn)部門選調(diào)部門專門人才……補充教師隊伍”。 1996年《職業(yè)教育法》規(guī)定“職業(yè)院校和職業(yè)培訓(xùn)機構(gòu)可以聘請……其他教育機構(gòu)的教師擔(dān)任兼職教師”。 兼職教師的地位和來源得到法律層面的確立。 1998年《關(guān)于實施<職業(yè)教育法>加快發(fā)展兼職教育的若干意見》從國家、企業(yè)、學(xué)校、社會多個層面規(guī)劃了高職院校專兼職教師隊伍來源和培養(yǎng)的渠道。

1985年，由國務(wù)院提案，全國人民代表大會審議通過，正式確立9月10日為教師節(jié)。1993年《教師法》規(guī)定“職業(yè)院校任課教師必須……具備研究生或者大學(xué)本科學(xué)歷”，明確了職業(yè)院校的教師準(zhǔn)入資格。 次年，《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》 指出“結(jié)合職業(yè)教育的特點， 制訂職業(yè)學(xué)校教師資格標(biāo)準(zhǔn)”。 通過一系列的政策法規(guī)確立教師社會地位并逐步建立起從宏觀層面國家法規(guī)到微觀層面學(xué)校規(guī)章的全面系統(tǒng)化高職院校教師資格標(biāo)準(zhǔn)。

1991年，《關(guān)于加強普通高等專科教育工作的意見》提出“研究適合?？茖W(xué)校特點的教師職務(wù)職稱評審組織和辦法”。1994年，《關(guān)于<中國教育改革和發(fā)展綱要>的實施意見》明確了“雙職稱制”職稱評定辦法。1995年，《關(guān)于開展建設(shè)示范性職業(yè)大學(xué)工作的通知》提出了建設(shè)1/3“雙師型”教師的目標(biāo)。 1998年，《關(guān)于印發(fā)<面向二十一世紀(jì)深化職業(yè)教育教學(xué)改革的原則意見>的通知》對“雙師型”教師的具體能力和培養(yǎng)途徑提出明確要求。通過職稱評定、工作要求、勞動保障等方面一系列政策的出臺[2]，在保障教師合法權(quán)益的基礎(chǔ)上逐步建立起高職院校教師的管理體制。

1.2 調(diào)整轉(zhuǎn)型階段：1999—2011

20世紀(jì)末，為了應(yīng)對國內(nèi)外新形勢所帶來的前所未有變化，《關(guān)于深化教育改革，全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》相繼出臺推動高職教育從規(guī)?；ㄔO(shè)逐漸邁入高質(zhì)量發(fā)展的軌道。

2000年，《高等職業(yè)學(xué)校設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)（暫行）》首次明確了“雙師型”教師的量化指標(biāo)。同年第一次明確界定“雙師型”教師概念，即“既是教師，又是工程師和會計師”。 2006年，《關(guān)于全面提高高等職業(yè)教育教學(xué)質(zhì)量的若干意見》細(xì)化了兼職教師的標(biāo)準(zhǔn)并將其作為“雙師型”師資隊伍建設(shè)的重要補充。 2011年，《關(guān)于進(jìn)一步完善職業(yè)教育教師培養(yǎng)培訓(xùn)制度的意見》提出了完善師資培訓(xùn)制度的標(biāo)準(zhǔn)、方案等具體舉措。 從量化標(biāo)準(zhǔn)到概念界定再到實踐路徑對充實師資力量予以全方位的政策引領(lǐng)。

1999年，《關(guān)于新時期加強高等學(xué)校教師隊伍建設(shè)意見》提出教師隊伍建設(shè)作為教育教學(xué)工作的首要任務(wù)。 2004年，《關(guān)于以就業(yè)為導(dǎo)向，深化高等職業(yè)教育改革的若干意見》 指出要提高教師的職業(yè)道德、實踐能力和教學(xué)水平，培養(yǎng)一批高水平的骨干教師和帶頭人。同年，《關(guān)于全面開展高職高專院校人才培養(yǎng)工作水平評估的通知》通過量化師生比、專任以及兼任教師數(shù)量與結(jié)構(gòu)等指標(biāo)對師資結(jié)構(gòu)提出了明確要求。

1.3 深化完善階段：2012至今

黨的十八大以來， 伴隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)變，人們對于高職教育的需求也在日益增長。2014年，《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》明確指出了建立“中國特色”和“世界水平現(xiàn)代職業(yè)教育”兩大新時代職業(yè)教育主題[3]。

2014年，《現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)規(guī)劃》提出多舉措改革用人、教師資格、培養(yǎng)培訓(xùn)和編制制度。2015年《關(guān)于深化產(chǎn)教融合的若干意見》提出“探索符合職業(yè)教育……特點的教師資格標(biāo)準(zhǔn)和職稱評審辦法”。2018年，《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革意見》將“建設(shè)一支高素質(zhì)創(chuàng)新型的教師隊伍”上升到國家戰(zhàn)略層面。 從職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)到人事制度、培養(yǎng)培訓(xùn)體系建立起全方位、多維度的政策體系，不斷加強新時代高水平教師隊伍建設(shè)。

2012年，《關(guān)于深化教師教育改革的意見》 指出，要提升教師專業(yè)素養(yǎng)， 推進(jìn)教師隊伍改革。 2014年，《關(guān)于建立健全高效師德建設(shè)長效機制的意見》 一方面規(guī)定了師德建設(shè)的原則及具體措施，另一方面提出了教師專業(yè)發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系。2015年，《職業(yè)學(xué)校教師企業(yè)實踐規(guī)定》明確規(guī)定了教師企業(yè)實踐的專業(yè)和時間要求。2018年，《關(guān)于全面深化新時代教師隊伍建設(shè)改革意見》提出“把提高教師思想政治素質(zhì)和職業(yè)道德水平擺在首要位置”。 師德表現(xiàn)、教學(xué)水平、專業(yè)技能成為新時代黨從戰(zhàn)略和全局高度深化教師隊伍質(zhì)量建設(shè)的重要政策落腳點。

2 我國高職院校師資政策演變的特點及短板

2.1 我國高職院校師資政策的特點

（1）原則性與靈活性相結(jié)合。 作為高職院校的最高教育管理部門，教育部根據(jù)高職院校師資工作實際特點進(jìn)行整體規(guī)劃，制定了大量政策。 教育部門在政策制定與執(zhí)行中的主導(dǎo)作用加強了政策的權(quán)威性和科學(xué)性，確保了高職院校師資政策的原則性。 長期以來，教育部聯(lián)合多部門一起制定發(fā)布了多項政策。 通過人事、財政、勞動保障等多方面的相關(guān)配套措施充實高職院校師資政策內(nèi)容， 全方位構(gòu)建師資政策體系。 通過積極推動“簡放權(quán)”，鼓勵支持地方以及高校根據(jù)實際情況，制定符合自身實際發(fā)展水平的師資政策。 政策主體由中央到地方，由政府到高校的轉(zhuǎn)變增強了高職院校師資政策執(zhí)行的彈性和可操作性，提升了政策執(zhí)行的靈活性。

（2）延續(xù)性與創(chuàng)新性相結(jié)合。 無論是高職教育恢復(fù)重建階段，還是規(guī)模規(guī)范、內(nèi)涵建設(shè)階段，“資格認(rèn)定” “培養(yǎng)培訓(xùn)” “師資結(jié)構(gòu)” “考核評價” “管理制度” 等內(nèi)容始終貫穿在各階段的高職院校師資政策中，表現(xiàn)出一脈相承的特點。 此外，隨著社會的進(jìn)步，高職教育的發(fā)展，我國高職教育師資政策也在不斷調(diào)整，從混沌管理逐步走向科學(xué)治理。 在重建期間強調(diào)資格準(zhǔn)入，擴(kuò)張期注重師資結(jié)構(gòu)，深化期提出擇優(yōu)遴選都表現(xiàn)出高職院校師資政策與時俱進(jìn)的特點。

（3）前瞻性與滯后性并存。就公共政策過程來看，政策問題進(jìn)入議程是公共政策過程的首要環(huán)節(jié)。當(dāng)問題引發(fā)政策制定者關(guān)注，繼而進(jìn)入政策議程，經(jīng)過政策方案選擇，再到政策制定出臺。 整個過程需要大量的時間， 這就導(dǎo)致公共政策呈現(xiàn)出與生俱來的滯后性。 根據(jù)統(tǒng)計的政策文本顯示，幾十年來我國高職教育師資政策并未出現(xiàn)明文廢止的政策。那么在實踐中當(dāng)政策內(nèi)容與現(xiàn)實需要不相適應(yīng)甚至脫節(jié)時，就需要根據(jù)實際問題不斷進(jìn)行修改、補充和完善。 從我國高職教育的實際發(fā)展歷程來看，師資政策往往是在不同階段的問題出現(xiàn)以后作為配套、補充性政策出臺。 事實上，政策的滯后性是與生俱來但絕非不可避免。 結(jié)合我國高職教育師資政策的問題導(dǎo)向可以發(fā)現(xiàn)，從歷史遺留的師資數(shù)量，到眼前存在的師資質(zhì)量，再到未來的師資素質(zhì)，政策制定者用不斷發(fā)展的眼光去認(rèn)定政策問題。

2.2 我國高職院校師資政策的短板

（1）從教師層面看，政策協(xié)商參與渠道缺失。公共政策的實質(zhì)是對利益的分配與增進(jìn)[4]。 教師參與能夠保障政策真實反映教師實質(zhì)需求， 提高政策認(rèn)可程度，減少執(zhí)行的阻力，是解決師資問題的有效途徑。盡管教師參與作用突出，但由于教師群體往往以學(xué)術(shù)和教學(xué)作為定位目標(biāo)，缺乏參政議政的積極性。 師資政策被視為政府的分內(nèi)事，普遍存在政治冷漠現(xiàn)象。 政治參與需要以組織的形式進(jìn)行，教師群體沒有建立起表達(dá)價值追求的團(tuán)體組織，教師參與缺乏實質(zhì)的程序以及途徑，無法真正地實現(xiàn)政治參與，教師與政府之間缺乏有效溝通的媒介。

（2）從院校層面看，政策主體價值目標(biāo)沖突。教育主管部門從頂層設(shè)計上需要統(tǒng)籌全局，作為政府部門必須從宏觀層面保障政策的平穩(wěn)運行，政策核心價值導(dǎo)向在于公平。隨著市場在資源配置中主導(dǎo)地位的確立，計劃經(jīng)濟(jì)時代傳統(tǒng)政府包辦一切的管理模式逐漸被打破，高職院校作為政策實質(zhì)執(zhí)行者的自主權(quán)逐漸擴(kuò)大。 高職院校與市場接軌盤活了用人機制，激發(fā)了競爭活力，推進(jìn)治理模式現(xiàn)代化[5]。但是市場機制效率本位的價值導(dǎo)向與政府注重公平的價值導(dǎo)向引發(fā)沖突，出現(xiàn)上有政策，下有對策的現(xiàn)象。

（3）從政府層面看，政策周期運行過程脫節(jié)。政策周期理論認(rèn)為政策是一個由制定、執(zhí)行、評估和終止等環(huán)節(jié)構(gòu)成的動態(tài)過程。我國高職院校的師資政策還未形成良性的運行過程，政策運行仍停留在“缺什么補什么”的制定與執(zhí)行階段，政策評估和終止環(huán)節(jié)則嚴(yán)重脫節(jié)。改革開放以來政府部門制定出臺了大量政策，然而明確發(fā)文廢止的政策卻寥寥無幾。 長期以來政策評估模式單一，依賴簡單的量化指標(biāo)，無法準(zhǔn)確有效的評估政策效果。 政策問題難以準(zhǔn)確定位，只能通過不斷調(diào)整政策解決問題。

3 我國高職院校師資政策的優(yōu)化路徑

3.1 培育多元政策主體，完善政策決策體系

治理能力現(xiàn)代化要求政府轉(zhuǎn)變職能， 教育管理部門同樣需要改變傳統(tǒng)的觀念。作為決策的核心，政府的主要職責(zé)在于利用法律、規(guī)劃、撥款等手段減少直接干預(yù)，轉(zhuǎn)向統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀調(diào)控。政治職能的轉(zhuǎn)變賦予了高校和教師團(tuán)體更多的責(zé)任。高校要從教師資格、培養(yǎng)培訓(xùn)、考核獎懲、社會保障等方面進(jìn)一步細(xì)化落實管理部門的整體規(guī)劃。 我國的高校教師協(xié)會作為“第三部門”長期以來都處于缺位狀態(tài)。建立高職院校教師平等參與、自主管理的教師協(xié)會，發(fā)揮群體決策組織的“群策群力”優(yōu)勢[6]，增強政策制定的有效性。培育多元政策主體是我國高職院校師資政策的基本路徑。

3.2 明確核心價值目標(biāo)，構(gòu)建政策執(zhí)行體系

政策的價值目標(biāo)貫穿了政策的全過程，對政策執(zhí)行具有關(guān)鍵的導(dǎo)向作用。不同的政策主體具有各自不同的價值訴求，公共政策需要根據(jù)實際政策環(huán)境對不同的價值訴求中進(jìn)行整合， 最終確立核心價值目標(biāo)。黨的十九大以來“辦人民滿意的教育”對教師隊伍提出了更高的要求。習(xí)近平總書記“德為才帥”的思想為運用好市場機制這把“雙刃劍”指明方向。德高、藝高、技高的“復(fù)合型”教師7逐步確立為新時期核心價值目標(biāo)。 高職院校應(yīng)該樹立德才兼?zhèn)涞慕處熯x拔培養(yǎng)觀念。明確核心價值目標(biāo)導(dǎo)向是我國高職院校師資政策的根本路徑。

3.3 建立政策評估制度，健全政策評估體系

黨的十八大以來，黨中央高度重視政策評估的作用。 2015年明確提出“建立健全政策評估制度”。 2020年，黨的十九屆五中全會再次強調(diào)“健全政策事前評估和事后評價制度”。 解決高職院校師資政策評估環(huán)節(jié)脫節(jié)問題首要前提是建立多元化的政策評估主體，明確不同主體的職責(zé)[8]。規(guī)范第三方評估組織，發(fā)揮好非官方政策評估機構(gòu)功能。其次建立政策信息公開平臺，落實不同主體了解參與政策評估的渠道。 最后加強政策評估結(jié)果的運用，建立自下而上的政策評估結(jié)果反饋機制。 為發(fā)現(xiàn)實際政策問題，制定新的政策方案提供依據(jù)。避免出現(xiàn)正確的政策方案解決錯誤的政策問題。