進一步完善中央企業(yè)集團管控模式

文=劉現(xiàn)偉

由于特殊性，一些央企還沒有建立起適應全球化、市場化要求的有效集團管控模式。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家和高質(zhì)量發(fā)展的新時代、新階段，中央企業(yè)面臨著進一步完善集團管控模式的迫切要求和艱巨歷史任務。

中央企業(yè)是我國國有經(jīng)濟的主體和國民經(jīng)濟的中堅，是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的重要力量，是黨執(zhí)政興國的重要基礎。黨的十六大明確提出從戰(zhàn)略上調(diào)整國有經(jīng)濟布局的任務后，特別是2003年國務院國資委成立以來，中央企業(yè)戰(zhàn)略性調(diào)整步伐加快，著力組建一批具有較強國際競爭力的大公司大企業(yè)集團，努力實現(xiàn)“總量80—100家，打造30—50家具有國際競爭力的大企業(yè)”的改革目標。黨的十八大以來，適應管資本為主的國資監(jiān)管體制，中央企業(yè)和國有資本布局結構調(diào)整進一步加快。由國務院國資委監(jiān)管的中央企業(yè)戶數(shù)由最初的198家調(diào)整到目前的97家，中央企業(yè)的戰(zhàn)略性重組取得實質(zhì)性進展。一個好的企業(yè)治理機制和集團管控體系是企業(yè)持續(xù)發(fā)展的基石，是企業(yè)效益和競爭力的重要動力來源。然而，由于中央企業(yè)集團形成和發(fā)展的特殊性，一些央企還沒有建立起適應全球化、市場化要求的有效集團管控模式。在全面建設社會主義現(xiàn)代化國家和高質(zhì)量發(fā)展的新時代、新階段，中央企業(yè)面臨著進一步完善集團管控模式的迫切要求和艱巨歷史任務。

中央企業(yè)集團管控存在的主要問題

（一）缺乏有效的集團管控體制機制

歷史上，很多中央直屬企業(yè)都是按照《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制條例》等專門規(guī)范登記注冊，并按照此類規(guī)范運作，執(zhí)行的是計劃經(jīng)濟條件下的廠長、經(jīng)理等“一把手負責制”。即使目前絕大部分企業(yè)都按照《公司法》的要求改制成為公司制企業(yè)，但是由于眾多產(chǎn)權關系、人事關系、管理制度沒有理順，現(xiàn)代公司制改革進程依然不到位，企業(yè)治理機制不完善，董事會職能尚未有效發(fā)揮。中央企業(yè)集團母公司現(xiàn)代企業(yè)制度建設進程緩慢、步履維艱，導致母公司對子公司的管理缺乏法律依據(jù)和制度基礎，一些母子公司管控處于非常不成熟的人事管理、行政命令和試驗磨合階段，缺乏有效的集團管控體制機制。

（二）集團總部管控能力弱

一些中央企業(yè)集團總部設計失當，總部職能和部門空殼化、文職化、行政化、官僚化，本身喪失價值創(chuàng)造能力，不能有效整合內(nèi)部資源，實現(xiàn)高效協(xié)同，給子公司業(yè)務帶來新的價值，進而也逐漸喪失對子公司的實際管控能力。某些集團總部的管理部門聚集了一批博士和博士后，但對子公司的相關業(yè)務起不到起碼的咨詢、建議和質(zhì)詢的作用，工作文職化、形式化。很多中央企業(yè)集團面臨的局面更加尷尬，即“先有兒子，后有老子”。企業(yè)集團的形成，不是長期發(fā)展、規(guī)模不斷擴大的結果，而是根據(jù)行政命令進行重組，被硬性“搓”在一起形成的，具有強烈的行政色彩，經(jīng)濟目標缺失，母子公司角色定位不明確。有的集團公司只是一個虛殼，甚至比子公司還弱，集團管控能力弱，根本無法起到實質(zhì)性的管理作用，集團企業(yè)優(yōu)勢更是無從談起。中央企業(yè)集團管控能力弱的問題，已經(jīng)成為影響央企真正實現(xiàn)做大做強的一個制度性缺陷。

（三）公司內(nèi)部人控制問題突出

企業(yè)內(nèi)部人控制問題會帶來集團管控和整體運作模式失效，勢必會導致企業(yè)價值的巨大流失。企業(yè)目標體系無法協(xié)同，長期績效無法衡量，管理體系無法構建，關鍵決策無法溝通，企業(yè)管理體制僵化，失去改革發(fā)展的內(nèi)在動力和外部壓力。更為甚者，子公司認為自己是獨立的法人主體，母公司不能或者無權干預。內(nèi)部人控制導致企業(yè)功能和目標異化，一定程度上，企業(yè)異化為超越基本規(guī)則的特殊利益集團，甚至異化為特殊群體的財富積累平臺，國有資本出資人對于企業(yè)處于失控或者半失控狀態(tài)，從而產(chǎn)生了國有企業(yè)常有的“所有人缺位”問題。

（四）央企集團缺乏一套可復制的管理模式

管理模式復制是企業(yè)集團快速發(fā)展的驅(qū)動力和集團企業(yè)區(qū)別于單體企業(yè)的價值所在，成功的管理模式是企業(yè)重要的核心競爭力。集團管理模式的作用就是服務于集團擴張，推動集團集中創(chuàng)新與分散復制，并將企業(yè)的運營管理體系化、制度化、標準化。很多中央企業(yè)規(guī)模龐大，涉足行業(yè)、區(qū)域眾多，甚至國際化運營，因此，管理上呈現(xiàn)出不可逆轉(zhuǎn)的復雜趨勢。然而，我國的中央企業(yè)集團現(xiàn)代企業(yè)制度建立較晚，現(xiàn)代企業(yè)管理經(jīng)驗相對缺乏，沒有一套可以復制的成功管理模式，企業(yè)文化渙散，缺乏凝聚力，集團企業(yè)優(yōu)勢難以體現(xiàn)。集團整體管理能力較弱、有效管理模式缺失，不僅限制了企業(yè)發(fā)展質(zhì)量和速度，而且下屬企業(yè)形形色色、各自為戰(zhàn)，面臨著巨大的失控風險。

中央企業(yè)集團管控模式選擇

中央企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)集團管控體系，首要的就是要根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)集團管控的一般原理和集團自身整體發(fā)展戰(zhàn)略要求，明確母子公司職能定位和權責，從而選擇最合適的集團管控模式。

（一）集團管控模式對比

一般來說，集團總部對下屬企業(yè)的管控方式，按總部的集、分權程度不同劃分成“運營控制型”、“戰(zhàn)略控制型”、“財務控制型”三種管控模式。三種模式特點如表1所示，其核心是整個集團根據(jù)業(yè)務特點，在戰(zhàn)略管理、業(yè)務介入、人事管理、績效管理、資源共享方面，集團總部承擔不同的管控范圍和深度。

表1 集團管控模式對比

（二）企業(yè)集團總部定位

在不同的集團管控模式下，集團總部的職能定位會有很大差別，如表2所示。運營管控型集團總部幾乎承擔下屬企業(yè)的所有職能或者介入到下屬企業(yè)經(jīng)營管理的所有環(huán)節(jié)，下屬企業(yè)僅僅只是一個生產(chǎn)或者業(yè)務執(zhí)行單元；戰(zhàn)略管控型集團總部主要控制對于集團整體戰(zhàn)略目標實現(xiàn)具有重要影響的關鍵職能，而對下屬企業(yè)的日常生產(chǎn)經(jīng)營介入較少；而財務管控型集團總部以集團整體利潤或者價值最大化為主要控制目標，著重于對下屬企業(yè)投資績效和財務績效的控制，對企業(yè)日常運營及戰(zhàn)略制定、實施介入相對較少。

表2 不同管控模式下的集團總部定位

（三）集團管控模式選擇

目前，中央企業(yè)作為我國國有經(jīng)濟的基礎和核心，絕大多數(shù)都是多元化的大型企業(yè)集團，業(yè)務范圍較寬，成員企業(yè)數(shù)量眾多、規(guī)模龐大，普遍采用以集團公司為母公司，以資本為主要聯(lián)結紐帶，擁有眾多子公司、二級子公司、多級子公司的母子公司經(jīng)營管理體制。而且，中央企業(yè)集團總部及下屬企業(yè)，在企業(yè)規(guī)模、所處行業(yè)、發(fā)展戰(zhàn)略、經(jīng)營模式等方面存在較大差異。因此，央企集團管控模式選擇不能教條化、機械化，搞一刀切。

中央企業(yè)需要根據(jù)各自實際情況以及整體發(fā)展戰(zhàn)略，選擇最適合的集團管控模式，并定期對集團管控績效及風險進行評估。對不同的下屬企業(yè)也要進行分類，從而對不同類型企業(yè)采用不同的管控模式。例如，中國兵器裝備集團是一家以軍品的研發(fā)和生產(chǎn)為核心業(yè)務的多元化企業(yè)集團。因此，對于軍品，兵裝集團采用運營控制型管控模式，集團總部參與到軍品生產(chǎn)經(jīng)營的各個環(huán)節(jié)；對于汽車、零部件以及光電產(chǎn)品，屬于未來發(fā)展?jié)摿^大而非當前核心業(yè)務的下屬企業(yè)，兵裝集團主要采用戰(zhàn)略控制型管控模式，管控企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和方向；對于與企業(yè)主營業(yè)務相差較遠的摩托車業(yè)務則主要采用財務控制模式，主要控制企業(yè)的財務指標和價值增值，而對企業(yè)的日常管理和運營則介入很少。

現(xiàn)在中央企業(yè)戰(zhàn)略性重組仍在加快進行當中，盡管國資委對大部分中央企業(yè)的主業(yè)進行確認并對外公布，但是由于國民經(jīng)濟發(fā)展以及央企的調(diào)整重組，中央企業(yè)主業(yè)調(diào)整在所難免，因此，中央企業(yè)集團管控模式也必然處于動態(tài)的調(diào)整和適應過程中。此外，集團管控模式的分類和選擇并不是機械的、一成不變的，中央企業(yè)完全可以根據(jù)需要，對不同的管控模式進行有效組合。最重要的是，不論選擇何種管控模式，中央企業(yè)集團都必須要明確母子公司定位和職能、權力和責任，并形成集團管控的制度體系和規(guī)范要求。

加快完善中央企業(yè)集團管控模式

新時代新階段，中央企業(yè)除了要選擇合適的管控模式外，更重要的，還要從戰(zhàn)略上高度重視集團管控對提高國有經(jīng)濟的控制力和影響力，對央企加快高質(zhì)量發(fā)展和提高國際競爭力的極端重要性，進而加快中央企業(yè)體制機制創(chuàng)新，對企業(yè)制度和集團管控模式進行重構，完善管控體系，全面提升管控能力。

（一）從戰(zhàn)略上高度重視央企集團管控的重要性

從經(jīng)濟長遠發(fā)展戰(zhàn)略來看，無庸置疑，中華民族的復興、中國的和平崛起，一定是以中國企業(yè)的發(fā)展壯大和國際化經(jīng)營為基礎的。中央企業(yè)以國家治理和管控為依托，實施“走出去”戰(zhàn)略，對國民經(jīng)濟的持續(xù)快速健康發(fā)展發(fā)揮著關鍵作用，尤其是在關系國家安全和國民經(jīng)濟命脈的重要資源、能源領域。這既是合理配置資源和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構的需要，也是培育具有國際競爭力的大企業(yè)、大集團的迫切需要，還是突破國外貿(mào)易保護主義的有效途徑。中央企業(yè)集團管控是企業(yè)管理現(xiàn)代化和管理能力的最重要體現(xiàn)，是企業(yè)發(fā)展壯大、提升競爭力和國際化經(jīng)營的先決條件，對我國現(xiàn)代化、國際化，乃至整個國家的經(jīng)濟安全和國際競爭力都具有舉足輕重的作用，是國家治理體系的重要組成部分。然而，中央企業(yè)的“走出去”，總是不盡人意，甚至還屢屢碰壁。但可以預期，以國家戰(zhàn)略為基礎，國家管控為支撐，央企的“走出去”必將取得重大突破，百億美元規(guī)模的對外投資項目將不再新鮮。由于管控環(huán)境和條件的變化，對中央企業(yè)境外資產(chǎn)和企業(yè)加強管控是央企改革所面臨的最新挑戰(zhàn)，必須從戰(zhàn)略上高度重視集團管控對央企提升核心競爭力和國際化經(jīng)營能力的極端重要性，下大力氣盡快解決中央企業(yè)集團管控能力不足的問題。

（二）加強對央企集團管控體系建設的宏觀指導

我國中央企業(yè)的形成和發(fā)展具有一定特殊性，是由政府主導國有企業(yè)改革不斷深化的結果。國務院國資委成立后，中央企業(yè)改革進程進一步加快，建立和完善公司治理結構，加強企業(yè)戰(zhàn)略管理、集團控制力建設和企業(yè)績效管理等措施，都充分體現(xiàn)了國資委作為國家出資人代表，對央企加強管控的整體思路和框架。但是，中央企業(yè)涉及行業(yè)眾多、情況千差萬別，管控層級又多，僅僅依靠國資委對數(shù)量眾多的中央企業(yè)集團的有限管控顯然遠遠不夠，甚至還存在巨大的失控風險。

很多中央企業(yè)母公司是國家授權投資機構，受委托代表國家履行出資人職責，但是這些授權投資機構的管控能力卻令人擔憂，從而使國家面臨著較大的投資風險。面對新的國際國內(nèi)環(huán)境，中央企業(yè)管理部門必須要加緊督促和指導中央企業(yè)以母子公司管控為突破口，抓緊建立適應企業(yè)改革發(fā)展新形勢的現(xiàn)代企業(yè)集團管控體系。國家應繼續(xù)完善國有企業(yè)相關法律法規(guī)，制定中央企業(yè)改革發(fā)展規(guī)劃和中央企業(yè)集團管控體系建設專項規(guī)劃，明確思路、目標、任務和時間表，切實加強對央企集團管控體系建設的督促和宏觀指導。

（三）加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度

現(xiàn)代企業(yè)制度的核心就是要建立完善的企業(yè)法人治理結構。中央企業(yè)董事會試點工作被稱為“國資委成立以來最大的新聞”，標志著央企公司治理開始由“一把手負責制”逐步轉(zhuǎn)向董事會決策、經(jīng)理層執(zhí)行的公司法人治理結構。央企試點建立健全外部董事制度，授予董事會部分出資人的權力，包括經(jīng)營業(yè)績考核、決定薪酬、選擇有關經(jīng)理人員以及重大投資決策等。未來，央企應進一步擴大董事會試點范圍，適時在所有央企建立起規(guī)范的董事會。要深化內(nèi)部人事、勞動、分配制度改革，完善內(nèi)部約束和激勵機制，激發(fā)企業(yè)活力，提高抵御市場風險的能力。具備條件的中央企業(yè)要加快重組上市步伐，中央企業(yè)主營業(yè)務或整體業(yè)務甚至是中央企業(yè)集團一級能夠上市的應積極上市，通過規(guī)范的股權結構安排和公司治理結構，逐步建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

（四）全面提升集團總部管控能力

管理能力決定了企業(yè)規(guī)模、范圍和空間區(qū)域，央企拓展領域、擴大規(guī)模，增強對國民經(jīng)濟控制力、影響力的前提是，自身首先要提高管控能力。企業(yè)集團總部除了對外投資形成資本輸出外，更重要的是通過集團管控對外輸出成功的經(jīng)營理念和標準化的管理模式。管控能力的五個層次依次是：管住，制度化，形成集團利潤，擴張管控，最后形成管控競爭力。制度化、標準化流程體系以及管理模式和能力是企業(yè)集團總部最重要的無形資產(chǎn)、智力資產(chǎn)和核心競爭力。中央企業(yè)集團總部要加緊建立完善的企業(yè)內(nèi)控體系，大幅提高執(zhí)行力，全面提高集團總部管控能力。根據(jù)企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略需要，擬定并定向培育積累集團企業(yè)文化，把文化管理納入到績效考核體系里來，持續(xù)地進行文化再造。積極實施數(shù)字化、信息化戰(zhàn)略，構筑企業(yè)管理的信息化平臺，建立管控信息實時交換平臺，全面提升企業(yè)集團的綜合管理水平。

（五）完善中央企業(yè)母子公司管控體系

中央企業(yè)公司層級較多，母子公司管控關系復雜，需要按照三級母子公司管控體系的總體思路，對中央企業(yè)母子公司管控體系進行重構，理順母子公司的管控關系，完善內(nèi)控體系和風險管理體系，制定管控流程，并使其規(guī)范化、制度化。一是設計集團公司職能定位。集團公司負責制定集團的戰(zhàn)略決策，主要涉及集團公司或者多元化經(jīng)營公司的長期決策，包括遠景目標及長期財務目標、投資組合、重大資源分配、績效考核等。二是設置子集團層次職能。主要是規(guī)劃業(yè)務單元組合、進行子集團資源分配、分析成長機遇、創(chuàng)造和利用協(xié)同效應等。三是明確各業(yè)務單元目標。在企業(yè)總體戰(zhàn)略的指導下，制定目標實施路徑并具體組織實施，開展具體業(yè)務，并在特定的市場上獲取競爭優(yōu)勢，為企業(yè)集團的整體目標服務。x