生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作概述

李倩倩

（廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，廣東廣州 510290）

由于生態(tài)環(huán)境部組織開(kāi)展的生態(tài)保護(hù)紅線劃定規(guī)程未對(duì)各類(lèi)規(guī)劃、用地權(quán)屬等信息進(jìn)行判別，其成果在實(shí)施過(guò)程中，與現(xiàn)行各類(lèi)空間規(guī)劃及區(qū)域發(fā)展不相適應(yīng)，沖突頻發(fā)。2019年6月，《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估工作的函》（自然資辦函〔2019〕1125號(hào)）明確提出了生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作的開(kāi)展及要求。本文對(duì)廣東、山東、貴州3個(gè)省份的生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整工作開(kāi)展形式進(jìn)行總結(jié)，為接下來(lái)的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界劃定和永久基本農(nóng)田調(diào)整工作提出建議。

1 原生態(tài)保護(hù)紅線劃定情況

1.1 生態(tài)保護(hù)紅線的定義

生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全的底線和生命線。

1.2 原生態(tài)保護(hù)紅線劃定背景

2013年，生態(tài)環(huán)境部決定在全國(guó)開(kāi)展生態(tài)保護(hù)紅線劃定試點(diǎn)工作，優(yōu)先選取4個(gè)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良且在全國(guó)生態(tài)安全格局中具有重要地位的江西、內(nèi)蒙古、湖北、廣西4個(gè)省份作為試點(diǎn)開(kāi)展工作。2017年2月，《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見(jiàn)》印發(fā)，明確到2020年底前，我國(guó)將全面完成生態(tài)保護(hù)紅線劃定，勘界定標(biāo)，基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。2018年2月，包括貴州、江西在內(nèi)的15個(gè)省份劃定方案獲得批準(zhǔn)，16個(gè)省份已形成生態(tài)保護(hù)紅線劃定初步方案，并通過(guò)專(zhuān)家論證。

1.3 原生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案存在的問(wèn)題

原生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案是按當(dāng)時(shí)的技術(shù)規(guī)程，將海洋、林業(yè)、水利等各類(lèi)保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)等一并劃入，劃定成果仍存在諸多問(wèn)題。（1）生態(tài)保護(hù)紅線劃定不盡、劃定不實(shí)；（2）底圖底數(shù)不統(tǒng)一、自然保護(hù)地邊界不清晰和交叉重疊；（3）原生態(tài)保護(hù)紅線與永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的劃定并非統(tǒng)籌劃定、統(tǒng)一管理，生態(tài)保護(hù)紅線與其他兩條控制線間存在交叉重疊、難落地；（4）原生態(tài)保護(hù)紅線未考慮山脈、河流等自然地貌，劃定成果與自然界線不符。

原生態(tài)保護(hù)紅線存在問(wèn)題如圖1所示。

圖1 原生態(tài)保護(hù)紅線存在問(wèn)題示意圖

2 生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作經(jīng)驗(yàn)

2.1 廣東?。夯A(chǔ)較好，由省級(jí)統(tǒng)籌劃定，地方舉證

廣東省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作組織方式為省市聯(lián)動(dòng)、多部門(mén)協(xié)同、多渠道校核，市級(jí)層面提交矛盾沖突舉證材料和評(píng)估方案優(yōu)化建議，省級(jí)層面下發(fā)評(píng)估調(diào)整基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，制定沖突協(xié)調(diào)處理原則，再結(jié)合地方舉證形成評(píng)估調(diào)整方案。

廣東省生態(tài)保護(hù)紅線于2019年8月以及2020年2月、4月、8月在各地市先后開(kāi)展四輪矛盾沖突項(xiàng)目收集和整理上報(bào)工作，依據(jù)地方上報(bào)的舉證材料于2020年4月、9月下發(fā)兩輪生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案并征求意見(jiàn)，上報(bào)審查通過(guò)后，2020年12月正式下發(fā)生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案。

廣東省生態(tài)保護(hù)紅線工作組織方式如圖2所示。

圖2 廣東省生態(tài)保護(hù)紅線工作組織方式

2.2 山東?。焊鞑块T(mén)配合，市級(jí)統(tǒng)籌舉證，省級(jí)審查

山東省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作組織方式以市為劃定主體，省廳審查，市級(jí)層面舉證原生態(tài)保護(hù)紅線以及“應(yīng)劃盡劃”范圍內(nèi)存在的矛盾沖突并上報(bào)相關(guān)材料，省級(jí)層面結(jié)合資源環(huán)境承載能力和國(guó)土空間開(kāi)發(fā)適宜性評(píng)價(jià)下發(fā)“應(yīng)劃盡劃”圖層，審查地方矛盾沖突舉證材料，形成評(píng)估調(diào)整方案并征求地方意見(jiàn)，如圖3所示。

圖3 山東省生態(tài)保護(hù)紅線工作組織方式

2.3 貴州?。簠^(qū)縣為單位劃定，市級(jí)審查，省級(jí)審查

貴州省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整由縣局劃定、州局審查、上報(bào)省廳。縣級(jí)層面依據(jù)調(diào)整規(guī)則形成生態(tài)保護(hù)紅線調(diào)整方案并上報(bào)；州級(jí)審查各縣局調(diào)整方案并反饋修改意見(jiàn)，梳理匯總各縣局成果形成州級(jí)方案上報(bào)省廳；省級(jí)再次審查州局上報(bào)成果并下發(fā)審查意見(jiàn)，最后匯總形成省級(jí)方案上報(bào)審查，如圖4所示。

圖4 貴州省生態(tài)保護(hù)紅線工作組織方式

2.4 各省份經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

綜上所述，廣東和山東兩省都是省級(jí)層面掌握方案調(diào)整主動(dòng)權(quán)，貴州省則是省、州級(jí)層面提供技術(shù)支撐，縣級(jí)層面調(diào)整方案。山東省生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整時(shí)間跨度最大、市級(jí)層面工作量也最大；廣東省市級(jí)層面只負(fù)責(zé)收集、整理舉證材料，對(duì)調(diào)整方案成果了解不及時(shí)；貴州省調(diào)整方案最契合區(qū)縣未來(lái)發(fā)展，同時(shí)也最耗時(shí)耗力。

目前，全國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整工作已進(jìn)入尾聲，綜合廣東、山東、貴州整個(gè)工作歷程可知，生態(tài)保護(hù)紅線的評(píng)估調(diào)整離不開(kāi)多次自上而下、自下而上的地方自查與省級(jí)核查的流程，才能確保矛盾沖突應(yīng)調(diào)盡調(diào)、應(yīng)劃盡劃全部納入，保障生態(tài)保護(hù)紅線權(quán)威、科學(xué)、可執(zhí)行。

3 生態(tài)保護(hù)紅線未來(lái)工作重點(diǎn)

3.1 鞏固落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果

生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線是國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分，生態(tài)保護(hù)紅線一旦劃定，非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。下一步生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果應(yīng)在三條控制線統(tǒng)籌劃定工作中鞏固落實(shí)，并結(jié)合市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃編制開(kāi)展勘界定標(biāo)工作。

3.2 探索生態(tài)保護(hù)紅線補(bǔ)償機(jī)制

我國(guó)生態(tài)保護(hù)紅線建設(shè)制度剛剛起步，較多問(wèn)題尚未解決，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制正是其中的核心問(wèn)題。生態(tài)保護(hù)紅線劃定后勢(shì)必要考慮未來(lái)與開(kāi)發(fā)建設(shè)行為的關(guān)系，針對(duì)無(wú)法避免破壞生態(tài)環(huán)境的行為應(yīng)進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償，構(gòu)建完善的生態(tài)修復(fù)體系，維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力。

3.3 建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制

生態(tài)保護(hù)紅線劃定后能否達(dá)到預(yù)期的效果和作用，需要建立一個(gè)完善的監(jiān)督管理機(jī)制，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的基本狀況、生態(tài)狀況和其他相關(guān)基礎(chǔ)信息進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，綜合監(jiān)測(cè)生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)施情況。增加公共參與度，鼓勵(lì)群眾參與和監(jiān)督生態(tài)保護(hù)紅線管理，同時(shí)作為相關(guān)部門(mén)績(jī)效考核指標(biāo)，對(duì)違法占用生態(tài)保護(hù)紅線的依法依規(guī)進(jìn)行處理。

4 結(jié)語(yǔ)

本文首先對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整的工作背景進(jìn)行了梳理，并指出原生態(tài)保護(hù)紅線劃定方案存在的問(wèn)題；其次分別闡述了廣東、山東、貴州等省份評(píng)估調(diào)整工作的組織方式和總體情況，總結(jié)了各省份評(píng)估調(diào)整工作特點(diǎn)；最后提出未來(lái)生態(tài)保護(hù)紅線工作重點(diǎn)，分別從劃定成果落實(shí)、監(jiān)督管理機(jī)制建立等方面展開(kāi)。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境總體仍比較脆弱，科學(xué)劃定生態(tài)保護(hù)紅線是保障國(guó)家安全體系的根本。