奉化“道德庭”調(diào)處基層矛盾糾紛的實(shí)踐意義

宋良杰

習(xí)近平總書(shū)記2020年3月在浙江湖州市安吉縣社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中心調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，要完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制，讓老百姓遇到問(wèn)題能有地方“找個(gè)說(shuō)法”，切實(shí)把矛盾解決在萌芽狀態(tài)、化解在基層。

奉化區(qū)委一直致力于社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處多元化解的模式探索和研究，在建立縣、鎮(zhèn)、村級(jí)社會(huì)矛盾調(diào)處化解中心，讓百姓“有地說(shuō)”的基礎(chǔ)上，發(fā)揮“善治”和“德治”的重要作用，讓百姓明白“我什么不能做”，有事兒還有人來(lái)“評(píng)理裁斷”，真正做到矛盾糾紛不出村、不上交。2014年，奉化在全區(qū)推廣以村規(guī)民約為核心的“村約民治”。2017年，為彌補(bǔ)“村約民治”的部分缺陷，奉化又開(kāi)始嘗試推行“道德庭”基層矛盾糾紛調(diào)處機(jī)制。

所謂“道德庭”就是在村委會(huì)設(shè)置一定的物理空間（場(chǎng)所），以“村規(guī)民約”和道德說(shuō)理釋?xiě)褳楹诵模胍脏l(xiāng)紳鄉(xiāng)賢為代表的第三方力量，以村級(jí)“執(zhí)約隊(duì)”為調(diào)處保障的基層社會(huì)矛盾調(diào)處軟性化解機(jī)制。奉化自探索“道德庭”以來(lái)，效果明顯，較為充分地發(fā)揮了“德治”在規(guī)范人們行為、調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、凈化社會(huì)風(fēng)氣等方面的作用，增強(qiáng)了人們明廉知恥榮辱意識(shí)，弘揚(yáng)了正能量，降低了基層社會(huì)治理成本，實(shí)現(xiàn)了和諧人際關(guān)系的目的。

奉化推進(jìn)“道德庭”工作的做法及成效

奉化“道德庭”是以“道德+庭審”化解矛盾糾紛的農(nóng)村治理模式，突出了村規(guī)民約和道德說(shuō)理雙重作用及儀式感，讓當(dāng)事人產(chǎn)生敬畏之心，從而更有效地達(dá)到調(diào)處化解基層矛盾糾紛的目的。奉化“道德庭”有以下幾個(gè)特點(diǎn)。

一是屬于黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的第三方公益力量。在頂層設(shè)計(jì)時(shí)，其組成人員盡可能回避村干部?！暗赖峦ァ庇?—7名成員組成，其中設(shè)庭長(zhǎng)1名。一般要求“道德庭”成員由有威望、有文化、身體健康、熱心公益、處事公正、無(wú)私奉獻(xiàn)、群眾認(rèn)可度高的社會(huì)賢達(dá)、人大代表、政協(xié)委員、退休老干部和德高望重的老人、口碑良好的企業(yè)家等組成。“道德庭”成員由鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）兩級(jí)黨組織物色，可以由人民群眾舉薦，也可以作為志愿者進(jìn)行招募，并須經(jīng)村（居）民代表會(huì)議通過(guò)，在全體村（居）民中公開(kāi)。此程序在制度上認(rèn)定了“道德庭”的合規(guī)性和正當(dāng)性。在鎮(zhèn)（街道）層面建立“道德庭”成員庫(kù)，設(shè)立流動(dòng)“道德庭”。流動(dòng)“道德庭”由鎮(zhèn)（街道）落實(shí)組建，負(fù)責(zé)在鎮(zhèn)級(jí)層面履行“道德庭”職能，同時(shí)也為村級(jí)“道德庭”建設(shè)提供業(yè)務(wù)支持。

二是厘清了功能定位邊界。在農(nóng)村，家庭不和、鄰里糾紛等時(shí)有發(fā)生，通常不好用法律條款來(lái)解決。這些雞毛蒜皮的“小事”，如果不解決，既影響鄉(xiāng)風(fēng)文明，上綱上線(xiàn)還會(huì)波及社會(huì)穩(wěn)定。而道德的“柔韌約束力”則是解決這些問(wèn)題的有力武器。奉化區(qū)在設(shè)計(jì)“道德庭”功能時(shí)，明確提出了五個(gè)任務(wù)：春風(fēng)化雨，化解矛盾，公正公平解決除必須由法律進(jìn)行調(diào)整范疇之外的各種糾紛；以理服人，對(duì)非理性信訪(fǎng)人進(jìn)行說(shuō)服勸阻，成為初信初訪(fǎng)的第一道門(mén)檻；深入民間，導(dǎo)正人心，通過(guò)鮮活案例教育群眾，提振社會(huì)正能量；以身率物，力行優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，引領(lǐng)提升群眾道德人文素養(yǎng)；助力公益，引導(dǎo)群眾有序參與社會(huì)事務(wù)，助推基層各項(xiàng)工作。

三是實(shí)現(xiàn)了案件處理流程化。案件處理流程化是“道德庭”走向標(biāo)準(zhǔn)化和可復(fù)制的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)自愿原則，村（居）民可以向“道德庭”申請(qǐng)案（事）件調(diào)解、求助或咨詢(xún)?！暗赖峦ァ背蓡T開(kāi)展定期不定期的巡查，對(duì)于巡查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違反村規(guī)民約（社區(qū)公約）的問(wèn)題、苗頭性?xún)A向性問(wèn)題、群眾信訪(fǎng)或反映強(qiáng)烈的問(wèn)題及基層組織與群眾之間的矛盾，“道德庭”均可視情主動(dòng)介入，予以立案。同時(shí)，村兩委會(huì)可視情將相關(guān)案（事）件轉(zhuǎn)交“道德庭”評(píng)議。評(píng)議一般在庭長(zhǎng)主持下進(jìn)行，力求注重實(shí)質(zhì)、簡(jiǎn)化程序，調(diào)處地點(diǎn)放在“道德庭”內(nèi)，以庭審的威儀感取得最佳的調(diào)處效果。此外，“道德庭”也可啟動(dòng)對(duì)村（社區(qū)）建設(shè)項(xiàng)目、村（社區(qū)）干部作風(fēng)進(jìn)行評(píng)議。評(píng)議中綜合運(yùn)用道德規(guī)范、村規(guī)民約來(lái)判斷是非曲直、利害得失，化解糾紛或給出合理化建議?！暗赖峦ァ睂?duì)評(píng)議結(jié)果進(jìn)行跟蹤，監(jiān)督當(dāng)事人及時(shí)履行義務(wù)。對(duì)于典型案（事）件，視情公開(kāi)，張榜公布，由廣大人民群眾進(jìn)行評(píng)判，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用。必要時(shí)，“道德庭”可將案（事）件提交村民議事廳、村民代表大會(huì)評(píng)議，有效運(yùn)用社會(huì)輿論評(píng)判功能，提高道德力量的約束力。“道德庭”通過(guò)積分評(píng)議等形式，對(duì)村（居）民的遵規(guī)守約和道德表現(xiàn)進(jìn)行記錄評(píng)價(jià)。同時(shí)，廣泛開(kāi)展“文明家庭”“美德家庭”“最美家庭”“好鄰居”等評(píng)選活動(dòng)，因地制宜實(shí)施積分兌換、“紅黃榜”等獎(jiǎng)懲措施，將村民的日常表現(xiàn)與集體經(jīng)濟(jì)組織的福利安排掛鉤，努力營(yíng)造崇德向善的氛圍。為使流程有案可查，各村“道德庭”都會(huì)統(tǒng)一制作“道德庭”糾紛調(diào)解評(píng)議登記本、“道德庭”巡查執(zhí)約登記本、“道德庭”積分登記本，分別對(duì)案（事）件登記、巡查記錄、榜樣引導(dǎo)進(jìn)行規(guī)范。

四是實(shí)現(xiàn)了操作手冊(cè)標(biāo)準(zhǔn)化。奉化區(qū)于2014年建立了“村約民治”基層治理體系，各村均出臺(tái)了經(jīng)村民代表大會(huì)審議通過(guò)的村規(guī)民約，已成為村民的行為準(zhǔn)則，大多數(shù)條款村民十分熟知。為使“道德庭”庭審工作有更精準(zhǔn)的操作準(zhǔn)則，奉化區(qū)有關(guān)部門(mén)及時(shí)出臺(tái)了一項(xiàng)“道德庭”具體評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)性意見(jiàn)，由各村結(jié)合村規(guī)民約進(jìn)行調(diào)整細(xì)化，使“道德庭”在基層矛盾調(diào)處化解中有了明確的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，使工作處于十分主動(dòng)的地位。

五是空間布置具有鮮明的儀式感。奉化區(qū)“道德庭”一般設(shè)置在村委會(huì)辦公樓里，類(lèi)似于一個(gè)小法庭。再加上村規(guī)民約、懲戒舉措、“道德庭”流程等各項(xiàng)規(guī)章制度均在庭內(nèi)上墻，儀式感較強(qiáng)。通過(guò)這些莊嚴(yán)的儀式和氛圍，培養(yǎng)群眾的敬畏心，讓群眾懂得尊重規(guī)則。據(jù)了解，只要當(dāng)事人走進(jìn)充滿(mǎn)儀式感的“道德庭”接受調(diào)處，調(diào)處效率就大大提高，而且成功率較高。如奉化大堰鎮(zhèn)設(shè)立了鎮(zhèn)級(jí)流動(dòng)“道德庭”1個(gè)、村級(jí)“道德庭”8個(gè)，分別覆蓋后畈、大堰、柏坑、張家、常照、謝界山、西堡岙、石井等村。這幾年來(lái)，大堰鎮(zhèn)“道德庭”累計(jì)開(kāi)展義務(wù)巡查1652次，發(fā)放《行為規(guī)范告知書(shū)》2100余份，調(diào)解各類(lèi)矛盾糾紛120多起，涉及79戶(hù)農(nóng)戶(hù)、184名當(dāng)事人。全鎮(zhèn)刑事案件發(fā)案率、治安案件發(fā)案率、矛盾糾紛發(fā)生率及旅游投訴率分別下降29%、25%、36%和56%。莼湖鎮(zhèn)自2017年7月以來(lái)，已通過(guò)“道德庭”平臺(tái)累計(jì)化解矛盾糾紛187起，解決其他問(wèn)題25個(gè)。解決的糾紛和問(wèn)題涉及征地、拆遷、損害賠償?shù)戎攸c(diǎn)難點(diǎn)工作中的利益分配問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了法治與家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)、民風(fēng)相互結(jié)合、相互促進(jìn)，有力推動(dòng)了莼湖鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)，穩(wěn)定了社會(huì)大局?！暗赖峦ァ痹凇耙缘轮未?，將矛盾化解在基層”中發(fā)揮了舉足輕重的作用，確保小事不出村、大事不出鎮(zhèn)，已成為村民“講理明理判理”的地方，推動(dòng)了“德治”體系不斷完善，成為農(nóng)村民主自治的一道亮麗風(fēng)景線(xiàn)。

奉化“道德庭”在社會(huì)治理效能中的實(shí)踐價(jià)值

社會(huì)治理主體多元化的時(shí)代已經(jīng)到來(lái)，治理效能成了重要的評(píng)判指標(biāo)。從管理學(xué)角度講，治理效能是指一定的組織或機(jī)構(gòu)在實(shí)現(xiàn)既定的治理目標(biāo)時(shí)所顯示的能力和所獲得的治理效率、效益和效果的綜合反映。從實(shí)際運(yùn)營(yíng)角度講，需要建立起一套暢通訴求、表達(dá)渠道的權(quán)益保障機(jī)制，使群眾有問(wèn)題能反映、有訴求能解決、有權(quán)益能保障，才會(huì)形成群眾滿(mǎn)意的社會(huì)治理效能，形成低成本、少代價(jià)、多成果、高質(zhì)量的社會(huì)治理局面。

奉化區(qū)從探索“村約民治”模式雙向契約規(guī)范政府和農(nóng)民的行為，再到“道德庭”治理模式，解決了基層社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解中的高成本低效率問(wèn)題。尤其是“道德庭”模式中引入了公正公平的第三方力量，政府沒(méi)有對(duì)其進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支持，完全以“德治”為有效手段，是低成本高治理效能的生動(dòng)體現(xiàn)。

如果基層矛盾糾紛調(diào)處的每個(gè)環(huán)節(jié)都由政府力量支撐，盡管調(diào)處效果不錯(cuò)，但會(huì)使民眾產(chǎn)生依賴(lài)心理，弱化了“德治”的特殊作用，治理成本將居高不下。而千百年來(lái)根植于中華傳統(tǒng)文化的道德治理，如果運(yùn)用得當(dāng)，將是低成本高效能的治理手段。奉化的村規(guī)民約加上“道德庭”雙模式運(yùn)行，讓很多基層矛盾糾紛解決于萌芽階段，和睦了鄰里，穩(wěn)定了社會(huì)。這種基于“德治”“善治”和“禮治”基礎(chǔ)上的基層社會(huì)矛盾軟性調(diào)處化解機(jī)制，真正讓民眾成為矛盾調(diào)處化解的主體，并在村一級(jí)形成了基層社會(huì)矛盾糾紛自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、自動(dòng)調(diào)處的高效能機(jī)制，真正做到了矛盾不出村、矛盾不上交。

綜上所述，奉化“道德庭”基層社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處化解模式以契約形式規(guī)范政府和民眾的行為，引入第三方公益庭審隊(duì)伍，以村規(guī)民約作為基礎(chǔ)，利用道德的基本準(zhǔn)繩和“道德庭”庭審時(shí)的依據(jù)，由“執(zhí)約隊(duì)”進(jìn)行若干事項(xiàng)的執(zhí)行，并以村級(jí)“道德庭”為調(diào)節(jié)主體，鎮(zhèn)級(jí)流動(dòng)“道德庭”為第二級(jí)調(diào)處保障，讓每個(gè)當(dāng)事人在矛盾糾紛發(fā)生時(shí)都會(huì)掂量所要付出的成本，考慮社會(huì)輿論壓力。奉化“道德庭”讓“這么做合不合算”成為基層民眾自發(fā)思考的問(wèn)題，降低了調(diào)處成本和政府投入成本，使民眾成為調(diào)處主體，是低成本高效能社會(huì)治理模式的生動(dòng)寫(xiě)照。

（作者單位：奉化區(qū)委政法委）

責(zé)任編輯：張逸龍