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    政府要改善營商環(huán)境而非過度扶持

    2021-07-08 09:29張軍紅
    經(jīng)濟 2021年1期
    關鍵詞:特惠產(chǎn)業(yè)政策營商

    張軍紅

    企業(yè)發(fā)展與營商環(huán)境密切相關,特別是新冠肺炎疫情之后,良好的營商環(huán)境對地方經(jīng)濟活動重啟具有至關重要的作用。近年來,中國在改善營商環(huán)境、促進企業(yè)中性競爭方面做了很多努力。企業(yè)發(fā)展到底需要怎樣的營商環(huán)境?產(chǎn)業(yè)政策如何實施才更有利于經(jīng)濟發(fā)展?就此,《經(jīng)濟》雜志、經(jīng)濟網(wǎng)記者專訪了清華大學經(jīng)濟管理學院院長白重恩。

    扶持過度會造成產(chǎn)能過剩

    《經(jīng)濟》:您提出的“特惠模式”回答了過去中國營商環(huán)境不完美,但經(jīng)濟卻取得高速發(fā)展的原因。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展,特惠模式發(fā)生了哪些變化?

    白重恩:從現(xiàn)狀來看,雖然過去幾年我們做了很大的努力,但是中國的營商環(huán)境還是不夠完善,企業(yè)在運營中會遇到各種各樣的問題,幾個部門同時管一件事,每個部門的規(guī)則單獨看沒有問題,但放在一起,就可能互相沖突。比如,一家外資企業(yè)在地方投資項目,按照外匯管理規(guī)定,項目結(jié)束清算后,其可以將投資收益轉(zhuǎn)回本國,但需要向銀行提供納稅證明。2018年之前,我國有兩個稅收部門——國稅局和地稅局,即需要提供兩張納稅證明,但實際操作中,要想獲得國稅局的納稅證明,就必須將地稅局的證明留在國稅局,無法同時提供兩張證明。過去企業(yè)遇到這種問題時,可能需要某個政府部門或相關人員出面協(xié)調(diào),我們將其稱之為“特惠模式”。

    為了讓特惠制度能夠成功,地方政府首先要決定幫誰不幫誰,選對了就能促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展。經(jīng)濟發(fā)展初期,我們基本能夠預判哪些企業(yè)比較重要,然而隨著發(fā)展水平的提高,我國經(jīng)濟從高速增長向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變,這種預判變得越來越困難,特惠制度的效能也隨之下降。

    其次,在特惠模式下可能會出現(xiàn)一些不規(guī)范的行為,我們對此的容忍度越來越低,在一定程度上特惠制度繼續(xù)起作用的空間越來越小。另外,政府對企業(yè)扶持力度過大也會造成產(chǎn)能過剩,在經(jīng)濟快速增長階段,這些產(chǎn)能可以被快速消化,一旦增速放緩,就會變得特別困難。

    《經(jīng)濟》:隨著特惠模式的局限性越來越大,是否可以通過地方政府間的競爭來促進這一模式的改變?

    白重恩:如果地方政府是為了吸引投資而改善普惠的營商環(huán)境,且動力足夠強,在一定程度上可以促進這一模式的改善。但是改善普惠的營商環(huán)境不是一蹴而就、想做就能做到的,尤其是有些規(guī)章制度并不完全由地方政府說了算,比如知識產(chǎn)權(quán)的保護,如果甲地企業(yè)侵犯了乙地企業(yè)的知識產(chǎn)權(quán),甲地地方政府不一定有動力來保護乙地的知識產(chǎn)權(quán),在這種情況下,地方競爭不但不會解決這個問題,甚至還會加劇問題。地方之間的競爭應該朝著全面改善營商環(huán)境的方向去發(fā)展,這不僅需要地方政府的努力,也需要有一些更好的頂層設計,例如制定全國普適的知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī),保證其強有力的實施,讓地方利益不再起阻礙作用。

    制度環(huán)境普遍改善是一件很困難的事,因為在制度環(huán)境中,很多部門都會從自身角度出發(fā)制定法律法規(guī),可能造成部門間制度沖突或意見不一致,甚至互相推諉。由此可以看出,頂層設計說起來容易,做起來是比較困難的,地方政府可以考慮設立一個專門機構(gòu)來提供“一站式”服務,因為企業(yè)在與政府部門打交道時,是處于非常弱勢的地位,沒有能力來協(xié)調(diào)部門之間的沖突,設立這樣一個機構(gòu),可以幫助企業(yè)解決營商環(huán)境中遇到的問題,大大提高辦事效率。

    產(chǎn)業(yè)政策要更加普惠

    《經(jīng)濟》:正如您所講,在特惠模式下,政府扶持力度太大會造成產(chǎn)能過剩,為避免這種情況,政府應該如何把握好產(chǎn)業(yè)政策的推行?

    白重恩:判斷產(chǎn)業(yè)政策是否得當,要看其在實際應用中所產(chǎn)生的后果。有研究發(fā)現(xiàn),如果產(chǎn)業(yè)政策惠及所有相關企業(yè),不影響平等競爭,對效率提升的效果可以是正面的;但如果只是為一部分企業(yè)提供支持,造成不平等競爭,對效率提升就沒有正面效果。

    原則上,當產(chǎn)能出現(xiàn)過剩時,為解決這一問題,應該讓低效率的提供者退出來,以維持市場的供需平衡,然而在實踐中,各級政府不愿看到其扶持的企業(yè)失敗,會繼續(xù)給予支持,并且這似乎成了普遍規(guī)律。

    白重恩

    因此,在推行產(chǎn)業(yè)政策時要特別謹慎。當產(chǎn)業(yè)鏈風險涉及國家經(jīng)濟安全,有些產(chǎn)品掌握在個別外國供應商手中時,可能要實行一些產(chǎn)業(yè)政策,希望能盡快解決“卡脖子”問題,但在實施過程中,要盡量普惠,不要只盯著幾家企業(yè)。產(chǎn)業(yè)政策不應由政府來選優(yōu)劣,而是要通過市場競爭、優(yōu)勝劣汰來決定。政府更應該做的是改善營商環(huán)境,而不是給企業(yè)提供財務上或資源上的扶持,否則就會造成企業(yè)之間資源配置的低效率,更聰明的產(chǎn)業(yè)政策應該是選一些既對經(jīng)濟發(fā)展很重要,也能幫助解決卡脖子問題的重點行業(yè),集中精力改善其營商環(huán)境。

    《經(jīng)濟》:如何促進公平競爭,實現(xiàn)競爭中性?

    白重恩:競爭中性強調(diào)的是所有企業(yè)在獲得資源和機會方面都是公平的,這樣市場資源的配置效率才會更高。但是也有難處,比如金融機構(gòu)給兩家企業(yè)提供貸款,一家是民營企業(yè),一家是國有企業(yè),會不會存在區(qū)別對待?政策上可能不會,但在實際執(zhí)行過程中,當貸款出現(xiàn)壞賬時銀行會被問責,如果問責機制不平等,對民營企業(yè)出現(xiàn)壞賬問責較重的話,就會引導銀行不愿給民營企業(yè)貸款。因此,在整個體系中,除了金融監(jiān)管、問責要公平之外,還要努力實現(xiàn)競爭中性。

    重視市場主體主觀感受

    《經(jīng)濟》:如果要讓企業(yè)更切實地感受到營商環(huán)境的改變,您覺得還要從哪些指標進行改善?

    白重恩:指標只是一個方面,不一定能夠完全地反映現(xiàn)實。只有穿鞋子的人才知道鞋子是不是舒服,只有企業(yè)才能體會到營商環(huán)境對自己是否有利。我們需要做的是在制定政策和對政策進行評估時,更加重視企業(yè)的主觀感受,重視市場主體的主觀感受,讓其有更多的話語權(quán)。在具體落實中,我認為行業(yè)協(xié)會可以起到更大的作用。

    從結(jié)構(gòu)性的改變來看,除了北京和上海之外,其他地區(qū)也要做同樣的努力。很多影響企業(yè)、行業(yè)的重要因素并沒有體現(xiàn)在世行的指標中。一是政策影響,對企業(yè)來說,政策穩(wěn)定性非常重要,如果政策不穩(wěn)定,企業(yè)就沒有穩(wěn)定的預期;二是企業(yè)產(chǎn)權(quán)保護,世行的指標中有一項是保護小股東,但是中國企業(yè)面臨的很大問題是,是否有信心認為企業(yè)產(chǎn)權(quán)得到了充分保護;三是企業(yè)監(jiān)管,世行指標在這方面考慮得比較少,但是多頭監(jiān)管存在沖突的可能性很大,這種情況不解決,企業(yè)發(fā)展就會很困難。此外,人才也是非常重要的因素,是否有一個良好的促進人才流動的機制,也需要我們不斷努力。

    改善營商環(huán)境是一個非常艱難的過程,短期內(nèi)要實現(xiàn)非常大的實質(zhì)性改觀并不現(xiàn)實,但只要我們認識到營商環(huán)境的重要性,對現(xiàn)在的差距有充分認識,下更大的決心通過改善營商環(huán)境來促進經(jīng)濟可持續(xù)高效發(fā)展,就能夠不斷進步。

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