以高水平開(kāi)放推動(dòng)WTO改革

寇佳麗

2020年11月30日，世界貿(mào)易組織（世貿(mào)組織，WTO）上訴機(jī)構(gòu)最后一位法官趙宏任期屆滿(mǎn)，正式離任。這意味著世貿(mào)組織的爭(zhēng)端解決機(jī)制暫停運(yùn)行，也意味著以后國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的爭(zhēng)端，將會(huì)面對(duì)無(wú)人解決的局面。作為世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制的重要組成部分，上訴機(jī)構(gòu)被譽(yù)為“皇冠上的明珠”，它的停擺再次令多邊貿(mào)易體制改革話題成為焦點(diǎn)。

上訴機(jī)構(gòu)遭遇“寒流”

上訴機(jī)構(gòu)是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的一個(gè)常設(shè)機(jī)構(gòu)，由7名法官組成，其主導(dǎo)的上訴審程序是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的重大創(chuàng)新之一。由于上訴機(jī)構(gòu)的裁決是終審判決，因此，由誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任法官就顯得尤為重要。按照世貿(mào)組織目前的決策機(jī)制，每一位法官的遴選、連任都需要WTO全部成員的同意。

“WTO采取‘協(xié)商一致的基本原則，即所有成員一律平等，擁有‘一票否決權(quán)。爭(zhēng)端解決機(jī)制的運(yùn)行，如法官遴選或連任，同樣要遵循協(xié)商一致原則，即在沒(méi)有任何成員提出反對(duì)意見(jiàn)的情況下，決議才能通過(guò)。實(shí)踐中，由于實(shí)力不同，并非每一個(gè)WTO成員都有駐日內(nèi)瓦使團(tuán)，也并非每一次會(huì)議所有164個(gè)成員全部都能參加，只要會(huì)議中沒(méi)人提出反對(duì)意見(jiàn)，提案就可以通過(guò)?！苯邮堋督?jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時(shí)，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所助理研究員張琳這樣解釋。

WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制發(fā)揮著“國(guó)際貿(mào)易法院”的功能，實(shí)行兩審終審制。一審為專(zhuān)家組，二審就是上訴機(jī)構(gòu)。當(dāng)需要解決貿(mào)易爭(zhēng)端的成員對(duì)專(zhuān)家組報(bào)告（相當(dāng)于一審裁判）不服時(shí)，可以向上訴機(jī)構(gòu)申請(qǐng)二審。如今，因?yàn)闆](méi)有法官，上訴機(jī)構(gòu)不得不停擺。而之所以走向“沒(méi)有法官”的局面，是因?yàn)槊绹?guó)持續(xù)阻撓上訴機(jī)構(gòu)法官的遴選。

“美國(guó)迫使WTO上訴機(jī)構(gòu)陷入癱瘓的根本原因是，現(xiàn)階段，上訴機(jī)構(gòu)不符合‘美國(guó)優(yōu)先的立場(chǎng)，不能夠最大限度地維護(hù)美國(guó)的國(guó)家利益，美國(guó)不再愿意接受司法獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)制的約束。”張琳這樣說(shuō)。

上訴機(jī)構(gòu)是WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制的最高裁決機(jī)構(gòu)，是關(guān)乎WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制能否正常運(yùn)轉(zhuǎn)的核心。對(duì)該機(jī)構(gòu)給予特別關(guān)注的WTO成員主要有兩類(lèi)：一是大國(guó)，因?yàn)樯显V機(jī)構(gòu)體現(xiàn)了WTO內(nèi)的利益博弈;二是使用爭(zhēng)端解決機(jī)制最多的利益攸關(guān)方，因?yàn)樗苯雨P(guān)系到上訴案例中當(dāng)事方的某些產(chǎn)業(yè)、企業(yè)的利益得失。

事實(shí)上，美國(guó)才是世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決機(jī)制使用次數(shù)最多的國(guó)家。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2018年11月，美國(guó)作為原告向WTO發(fā)起經(jīng)貿(mào)訴訟120多例，其起訴案件的數(shù)量占全部案件總數(shù)的20%還多。

改革：談何容易

上訴機(jī)構(gòu)的停擺令一部分人懷疑WTO的作用和影響力。不過(guò)，正如中國(guó)法學(xué)會(huì)世界貿(mào)易組織法研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)林中梁所言，共識(shí)性的看法是，WTO的未來(lái)是光明的，但要改革和發(fā)展。

國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域80%的基本制度和主要制度由WTO建立，維護(hù)現(xiàn)有多邊貿(mào)易體制意義重大。

WTO建立了“以規(guī)則為基礎(chǔ)”的全球貿(mào)易體系，通過(guò)削減關(guān)稅、市場(chǎng)開(kāi)放等貿(mào)易自由化和貿(mào)易便利化措施，拉動(dòng)全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、改善世界人民福祉。

在WTO框架下，不論實(shí)力大小，成員都擁有同等的投票表決權(quán)，體現(xiàn)了高水平的公平性;爭(zhēng)端解決機(jī)制以其公正性、獨(dú)立性，為打破國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)霸權(quán)欺凌、產(chǎn)業(yè)霸權(quán)欺凌貢獻(xiàn)了力量，創(chuàng)造并維護(hù)了公平的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

在WTO的規(guī)則體系下，反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼案例中最根本的裁定依據(jù)是，“一國(guó)的產(chǎn)品出口是否對(duì)進(jìn)口國(guó)的相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成了實(shí)際損害”，這一規(guī)則為實(shí)力相對(duì)較弱成員的產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了合理保護(hù)。

不過(guò)時(shí)至今日，世貿(mào)組織不得不面對(duì)需要改革的事實(shí)：一方面，世貿(mào)組織的核心功能難以繼續(xù)發(fā)揮作用;另一方面，國(guó)際貿(mào)易規(guī)則演變的背后是國(guó)際體系權(quán)利結(jié)構(gòu)的分配與協(xié)調(diào)，既然從前的博弈格局已經(jīng)換了模樣，話語(yǔ)權(quán)、規(guī)則也要改變。

世貿(mào)組織爭(zhēng)端解決程序

“世貿(mào)組織擁有三大核心功能，分別是解決成員間的貿(mào)易爭(zhēng)端、推動(dòng)多邊貿(mào)易談判、審議成員的貿(mào)易政策。如今，前兩大功能都陷入了困境和停滯。成立以來(lái)，除2013年‘巴厘一攬子協(xié)定外，WTO未能達(dá)成任何其他全球范圍內(nèi)的多邊貿(mào)易協(xié)定，‘推動(dòng)多邊貿(mào)易談判的職能實(shí)在進(jìn)展緩慢，而爭(zhēng)端解決機(jī)制如今的境況更無(wú)需多言?！睆埩者@樣對(duì)記者解釋。

回溯過(guò)去，多邊貿(mào)易體制的發(fā)展歷史實(shí)際上就是成員的博弈歷史。

在關(guān)稅及貿(mào)易總協(xié)定（關(guān)貿(mào)總協(xié)定，即GATT，WTO前身）時(shí)期，多邊貿(mào)易體制演進(jìn)的主要矛盾是諸多發(fā)達(dá)國(guó)家間的矛盾。具體來(lái)說(shuō)，主要是美國(guó)與歐盟、日本等發(fā)達(dá)工業(yè)化國(guó)家間的博弈，當(dāng)時(shí)多輪談判的焦點(diǎn)均在于工業(yè)制成品的關(guān)稅削減。

WTO成立（1995年1月1日）以后，成員不斷增多，大致可以劃分為四大類(lèi)：發(fā)達(dá)成員、發(fā)展中成員、轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)體成員和最不發(fā)達(dá)成員。由于發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)不斷實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)格局呈現(xiàn)“東升西降”的特點(diǎn)。與此同時(shí)，世貿(mào)組織的議題也比從前更加廣泛，涵蓋了貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)貿(mào)易，利益博弈更加復(fù)雜。

多哈回合貿(mào)易談判啟動(dòng)（2001年11月）以來(lái)，多邊貿(mào)易體制演進(jìn)的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)榘l(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家間的矛盾。此時(shí)，發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，在全球經(jīng)貿(mào)格局中的地位得以上升，談判實(shí)力也比從前更加強(qiáng)大。然而，發(fā)展中國(guó)家關(guān)心的議題并沒(méi)有得到發(fā)達(dá)國(guó)家的有效回應(yīng)，而發(fā)達(dá)國(guó)家要求的所謂“平等交易”也無(wú)法得到發(fā)展中國(guó)家的認(rèn)同，這是多哈回合貿(mào)易談判失敗的根本原因。

WTO需要改革，但改革是十分艱難的。

“不管從前還是現(xiàn)在，很多國(guó)家受益于WTO的體制與規(guī)則，但我們也要看到，無(wú)論發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，都有很多內(nèi)部經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、社會(huì)矛盾。因此，在WTO框架下新議題的談判過(guò)程中，不同成員間的利益訴求差異很大，要達(dá)成一致意見(jiàn)很難。以多哈回合貿(mào)易談判為例。圍繞農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)開(kāi)放和取消產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題，諸多成員無(wú)法達(dá)成一致;發(fā)達(dá)成員主張高標(biāo)準(zhǔn)服務(wù)貿(mào)易市場(chǎng)開(kāi)放、嚴(yán)苛的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，可這些措施超出了發(fā)展中成員的承受能力，后者無(wú)法接受。由此也可以看出，在全球多樣性越來(lái)越豐富的時(shí)代，不同國(guó)家想要達(dá)成新的一致意見(jiàn)，特別是164個(gè)WTO成員要達(dá)成一致意見(jiàn)，難度非常大。”接受采訪時(shí)，商務(wù)部研究院區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作研究中心主任張建平這樣對(duì)《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者解釋。

此外，改革議題尚且難以聚焦。對(duì)于不同的議題，如電子商務(wù)、產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼、服務(wù)貿(mào)易、特殊與差別待遇、爭(zhēng)端解決機(jī)制、提高政策透明度等，各成員都向WTO提交了議案，表達(dá)了自身訴求，但這些議案的差異十分顯著?！澳男┬枰摹鄙形催_(dá)成一致意見(jiàn)，更不必說(shuō)“如何改”。

區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作受青睞

全球經(jīng)濟(jì)治理大致包含三個(gè)層面，即多邊貿(mào)易體制（WTO）、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作與雙邊合作。2000年以來(lái)，WTO推進(jìn)貿(mào)易自由化的功能在下降;與此同時(shí)，區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定迎來(lái)了更多機(jī)會(huì)，也受到了不同以往的關(guān)注。

2018年3月8日，CPTPP（《全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》）簽署，同年12月30日，協(xié)定正式生效。

2020年7月1日，USMCA（《美國(guó)-墨西哥-加拿大協(xié)定》）正式生效。

2020年11月15日，RCEP（《區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定》）正式簽署。

“多哈回合貿(mào)易談判遲遲沒(méi)有進(jìn)展，各經(jīng)濟(jì)體不得不轉(zhuǎn)向區(qū)域或雙邊經(jīng)貿(mào)合作，以尋求進(jìn)一步降低貿(mào)易壁壘，推進(jìn)合作。值得關(guān)注的是，經(jīng)濟(jì)區(qū)域化與經(jīng)濟(jì)全球化并行不悖，前者同樣需要適應(yīng)不同區(qū)域經(jīng)貿(mào)發(fā)展所需要的區(qū)域?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)貿(mào)易規(guī)則。目前，全球已明顯呈現(xiàn)出三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域，即北美、歐盟、東亞和東南亞，而這三大經(jīng)濟(jì)區(qū)域分別出現(xiàn)了北美自由貿(mào)易協(xié)定（即NAFTA，已被USMCA替代）、歐盟經(jīng)濟(jì)一體化相關(guān)協(xié)定、RCEP等區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定。與WTO框架下的多邊貿(mào)易談判比較，區(qū)域經(jīng)貿(mào)協(xié)定的談判及協(xié)調(diào)難度顯然大大降低，市場(chǎng)開(kāi)放也可以更加靈活?！苯邮堋督?jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時(shí)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)國(guó)際經(jīng)濟(jì)研究院研究員楊立強(qiáng)這樣分析。

中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院金磚國(guó)家暨G20研究中心副主任徐飛彪則指出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作備受關(guān)注是當(dāng)前全球貿(mào)易秩序瓦解與重組過(guò)程中呈現(xiàn)出來(lái)的一個(gè)特點(diǎn)?！耙訵TO為代表的多邊主義遇到了很大困難，因此，區(qū)域化成為重點(diǎn)。區(qū)域性合作更加高效，因?yàn)樗恍枰谐蓡T全部同意就可以通過(guò)決議。區(qū)域合作框架下，共識(shí)更容易達(dá)成，這一點(diǎn)非常重要?！彼@樣告訴《經(jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者。

當(dāng)前，多邊、區(qū)域、雙邊等不同層次的經(jīng)貿(mào)合作規(guī)則構(gòu)成了完整的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則體系，三者互為補(bǔ)充且相互促進(jìn)。

楊立強(qiáng)說(shuō)：“就目前的整體發(fā)展情況而言，多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則構(gòu)成了國(guó)際經(jīng)貿(mào)的基本規(guī)則，包含世界主要經(jīng)濟(jì)體在內(nèi)的WTO成員均要執(zhí)行這些規(guī)則;區(qū)域和雙邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要體現(xiàn)和滿(mǎn)足參與經(jīng)濟(jì)體對(duì)超出或高于多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的需要，因此二者又被稱(chēng)為‘WTO+。理論上，區(qū)域和雙邊層面的經(jīng)貿(mào)規(guī)則也會(huì)以各種形式反映到多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則中。不過(guò)，區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則的水平往往高于多邊，若想推廣到全球，還必須要推動(dòng)多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的調(diào)整和改進(jìn)才行。一旦區(qū)域經(jīng)貿(mào)規(guī)則的影響力足夠強(qiáng)大，就有可能反過(guò)來(lái)成為新的多邊經(jīng)貿(mào)規(guī)則的雛形?！?/p>

由此可見(jiàn)，各經(jīng)濟(jì)體更加有理由積極參與區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作，同時(shí)對(duì)區(qū)域貿(mào)易規(guī)則的建設(shè)提出順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化、有利于貿(mào)易自由化與便利化、更高水平且符合自身發(fā)展利益的方案?！疤貏e是，一些國(guó)家愿意選擇推進(jìn)更高水平的貿(mào)易協(xié)定，而WTO是鼓勵(lì)這種做法的。因?yàn)檫@些做法可以推升貿(mào)易投資規(guī)模，創(chuàng)造更多就業(yè)，促進(jìn)發(fā)展?！睆埥ㄆ饺绱吮硎?。

等待轉(zhuǎn)折點(diǎn)到來(lái)

世界貿(mào)易組織的運(yùn)轉(zhuǎn)早就出現(xiàn)了一些問(wèn)題，圍繞改革進(jìn)行的討論甚至爭(zhēng)論也早已有之，然而真正的改革措施從未付諸實(shí)踐。

“2008年以來(lái)，以WTO為核心的世界貿(mào)易體系已經(jīng)危機(jī)重重。而最近20余年，WTO實(shí)際上沒(méi)能取得任何大的談判成果。美國(guó)新一屆政府（拜登）上臺(tái)后，會(huì)重拾多邊合作路線，WTO改革談判進(jìn)程或?qū)⒓铀?，但各方分歧巨大，能否達(dá)成共識(shí)存在變數(shù)?！毙祜w彪這樣強(qiáng)調(diào)。

值得注意的是，盡管區(qū)域貿(mào)易協(xié)定“風(fēng)頭正盛”，它也不會(huì)取代WTO在全球經(jīng)濟(jì)治理中的支柱地位。

“WTO、區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作以及雙邊合作，不存在誰(shuí)取代誰(shuí)的問(wèn)題。在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，他們會(huì)共生共存?！苯邮堋督?jīng)濟(jì)》雜志、經(jīng)濟(jì)網(wǎng)記者采訪時(shí)，海南大學(xué)“一帶一路”研究院院長(zhǎng)梁海明這樣說(shuō)。

“打個(gè)比方，擁有164個(gè)成員、24個(gè)觀察員的WTO，猶如一個(gè)大眾品牌。該品牌的尺寸只分XL、L、M、S這幾個(gè)型號(hào)，這些型號(hào)已經(jīng)照顧到大多數(shù)人的身材，但有些人仍然無(wú)法從中找出適合自己身材的衣服，因此呼吁WTO這個(gè)品牌增加更多型號(hào)，以供選擇。相比之下，區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作猶如私人定制品牌，可以量身定做，直到完全合身為止?！?/p>

例如，中國(guó)通過(guò)“一帶一路”倡議，推進(jìn)與“一帶一路”相關(guān)國(guó)家的經(jīng)貿(mào)合作，與WTO比較，就是一種私人定制。“一帶一路”相關(guān)國(guó)家與中國(guó)，就是通過(guò)積極參與區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判，尤其是積極參與構(gòu)建高標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則，來(lái)推動(dòng)區(qū)域經(jīng)貿(mào)合作的。

“雖然‘私人定制數(shù)量眾多，除加強(qiáng)區(qū)域化合作外，包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家仍會(huì)繼續(xù)擴(kuò)大開(kāi)放，積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)全球化。因此，我們?nèi)匀恍枰猈TO這個(gè)覆蓋全球的‘大眾品牌。我們要一邊維護(hù)全球供應(yīng)鏈穩(wěn)定，一邊持續(xù)推動(dòng)全球各國(guó)加強(qiáng)國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作、更高水平地開(kāi)放，以此逐步推動(dòng)WTO改革?！绷汉Ｃ鬟@樣對(duì)記者強(qiáng)調(diào)。