我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀和建議

高思旖，劉 婷，龔 宇，董毅漫，白 剛

（生態(tài)環(huán)境部核與輻射安全中心，北京 100082）

隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，放射性同位素和射線裝置在工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、科學(xué)研究等領(lǐng)域中的使用越來越廣泛，但與此同時(shí)也給人類和環(huán)境造成一定的輻射危害。建立一套科學(xué)有效的放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，從而減少潛在的放射性危害，是保證行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要手段，也是國際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）等國際機(jī)構(gòu)積極倡導(dǎo)的國家放射防護(hù)基礎(chǔ)。IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理安全標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)也在不斷變化發(fā)展中。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，我國的放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系已逐步建立，但是與國際體系尚存差距。本文建議充分借鑒IAEA相關(guān)領(lǐng)域的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況，結(jié)合《放污法》和我國監(jiān)管實(shí)踐，完善我國的放射性同位素和射線裝置系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)滯后于監(jiān)管實(shí)踐的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。

1 放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

1.1 我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系現(xiàn)狀

我國的放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列法規(guī)屬于核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的一部分，主要分為四個(gè)層級(jí)，見圖1。法律層面有1部，即《中華人民共和國放射性污染防治法》［1］；行政法規(guī)有1部，即《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》［2］，于2005年9月14日首次發(fā)布，2005年12月1日施行，根據(jù)國務(wù)院第709號(hào)令《國務(wù)院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》，2019年3月2日對(duì)其進(jìn)行了第二次修訂；部門規(guī)章有2部，即《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》［3］（HAF 801-2019）和《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)管理辦法》［4］（HAF 802-2001）；核安全導(dǎo)則有1部，即《城市放射性廢物庫安全防范系統(tǒng)要求》（HAD 802/01-2017）。

圖1 我國核與輻射安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)成圖Fig.1 Nuclear and Radiation Safety Regulation Standard System Diagram of China

我國的放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列標(biāo)準(zhǔn)體系又分為放射源和非密封放射性物質(zhì)，見圖2。

圖2 放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列體系圖Fig.2 Radioisotope and Radiation Device Supervision and Management System Diagram

我國現(xiàn)行放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列國家標(biāo)準(zhǔn)有7項(xiàng)，見表1。同時(shí)，該系列相應(yīng)的環(huán)境保護(hù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)有3項(xiàng)，見表2。此外，目前在用的衛(wèi)生部門發(fā)布的醫(yī)療領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)有20多項(xiàng)。

表1 我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列國家標(biāo)準(zhǔn)Table 1 Radioisotope and radiation device supervision and management national standards of China

表2 我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Table 2 Radioisotope and radiation device supervision and management industry standards of China

1.2 IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理安全標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀

IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列的相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)共14項(xiàng)，其中一般安全要求（GSR）1項(xiàng)，見表3；一般安全導(dǎo)則（GSG）2項(xiàng)，見表4；專項(xiàng)安全導(dǎo)則（SSG/RS-G/GS-G）11項(xiàng)。詳見表5。

表3 IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列一般安全要求Table 3 IAEA series of general safety requirements for radioisotope and radiation device supervision and management

表4 IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列一般安全導(dǎo)則Table 4 IAEA series of general safety guides for radioisotope and radiation device supervision and management

表5 IAEA放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列專項(xiàng)安全導(dǎo)則Table 5 IAEA series of specific safety guides for radioisotope and radiation device supervision and management

2 存在的問題

2.1 我國放射性同位素和射線裝置法規(guī)體系建設(shè)有待加強(qiáng)

隨著我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理技術(shù)的日益發(fā)展和不斷進(jìn)步，以及世界各國在該領(lǐng)域管理上經(jīng)驗(yàn)的積累，縱觀我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列法規(guī)體系，還存在著一定的欠缺，需進(jìn)一步完善［5］。我國在《放射性污染防治法》的框架下，于2006年至2011年先后頒布了《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》及2部配套的部門規(guī)章，初步形成了“1法1條例2部門規(guī)章”的核技術(shù)利用法規(guī)體系。但法規(guī)的下位支撐規(guī)范多為各類“紅頭文件”，部分文件的使用年限超過10年，也并未轉(zhuǎn)化為法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)。一方面導(dǎo)致這類規(guī)范的法律效力和公信力相對(duì)較低，另一方面也不符合《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》的相關(guān)精神。

2.2 部分領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)存在空白，亟需立項(xiàng)編制

由于放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理涉及的領(lǐng)域很多，如放射源、非密封放射性物質(zhì)以及射線裝置在醫(yī)療、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、地質(zhì)調(diào)查、科學(xué)研究和教學(xué)等領(lǐng)域的使用，因此不同領(lǐng)域?qū)τ诤思夹g(shù)利用的要求也有較大區(qū)別，需要針對(duì)不同的領(lǐng)域制定適用的放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理規(guī)范。而在標(biāo)準(zhǔn)體系中，我國現(xiàn)行放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列標(biāo)準(zhǔn)只有9項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋該系列的各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，由此導(dǎo)致我國核技術(shù)利用輻射安全監(jiān)管工作不得不大量參考職業(yè)衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，部分領(lǐng)域甚至無標(biāo)準(zhǔn)可參考。同時(shí)，我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理標(biāo)準(zhǔn)體系與國際體系尚存差距，如IAEA于2011年和2012年分別頒布了專項(xiàng)安全導(dǎo)則《重新控制孤兒源和加強(qiáng)控制易受攻擊的源的國家戰(zhàn)略》［6］（SSG-19）和《金屬回收和制造業(yè)中的孤兒源和其他放射性物質(zhì)的控制》［7］（SSG-17），而我國至今尚未頒布相關(guān)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)、導(dǎo)則。

2.3 部分法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)滯后于監(jiān)管實(shí)踐，亟需修訂

我國放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理的標(biāo)準(zhǔn)部分發(fā)布于20世紀(jì)90年代，內(nèi)容相對(duì)陳舊，無法較好適應(yīng)新形勢下核技術(shù)利用的要求，如《粒子加速器輻射防護(hù)規(guī)定》［8］(GB 5172-1985)，《密封放射源的泄漏檢驗(yàn)方法》［9］(GB 15849-1995）等已頒布實(shí)施多年，很多內(nèi)容已逐漸滯后于核與輻射安全監(jiān)管實(shí)踐。部分部門規(guī)章出臺(tái)后，配套導(dǎo)則未及時(shí)出臺(tái)。有些法規(guī)內(nèi)容過于依賴國際原子能機(jī)構(gòu)安全標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合國情不足，應(yīng)根據(jù)《核安全法》“核安全標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步適時(shí)修改”的要求進(jìn)行完善。

3 建議

本文建議在充分借鑒IAEA相關(guān)領(lǐng)域標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用情況的基礎(chǔ)上，結(jié)合《核安全法》和我國監(jiān)管實(shí)踐的要求，完善我國的放射性同位素和射線裝置的法規(guī)體系建設(shè)，彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)體系的空白，加強(qiáng)對(duì)滯后于監(jiān)管實(shí)踐的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的修訂工作。

（1）完善我國放射性同位素和射線裝置法規(guī)體系建設(shè)。目前，《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》及2部配套部門規(guī)章正在進(jìn)行修訂。建議在修訂法規(guī)的同時(shí)，對(duì)現(xiàn)行有效的規(guī)范性文件、會(huì)議紀(jì)要、部長信箱回復(fù)中關(guān)于核技術(shù)利用的管理規(guī)范進(jìn)行梳理，對(duì)于已經(jīng)成熟實(shí)施的管理要求吸納進(jìn)條例或部門規(guī)章中，對(duì)于實(shí)踐有效的技術(shù)要求應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)化為標(biāo)準(zhǔn)或核安全導(dǎo)則。

2018年IAEA新頒布的SSG-44導(dǎo)則［10］為建立國家層面的輻射安全基礎(chǔ)提供指導(dǎo)，一共提出了67個(gè)行動(dòng)建議，內(nèi)容分為以下幾個(gè)部分：一是政府的準(zhǔn)備行動(dòng)，包括前期評(píng)估，職責(zé)分配；二是建立輻射安全基礎(chǔ)的幾個(gè)方面，包括國家安全政策和策略、法律框架、監(jiān)管框架、協(xié)調(diào)機(jī)制、應(yīng)急準(zhǔn)備與響應(yīng)、采取保護(hù)行動(dòng)減少現(xiàn)存的和無監(jiān)管的輻射風(fēng)險(xiǎn)、放射性廢物管理與退役、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、能力建設(shè)、技術(shù)支持、參與國際安全體制；三是評(píng)估和持續(xù)改進(jìn)輻射安全基礎(chǔ)建設(shè)。我國應(yīng)對(duì)照這67個(gè)行動(dòng)建議，進(jìn)一步完善我國的放射性同位素和射線裝置的安全與防護(hù)系列導(dǎo)則。

（2）彌補(bǔ)我國放射性同位素和射線裝置標(biāo)準(zhǔn)體系的空白。我國現(xiàn)行放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理系列標(biāo)準(zhǔn)只有9項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能覆蓋該系列的各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域。如對(duì)于無主放射源的管理方面，非法遺忘掉的放射源被稱為無主放射源，如2005年黑龍江省發(fā)生的人員受超劑量照射的事故［11］，這些放射源通常會(huì)混進(jìn)廢棄金屬等廢料中，所以人們很難發(fā)現(xiàn)，使得放射源被再次加工或被人們撿拾使用，進(jìn)而造成嚴(yán)重危害。這一事件在近幾年頻繁發(fā)生，相關(guān)機(jī)構(gòu)為此給予了高度重視，因此，我國需開展對(duì)無主放射源的調(diào)研，可參考IAEA的SSG-19和SSG-17，制定一批法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)加強(qiáng)無主放射源的管理力度，以彌補(bǔ)現(xiàn)有放射性同位素和射線裝置監(jiān)督管理法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的不足，完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，以更好地開展核技術(shù)利用管理工作。

（3）加強(qiáng)對(duì)滯后于監(jiān)管實(shí)踐的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作。對(duì)比IAEA近幾年新頒布的核技術(shù)利用系列相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)，我國已有的該系列的部分法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)已缺乏實(shí)效性。如目前規(guī)范含放射性物質(zhì)消費(fèi)品的只有《含放射性物質(zhì)消費(fèi)品的放射衛(wèi)生防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16353-1996），而該標(biāo)準(zhǔn)自1996年后就沒有修改。這些產(chǎn)品雖不屬于放射性產(chǎn)品，但有電離輻射的能力，這些產(chǎn)品應(yīng)用廣泛，涉及全民照射，如果誤用、濫用或處置不當(dāng)，容易導(dǎo)致意外照射和污染生活場所。IAEA在2016年發(fā)布了《消費(fèi)品輻射安全》［12］（SSG-36），該導(dǎo)則概述了授權(quán)向公眾制造和供應(yīng)此類產(chǎn)品的監(jiān)管方法，包括安全評(píng)估和豁免標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)用。我國應(yīng)根據(jù)需要對(duì)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改，并出臺(tái)部門規(guī)章進(jìn)行管理。