小微事故防“微”杜漸與再思考

文/邰江淼 徐榮 張佩佩

不久前，國務(wù)院在江蘇開展的安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治一年“小灶”已經(jīng)圓滿收官，江蘇的事故起數(shù)、死亡人數(shù)都大幅度下降，并得到了國務(wù)院的高度肯定，產(chǎn)生了一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)和做法。

江蘇省南通市在開展好安全生產(chǎn)專項(xiàng)整治各項(xiàng)工作的同時(shí)，自2019 年起專門成立小微事故安全管理課題組，研究事故發(fā)生原因和規(guī)律，將安全管理的視角向亡人事故發(fā)生的前端延伸，即，要減少亡人事故，必須減少小微事故(減少未造成亡人的人員受傷或財(cái)產(chǎn)損失事故)，已經(jīng)取得了明顯成效。

加強(qiáng)小微事故安全管理的做法

南通市應(yīng)急管理局、人社局、總工會(huì)等部門堅(jiān)持“邊試行、邊完善、邊總結(jié)、邊推廣”的原則，對(duì)小微事故相關(guān)工作方案進(jìn)行探討和會(huì)商，聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人員受傷生產(chǎn)安全事故調(diào)查處理的通知》，從制度上規(guī)范小微事故調(diào)查處理的程序和步驟，并通過實(shí)地調(diào)研“把診問脈”、定期通報(bào)“辣味點(diǎn)評(píng)”等方式統(tǒng)一思想，凝聚合力、推動(dòng)落實(shí)。

為更好地探索小微事故管理可行之路，南通市以市開發(fā)區(qū)、海門區(qū)三廠工業(yè)園區(qū)為試點(diǎn)，制定印發(fā)《小微事故規(guī)范化管理指導(dǎo)意見（試行）》，加強(qiáng)應(yīng)急、人社、衛(wèi)健、公安等部門信息互通共享和工作聯(lián)動(dòng)，采取“以點(diǎn)帶面、現(xiàn)場(chǎng)推進(jìn)”“分片座談、分期推進(jìn)”“專家會(huì)診、服務(wù)上門”“集中輔導(dǎo)、專項(xiàng)攻堅(jiān)”等措施，建立“≤2標(biāo)準(zhǔn)、1 小時(shí)”上報(bào)制度，即企業(yè)人員在生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)中發(fā)生輕傷、重傷事故（其中重傷人數(shù)≤2）應(yīng)當(dāng)于1小時(shí)內(nèi)向區(qū)鎮(zhèn)安監(jiān)局報(bào)告，形成小微事故“30+10”調(diào)查處理機(jī)制。小微事故由事故發(fā)生單位組織調(diào)查，調(diào)查時(shí)間不超過30 天，調(diào)查結(jié)束后于10日內(nèi)將事故調(diào)查報(bào)告報(bào)所在區(qū)鎮(zhèn)安監(jiān)局和人社服務(wù)所（站）備案。區(qū)鎮(zhèn)安監(jiān)站（所、局）組織轄區(qū)人社服務(wù)所（站）、工會(huì)對(duì)事故調(diào)查報(bào)告進(jìn)行審查，提出修改意見，開展補(bǔ)充調(diào)查并修改事故調(diào)查報(bào)告。

從開展的小微事故調(diào)查來看，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是從傷害程度來看，輕傷占比大，未產(chǎn)生傷害占比0 ～5%，輕傷占比為80%～85%，重傷占比10%～20%；二是從行業(yè)類型來看，主要集中在機(jī)械、紡織、建筑施工等領(lǐng)域；三是從事故類型來看，機(jī)械傷害事故最多，約占總數(shù)的30%，其次為物體打擊傷害，主要是操作過程中方法不當(dāng)，意外割傷、壓傷。

對(duì)此，南通市采取通報(bào)、執(zhí)法檢查等手段推動(dòng)企業(yè)落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化安全生產(chǎn)技術(shù)管理。同時(shí)，對(duì)企業(yè)主動(dòng)上報(bào)小微事故并積極開展事故調(diào)查、采取措施整改的，減少執(zhí)法檢查頻次；對(duì)不主動(dòng)上報(bào)也不開展事故調(diào)查處理的，尤其是小微事故頻發(fā)的，在督促縣（市、區(qū)）加大檢查頻次的基礎(chǔ)上，由市安全生產(chǎn)監(jiān)察支隊(duì)將其作為重點(diǎn)執(zhí)法檢查對(duì)象。

南通市通過督促企業(yè)進(jìn)行事故調(diào)查處理、執(zhí)法檢查，幫助企業(yè)吸取事故教訓(xùn)、落實(shí)防范措施、開展培訓(xùn)教育、加大安全投入，取得了明顯成效。據(jù)南通市人社局工傷保險(xiǎn)基金數(shù)據(jù)庫統(tǒng)計(jì)，2018 年全市發(fā)生小微事故1.1 萬人次，平均每天發(fā)生小微事故30 起；2019 年全市發(fā)生小微事故1 萬人次，平均每天發(fā)生小微事故27 起；2020 全市發(fā)生小微事故8 000 人次，平均每天發(fā)生小微事故22 起。當(dāng)然，這一方面與新冠肺炎疫情引起企業(yè)開工不足有關(guān)，另一方面也說明加強(qiáng)小微事故安全管理還是有成效的。

此外，在加強(qiáng)小微事故管理前，每年因小微事故引起的行政復(fù)議及訴訟案件基本在200 件左右，自2019 年開始，小微事故引起的行政復(fù)議及訴訟案件開始緩慢下降。

加強(qiáng)小微事故安全管理的思考

小微事故量大，足以反映安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)依然偏大，只要小微事故發(fā)生的動(dòng)因及條件沒有消除，發(fā)生較大及以上事故的可能性就客觀存在。加強(qiáng)小微事故安全管理，既找準(zhǔn)了問題和方向，又采取了具體措施，但要實(shí)現(xiàn)小微事故管理常態(tài)化、長(zhǎng)效化，還必須注意以下4 點(diǎn)。

一是解決思想認(rèn)識(shí)是加強(qiáng)小微事故安全管理的基礎(chǔ)。海恩里希理論告訴我們，每一次嚴(yán)重事故的背后，必然有29 次輕微事故和300 起未遂先兆以及1 000 起事故隱患?？梢姡∥⑹鹿始仁鞘鹿孰[患的“果”，又是亡人事故的“因”，當(dāng)前小微事故規(guī)范化管理正處于“半真空”狀態(tài)，研究和探索“隱患—小微事故—等級(jí)事故”發(fā)生的規(guī)律，能有效阻斷小微事故向亡人事故轉(zhuǎn)變惡化。同時(shí)，政府職能部門之間也需統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)小微事故管理，有助于減少事故重復(fù)調(diào)查，提高行政效率；有助于維護(hù)職工合法權(quán)益，減少社會(huì)矛盾；有助于第一時(shí)間固定證據(jù)，保障工傷保險(xiǎn)基金安全。

二是解決方式方法是加強(qiáng)小微事故安全管理的保障。第一，提升基層能力水平。事故調(diào)查專業(yè)性強(qiáng)、涉及面廣、經(jīng)驗(yàn)要求高，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員來說是一項(xiàng)全新的任務(wù)，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)水平提高了，才能有效推動(dòng)小微事故管理落地生根。第二，加快小微事故信息系統(tǒng)開發(fā)。通過大數(shù)據(jù)對(duì)小微事故進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析、利用，既可以減輕基層工作量，又可以讓安全管理更有針對(duì)性，安全執(zhí)法更精準(zhǔn)。目前，南通市應(yīng)急管理局與市人社局已達(dá)成共建共享共用的認(rèn)識(shí)，凡錄入工傷申報(bào)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)將同步推送至小微事故信息管理系統(tǒng)，同時(shí)，該系統(tǒng)也是南通市應(yīng)急管理指揮信息系統(tǒng)的重要組成部分。第三，建立失信公示機(jī)制。凡對(duì)小微事故知情不報(bào)、應(yīng)報(bào)未報(bào)的企業(yè)加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決查處其違法行為，既通過法律的強(qiáng)制性加以規(guī)范，讓行為主體失“里子”；又通過向社會(huì)公開曝光等方式讓其失“面子”，督促企業(yè)主體責(zé)任落實(shí)。

三是解決企業(yè)層面是加強(qiáng)小微事故安全管理的關(guān)鍵。首先，引導(dǎo)企業(yè)克服僥幸心理。由于小微事故沒有造成人員死亡，且造成的經(jīng)濟(jì)損失可以通過工傷保險(xiǎn)等予以賠償，不少單位沒有樹立“小微事故和亡人事故本質(zhì)相同”理念，不將小微事故“關(guān)起來、管起來”，重復(fù)性事故難以避免。其次，引導(dǎo)企業(yè)落實(shí)“四不放過”。以往發(fā)生人員受傷事故或者輕微的財(cái)產(chǎn)損失事故后，企業(yè)僅僅只把對(duì)傷者的安撫、補(bǔ)償、申請(qǐng)工傷保險(xiǎn)或者商業(yè)保險(xiǎn)的賠付作為事故善后的主要工作，沒有將事故“四不放過”真正落到實(shí)處，事故原因查不清、責(zé)任追究不到位、整改措施不落實(shí)、事故教訓(xùn)不深刻。通過小微事故調(diào)查處理，可以及時(shí)切斷亡人事故發(fā)生的渠道和途徑。最后，加強(qiáng)宣傳教育與培訓(xùn)。企業(yè)員工既是安全生產(chǎn)工作的參與者，也是各類生產(chǎn)安全事故的受害者，只有加深企業(yè)員工對(duì)小微事故管理的認(rèn)識(shí)，由“被動(dòng)接受”轉(zhuǎn)為“主動(dòng)監(jiān)督”，才能真正實(shí)現(xiàn)小微事故齊抓共管。

四是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)是加強(qiáng)小微事故安全管理的根基。第一，完善法律法規(guī)的修訂?！渡a(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》只對(duì)事故的等級(jí)有明確的規(guī)定，對(duì)“人員傷亡”只提及死亡和重傷（包括工業(yè)急性中毒），并沒有提及輕傷。缺少了法律法規(guī)的制約，使得小微事故容易被輕視、淡化。因此，必須加快相關(guān)法律法規(guī)修訂，明確小微事故防范和處置的主體、范圍、流程、法律責(zé)任，也可先由應(yīng)急管理部出臺(tái)規(guī)范性文件進(jìn)行試行，待總結(jié)后推廣實(shí)行。第二，強(qiáng)化標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的完善。目前，在人體受傷鑒定標(biāo)準(zhǔn)中，有根據(jù)《刑法》制定的《人體輕傷鑒定標(biāo)準(zhǔn)(試行)》或《人體重傷鑒定標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)》，適用于刑事或民事案件；有根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》制定的GB/T 16180—2014《勞動(dòng)能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》，適用于職工在職業(yè)活動(dòng)中因工負(fù)傷和因職業(yè)病致殘程度的鑒定。而關(guān)于安全生產(chǎn)事故的GB 6441—86《企業(yè)職工傷亡事故分類標(biāo)準(zhǔn)》則還是原來勞動(dòng)部的規(guī)定，已經(jīng)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，而且該標(biāo)準(zhǔn)與《勞動(dòng)能力鑒定職工工傷與職業(yè)病致殘等級(jí)》存在較大的差異，不便于監(jiān)管部門和企業(yè)貫徹執(zhí)行。因此，應(yīng)急管理部、人社部等應(yīng)及早啟動(dòng)工傷標(biāo)準(zhǔn)的修訂和統(tǒng)一工作。第三，強(qiáng)化基層監(jiān)管力量。優(yōu)化資源配置，充實(shí)小微事故統(tǒng)計(jì)力量并保持統(tǒng)計(jì)人員的相對(duì)穩(wěn)定，防止小微事故管理的“空轉(zhuǎn)”。