淺析業(yè)主方如何做好新形勢下的長輸管道建設(shè)管理工作

劉正華 陳璨

摘 要：2019年12月9日，國家管網(wǎng)集團公司在北京掛牌成立，拉開了我國油氣體制改革的新篇章。對比歐美等發(fā)達國家的長輸管道里程，我國的長輸管道建設(shè)還有很大的發(fā)展空間。國家管網(wǎng)集團作為新時期投資主體，如何優(yōu)質(zhì)高效完成長輸管道的建設(shè)任務(wù)，是管網(wǎng)公司必須深入研究的課題。在系統(tǒng)總結(jié)梳理長輸管道建設(shè)管理模式的基礎(chǔ)上，對各種管理模式進行對比分析，提出“建管融合”管理理念，對后續(xù)長輸管道建設(shè)具有借鑒參考意義。

關(guān)鍵詞：國家管網(wǎng) 長輸管道 建設(shè) 項目管理

中圖分類號：F270

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2021）05-035-03

引言

國家管網(wǎng)集團主要從事油氣干線管網(wǎng)及儲氣調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運營，負(fù)責(zé)干線管網(wǎng)互聯(lián)互通和與社會管道聯(lián)通，以及全國油氣管網(wǎng)的運行調(diào)度。實行“管住中間、放開兩頭”的“X+1+X”經(jīng)營模式。管網(wǎng)公司作為投資主體，全面負(fù)責(zé)投資建設(shè)我國的長輸管道，同時在投資中也鼓勵引入民間資本，逐步推進市場公平開放競爭。

一、長輸管道項目管理模式發(fā)展歷程

（一）會戰(zhàn)模式

上世紀(jì)60年代，我國油氣管道建設(shè)開始起步。起初，主要采取會戰(zhàn)模式，即組建好指揮部后，從全國各地抽調(diào)人員，按照“勘探、開發(fā)、建設(shè)”齊頭并進的原則開展建設(shè)任務(wù)。在這樣的建設(shè)模式下，我們完成了從無到有的轉(zhuǎn)變，逐漸積累了人才隊伍，也積累了寶貴的精神財富。這種模式是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，現(xiàn)在已不適應(yīng)項目管理需要。

（二）平行發(fā)包模式

隨著1988年中國石油天然氣總公司的組建成立，管道建設(shè)模式也逐步發(fā)生變化。國家逐步引入市場化運作機制，中國建設(shè)監(jiān)理制度也正式建立。“油公司”管理理念開始推行，國有大型集團公司開始組建專業(yè)化的子公司，實行業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招投標(biāo)制度。同時，參建涉及到的勘察設(shè)計、施工、監(jiān)理、檢測等承包商的權(quán)責(zé)義務(wù)逐漸明確，合同管理開始推開，DB、DBB、CM等模式也逐步開始在國內(nèi)興起。

平行發(fā)包模式有利于專業(yè)化分工的發(fā)展，有利于加快推進各項工作，業(yè)主方對于設(shè)計、采購、施工各環(huán)節(jié)均可直接參與管理，對項目的掌控程度較好，但需占用業(yè)主方的管理資源，需要業(yè)主方有較高的項目管理水平。在一些技術(shù)條件簡單、工程復(fù)雜程度低的項目較為適用。

（三）建管分離與EPC模式

進入21世紀(jì)后，三大油公司開始進行集團內(nèi)部的整合，分開主業(yè)與輔業(yè)、優(yōu)良資產(chǎn)與不良資產(chǎn)，并剝離企業(yè)的社會職能，開始與國際公司運行模式接軌。在這一階段，基本按照項目法人制、招投標(biāo)制、建設(shè)監(jiān)理制和合同管理制等國際通行做法實施。各大公司按照設(shè)計、采購、施工、監(jiān)理、檢測等均開始組建集團內(nèi)部的專業(yè)化子公司。同時，EPC模式、PMC模式、IPMT模式的獨立運用與組合運用呈現(xiàn)多點開花局面。在中石油內(nèi)部，實行集團內(nèi)部的建管分離，并大力推廣EPC模式，逐漸形成了EPC一體化發(fā)展模式。在中石化內(nèi)部，同步推進“E+P+C”模式優(yōu)化，并探索EPC模式。

建管分離的優(yōu)勢在于能夠?qū)崿F(xiàn)“專業(yè)的人干專業(yè)的事”管理理念，節(jié)約管理資源，有助于行業(yè)發(fā)展。但缺點在于建管兩個責(zé)任主體，在交接中容易出現(xiàn)問題。

EPC模式是目前國內(nèi)大力推廣的管理模式，有利于業(yè)主機構(gòu)設(shè)置，可以充分發(fā)揮EPC單位的專業(yè)優(yōu)勢及先進管理經(jīng)驗，減少設(shè)計采購施工各環(huán)節(jié)的問題。投資易于控制，風(fēng)險可有效轉(zhuǎn)移。

二、國內(nèi)主要長輸管道項目管理模式簡介

作為國內(nèi)油氣長輸管道投資建設(shè)主體單位，中石油與中石化分別承擔(dān)了具有代表意義的西氣東輸與川氣東送管道，這兩條管道的項目管理水平，均反映了當(dāng)時國內(nèi)領(lǐng)先的項目管理理念，因此本文重點介紹這兩條管道。至于其他的漠大線、蘭鄭長、澀寧蘭、忠武線、中俄東線、榆濟管道、新疆煤制氣管道、青寧管道、鄂安滄管道等，均是上述兩個管道管理模式的組合，本文不再贅述。

（一）西氣東輸管道

西氣東輸管道一線工程在2002—2004年間建設(shè)，設(shè)置項目經(jīng)理部，下面采取設(shè)計、采購、施工、監(jiān)理等平行發(fā)包模式，根據(jù)距離長度，設(shè)置不同的項目管理分部負(fù)責(zé)具體管理，同時創(chuàng)造性的開展了全球公開招標(biāo)及監(jiān)理的中外合作，對國內(nèi)長輸管道建設(shè)項目管理起到了借鑒意義。

西氣東輸管道二線工程在2008—2012年間建設(shè)，采用“業(yè)主+監(jiān)理+EPC”項目管理模式，線路、站場、道路、外電等分開設(shè)置標(biāo)段進行招標(biāo)，也是EPC模式積累經(jīng)驗、走向成熟的階段。

西氣東輸三線工程于2012年開工建設(shè)，目前已完成西段和東段的建設(shè)。經(jīng)過了一二線的管理經(jīng)驗積累，在三線管理中采用了“PMT+EPC+屬地化”項目管理模式。其中PMT為業(yè)主方項目管理團隊，從中石油項目管理公司及西氣東輸屬地管理處抽調(diào)人員組成。EPC為總承包商，屬地化為西氣東輸屬地管理處，承擔(dān)施工期間的部分現(xiàn)場管理工作，這樣的設(shè)置，就規(guī)避了建管分離帶來的許多問題。

（二）川氣東送管道

川氣東送管道于2007—2009年間建設(shè)，由中石化投資建設(shè)，采取集團內(nèi)建管一體化模式運行。項目采取“IPMT+E+P+C”管理模式，借鑒EPC管理模式，按照模擬EPC管理的方式實施具體的操作管理。雖然是集團內(nèi)建管一體化，但在項目完工移交階段，運營接收單位發(fā)現(xiàn)了較多的遺留待整改問題。

三、建管分離模式優(yōu)缺點分析

（一）建管分離優(yōu)點

長輸管道由于其建設(shè)特點，往往投資巨大，且投資回收期較長，一般民間資本難以進入。長輸管道任務(wù)往往由三大油公司投資興建。作為大型跨國能源公司，三大油公司均在企業(yè)管理與項目管理上進行了探索。就集團而言，對于大型長輸管道建設(shè)項目，采取建管分離模式有以下優(yōu)點：

1.有利于提高項目管理水平。項目經(jīng)理部的人長期從事項目管理工作，在反復(fù)的項目管理歷練中，有助于加深對項目管理理論的認(rèn)識，提高應(yīng)用理論加強項目管理的水平。

2.有利于提高投資收益。建管分離模式下，建設(shè)單位與運行單位主體責(zé)任清晰，建設(shè)單位追求最短的工期完成項目，有利于投資管控。

3.有利于提高集團的整體競爭力。作為大型公司，在集團內(nèi)部實施建管分離有助于培養(yǎng)專業(yè)化的隊伍。如中石油成立的項目建設(shè)經(jīng)理部，專門負(fù)責(zé)集團內(nèi)管道建設(shè)，大大提高了建設(shè)效率。同時，在集團內(nèi)部可相應(yīng)成立設(shè)計、施工、監(jiān)理、運行等專業(yè)化公司，通過加強內(nèi)部建設(shè)，提高各個專業(yè)版塊的管理水平，實現(xiàn)對內(nèi)建管分離，對外建管一體的最優(yōu)效果。

4.有利于推進項目管理創(chuàng)新。在國家層面，實行建管分離，可以充分發(fā)揮監(jiān)理公司、項目管理咨詢公司在工程建設(shè)中的作用，有利于國家層面項目管理的深入推進。

（二）建管分離缺點

遺留設(shè)計審查問題。在完全的建管分離模式下，如果在項目建設(shè)階段沒有確定運營單位，那么在設(shè)計審查階段，將會忽視許多影響后期生產(chǎn)運行的問題，這些問題設(shè)計一旦在現(xiàn)場建設(shè)完成，將對后期的運行管理造成影響，同時會增加維修改造成本。同時，由于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)更新，有些新的設(shè)計理念會對后期運維產(chǎn)生較大影響，這些設(shè)計理念一旦無法落實，將會影響后期運維。同時，對于建設(shè)單位而言，如果采取先進技術(shù)，會降低后期運維成本，但會增加工程投資;如果采用老技術(shù)，則會增加后期運維成本。

施工質(zhì)量難以完全監(jiān)督。在建管分離模式下，現(xiàn)場施工質(zhì)量主要由承包商和監(jiān)理管控，運營單位難以全程跟蹤施工管理過程。而且，目前我國國內(nèi)工程建設(shè)市場機制不夠完善，分包單位實力參差不齊，轉(zhuǎn)包或者違法分包嚴(yán)重，管道運營單位通常只能通過竣工驗收進行質(zhì)量控制，即使發(fā)現(xiàn)了問題，也會影響正常交接。對后續(xù)投產(chǎn)帶來影響。

不利于實施管道完整性管理。建管分離模式下，由于運營單位沒有全程跟蹤建設(shè)，對于工程建設(shè)資料掌握不全，一些隱蔽質(zhì)量問題難以發(fā)現(xiàn)，給管道信息管理造成困難。在外協(xié)方面，施工單位在施工時為了加快施工，會采取一些臨時性的補償措施，待建設(shè)任務(wù)完成后，施工單位撤場，管道運營單位往往會成為地方居民索要補償款的對象，不利于后期管道保護。

工程保修實施存在困難。運營單位接管后，發(fā)現(xiàn)問題即使在保修期內(nèi)，反映給施工單位后，施工單位很難會在短時間內(nèi)響應(yīng)，有時受設(shè)備動遷、人員組織等影響，會等待很長時間進行問題整改，一定程度上將影響管道的正常生產(chǎn)。

四、關(guān)于實施“建管融合”管理模式的建議

國家管網(wǎng)集團作為國內(nèi)干線油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施運營商，承擔(dān)著國內(nèi)長輸油氣管道的投資建設(shè)、運維管理及生產(chǎn)經(jīng)營工作。因此，在新時代、新形勢下，管網(wǎng)公司要立足新起點，探索新的項目管理模式，綜合建管分離與建管一體化的優(yōu)缺點，探索“建管融合”管理模式。

（一）大力推行EPC管理模式

EPC項目管理模式引入國內(nèi)已經(jīng)有十幾年的歷史，經(jīng)過長時間的摸索，已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗。盡管在具體管理中，出現(xiàn)了一些問題，但EPC管理模式是項目管理發(fā)展的方向。國內(nèi)有實力的長輸管道EPC承包商屈指可數(shù)，更多的EPC承包商是臨時組建或者聯(lián)合成立，內(nèi)部成員在企業(yè)文化、隊伍磨合、管理理念等方面存在沖突，難以發(fā)揮EPC承包的最大效用。EPC模式中，最大的優(yōu)勢在于設(shè)計單位可以綜合考慮采購與施工需求，在符合設(shè)計要求的前提下，做出相對比較優(yōu)秀的設(shè)計，可以降低長周期設(shè)備或者施工措施不當(dāng)給項目帶來的工期風(fēng)險、安全風(fēng)險。

（二）要貫徹落實項目的全局理念。

項目法人要在“工程建設(shè)和生產(chǎn)運行一盤棋”的系統(tǒng)觀念下開展管理工作，應(yīng)用系統(tǒng)管理思維，統(tǒng)籌平衡設(shè)計、采購、施工、運維等各方面的投入與產(chǎn)出比，著眼于計算項目投入與后期運維成本的綜合平衡，堅決杜絕“竣工之日就是改造開始之時”的不良現(xiàn)象。

（三）要明確建管融合的管理界面

當(dāng)前，國家管網(wǎng)已經(jīng)明確集團的油氣儲運設(shè)施工程項目投資主體為地區(qū)公司，長輸管道項目采取委托代建模式實施。由地區(qū)公司牽頭負(fù)責(zé)可研、前期工作的專項評價、項目核準(zhǔn)等前期工作和最后的竣工驗收工作。集團下屬的建設(shè)管理分公司根據(jù)委托代建協(xié)議牽頭負(fù)責(zé)組織初步設(shè)計、建設(shè)實施、投產(chǎn)保駕和部分專項驗收等工作。

在這種情況下，地區(qū)公司與項目管理分公司的主體責(zé)任相對明確，但在具體操作流程中，還是要對各項具體業(yè)務(wù)流程進行梳理，全面理清項目自啟動、規(guī)劃、執(zhí)行、監(jiān)控、收尾各個階段的工作界面。

（四）要抓好集團層面的頂層設(shè)計

作為建管一體的集團公司，管網(wǎng)公司要做好頂層制度設(shè)計。比如在建管融合模式下，項目部的組織機構(gòu)如何設(shè)置，人員選聘如何實施，隊伍建設(shè)如何開展，投資管控的責(zé)任主體以及管控要求，項目檔案如何收集整理，風(fēng)險防控如何實施？這些具體的問題要求集團必須抓好制度設(shè)計。在集團內(nèi)部，按照建管分離實施管理，即培養(yǎng)專業(yè)化的建設(shè)管理公司，培養(yǎng)專業(yè)化的運營管理公司。在大方向上，實行系統(tǒng)專業(yè)化分工，在具體項目上采取建管融合。按照上述理念，開展制度建設(shè)。

（五）建立健全項目建管融合組織機構(gòu)

要及時成立項目前期工作組。地區(qū)公司在履行前期工作責(zé)任時，要充分發(fā)揮地區(qū)公司優(yōu)勢，抽調(diào)人員成立工作組。同時，建設(shè)項目管理分公司，要根據(jù)工作進展，及時選派技術(shù)管理、專項評價和核準(zhǔn)管理等關(guān)鍵崗位的人員進入前期工作組。

要明確建管融合項目部的資源配置。對于地區(qū)公司自建項目，要按照建管融合的原則組建項目部。對于委托代建項目，項目管理分公司要與地區(qū)公司成立聯(lián)合項目部。人員以項目管理分公司為主，地區(qū)公司為輔。

（六）要同步搭建工程建設(shè)信息化平臺

隨著數(shù)字化的發(fā)展，數(shù)字信息對于管道后期運行管理有著重要影響。集團公司應(yīng)結(jié)合內(nèi)部管理要求，靶向打造數(shù)字智能化管道的目標(biāo)，搭建集團內(nèi)通用的項目管理平臺，即把項目建設(shè)全生命周期的數(shù)據(jù)及時在平臺上留存，在平臺上實現(xiàn)項目管理信息系統(tǒng)，開展設(shè)計、采購、質(zhì)量、安全、變更等全流程管理。在項目建設(shè)完成后，將工程建設(shè)平臺數(shù)據(jù)庫與智能化管線數(shù)據(jù)庫進行對接，為實施管道完整性管理GIS系統(tǒng)、智能化生產(chǎn)系統(tǒng)做好準(zhǔn)備。

（七）加強績效考核與監(jiān)督檢查

要打造全面系統(tǒng)的績效考核體系。集團主管部門要根據(jù)項目管理實際，科學(xué)制定項目考核指標(biāo)，制定企業(yè)對建管融合后的項目部工程設(shè)計與技術(shù)、項目管理和生產(chǎn)準(zhǔn)備等考核分解目標(biāo)，壓實各方責(zé)任，確保集團各項決策部署到位。

強化過程質(zhì)量督查與安全督查。在項目啟動后，要采取飛檢形式，對項目的質(zhì)量安全管理進行檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時處理。

要深入開展投產(chǎn)條件檢查。加強工程建設(shè)與生產(chǎn)運行管理無縫銜接，深化地區(qū)公司與項目管理分公司對項目中交、交工和投產(chǎn)條件檢查工作標(biāo)準(zhǔn)，完善工作機制。在建設(shè)過程中，有針對性地開展投產(chǎn)檢查，嚴(yán)格履行“以查促改”，切實把好項目投產(chǎn)前最后一關(guān)。

五、結(jié)論

隨著我國油氣管網(wǎng)改革的深入推進，長輸管道建設(shè)必將掀開新的篇章。在新的歷史環(huán)境下，作為業(yè)主單位，如何履行好項目管理責(zé)任，實現(xiàn)管道建設(shè)與運維管理的雙贏，是管道從業(yè)者要認(rèn)真研究的課題。通過對項目管理歷程的回顧，以及對歷史項目的對照，深入思考了建管分離與建管融合的優(yōu)缺點，并在系統(tǒng)管理的基礎(chǔ)上給出了建管融合管理的優(yōu)化建議。要始終堅持管理創(chuàng)新，才能實現(xiàn)國家管網(wǎng)集團打造世界一流能源基礎(chǔ)設(shè)施運營商的目標(biāo)。

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（作者單位：國家管網(wǎng)集團新疆煤制天然氣外輸管道有限責(zé)任公司 北京 100020）

（責(zé)編：若佳）