收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目最低需求分析

李燕鴻，邢麗文，寇吉漢

(四川省川交公路工程咨詢(xún)有限公司，成都 610041)

0 引言

近年來(lái)，隨著國(guó)家投資和財(cái)稅體制改革的推進(jìn)，交通運(yùn)輸部在收費(fèi)公路領(lǐng)域推廣PPP模式，即社會(huì)資本按照市場(chǎng)化原則出資，獨(dú)資或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項(xiàng)目公司，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與收費(fèi)公路的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)。

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目的回報(bào)機(jī)制主要有“使用者付費(fèi)”和“可行性缺口補(bǔ)助”兩種方式。使用者付費(fèi)模式下，社會(huì)資本的回報(bào)主要來(lái)源于收費(fèi)收入，政府不承擔(dān)運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，適用于財(cái)務(wù)效益較好的收費(fèi)公路項(xiàng)目；可行性缺口補(bǔ)助模式下，政府承擔(dān)部分運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出責(zé)任，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先約定的收益規(guī)則，使社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)，適用于財(cái)務(wù)效益相對(duì)較差的收費(fèi)公路項(xiàng)目[1]。

1 最低需求的提出

收費(fèi)公路主要包括高速公路和一級(jí)公路，以高速公路為主體，提供高效快捷的運(yùn)輸服務(wù)。經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)，收費(fèi)公路骨架體系已基本形成，為全國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)形態(tài)合理布局提供了支撐，但仍存在部分區(qū)域覆蓋不完善，部分通道通行能力不足等問(wèn)題。隨著《交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)綱要》的印發(fā)，建設(shè)人民滿(mǎn)意、保障有力、世界前列的交通強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的提出，各省市相應(yīng)調(diào)整了交通規(guī)劃或高速公路網(wǎng)規(guī)劃，快速網(wǎng)、干線(xiàn)網(wǎng)、基礎(chǔ)網(wǎng)里程均有不同程度的增加，從而導(dǎo)致收費(fèi)公路規(guī)劃里程有所提高。

早期通車(chē)的收費(fèi)公路，由于主要連通大中城市、主要經(jīng)濟(jì)區(qū)、重要的交通樞紐，工程造價(jià)較低，因此財(cái)務(wù)效益普遍較好，具有較強(qiáng)的投資吸引力。而后期規(guī)劃建設(shè)的收費(fèi)公路，多從路網(wǎng)加密、提高路網(wǎng)覆蓋能力、重要道路擴(kuò)容等方面進(jìn)行考慮，加之征拆費(fèi)用、人工及材料等單價(jià)的普遍提高，導(dǎo)致工程造價(jià)大幅度增加，財(cái)務(wù)效益相對(duì)較差。對(duì)于財(cái)務(wù)效益相對(duì)較差的收費(fèi)公路項(xiàng)目，使社會(huì)資本方獲得合理回報(bào)，即社會(huì)資本出資的資本金內(nèi)部收益率達(dá)到合理值，是加快項(xiàng)目落地、保證基礎(chǔ)設(shè)施有效供給的關(guān)鍵所在,而使資本金內(nèi)部收益率達(dá)到合理值對(duì)應(yīng)的最低回報(bào)即為最低需求。

2 最低需求的表現(xiàn)形式

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目最低需求主要有兩種表現(xiàn)形式，即最低需求對(duì)應(yīng)的最低需求收入和最低需求交通量，本文從四個(gè)方面對(duì)兩種表現(xiàn)形式進(jìn)行對(duì)比分析。

2.1 數(shù)值的直觀性

收入直接決定項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益。采用最低需求收入表示最低需求較為直觀，其值等于財(cái)政補(bǔ)貼與預(yù)測(cè)收費(fèi)收入(其他收入較小，暫不考慮)之和；采用最低需求交通量，則需要乘以收費(fèi)里程、收費(fèi)交通量比例、收費(fèi)天數(shù)得到收費(fèi)收入。

2.2 計(jì)量的準(zhǔn)確性

招商階段的交通量預(yù)測(cè)，是根據(jù)《公路工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》(JTG B01-2014)，按載質(zhì)量確定車(chē)型分類(lèi)及確定折算系數(shù)，即客車(chē)劃分為小客、大客，貨車(chē)劃分為小貨、中貨、大貨和特大貨。而實(shí)際的收費(fèi)公路客車(chē)劃分為一至四類(lèi)，貨車(chē)按軸數(shù)劃分為二軸至六軸及以上。招商階段預(yù)測(cè)的小客車(chē)對(duì)應(yīng)收費(fèi)車(chē)型的一、二類(lèi)客車(chē)，大客車(chē)對(duì)應(yīng)三、四類(lèi)客車(chē)。小貨、中貨、大貨及特大貨與收費(fèi)車(chē)型分類(lèi)軸數(shù)無(wú)一一對(duì)應(yīng)關(guān)系。

由交通量預(yù)測(cè)值推算出各種收費(fèi)車(chē)型的絕對(duì)數(shù)，是招商階段預(yù)測(cè)收費(fèi)收入的關(guān)鍵。通常將交通量折算數(shù)(pcu/d)轉(zhuǎn)換成交通量絕對(duì)數(shù)(veh/d)，再根據(jù)各收費(fèi)車(chē)型所占比例得到各種收費(fèi)車(chē)型的絕對(duì)數(shù)，以計(jì)算收費(fèi)收入。各收費(fèi)車(chē)型所占比例主要參考調(diào)查車(chē)輛額定座位或載質(zhì)量、區(qū)域收費(fèi)公路車(chē)型比例統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)確定，預(yù)測(cè)的收費(fèi)車(chē)型比例與實(shí)際收費(fèi)車(chē)型比例有一定的偏差。

交通量預(yù)測(cè)車(chē)型分類(lèi)與實(shí)際收費(fèi)車(chē)型分類(lèi)的不一致性，導(dǎo)致即使在預(yù)測(cè)交通量與實(shí)際交通量數(shù)值相同的情況下，預(yù)測(cè)收費(fèi)收入與實(shí)際收費(fèi)收入仍存在差異。因此，最低需求收入計(jì)量更為準(zhǔn)確。

2.3 影響因素涵蓋的全面性

根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》，收費(fèi)公路可以根據(jù)車(chē)輛類(lèi)型、通行路段、通行時(shí)段、支付方式、路況水平、服務(wù)質(zhì)量、交通流量等因素實(shí)行差異化收費(fèi)，鼓勵(lì)建立收費(fèi)公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)評(píng)估調(diào)整機(jī)制。

收費(fèi)公路的收費(fèi)期最長(zhǎng)可達(dá)30年，存在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的可能性，最低需求交通量未考慮此項(xiàng)因素。若收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)提高，而最低需求交通量不變，則項(xiàng)目的實(shí)際盈利能力遠(yuǎn)大于招商階段測(cè)算的合理利潤(rùn)，給政府財(cái)政帶來(lái)隱形風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 時(shí)間價(jià)值體現(xiàn)的充分性

招商階段招標(biāo)文件中關(guān)于工程規(guī)模、投資總額、財(cái)務(wù)盈利分析等資料，來(lái)源于批復(fù)(或核準(zhǔn))后的可行性研究報(bào)告(或項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告)。由于交通量預(yù)測(cè)、投資估算、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)受多方面因素的影響，收費(fèi)收入和項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益具有不確定性，與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況存在差異[2]。為減小收費(fèi)期財(cái)務(wù)核算工作量，可每5年或10年進(jìn)行一次中期評(píng)估，在核算時(shí)采用適當(dāng)?shù)恼郜F(xiàn)率對(duì)最低需求收入進(jìn)行折算，以充分體現(xiàn)資金的時(shí)間價(jià)值。

與最低需求交通量相比，最低需求收入具有直觀性、準(zhǔn)確性、影響因素涵蓋全面性、時(shí)間價(jià)值體現(xiàn)充分性等優(yōu)點(diǎn)，建議采用最低需求收入作為最低需求計(jì)算的載體。

3 最低需求風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)期財(cái)政補(bǔ)貼=最低需求-預(yù)測(cè)收費(fèi)收入。最低需求的大小決定了是否需要財(cái)政補(bǔ)貼，以及財(cái)政補(bǔ)貼的多少，財(cái)政補(bǔ)貼確定時(shí)需兼顧地方政府的財(cái)政承受能力。在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，當(dāng)實(shí)際收費(fèi)收入小于預(yù)測(cè)收入時(shí)，加大政府補(bǔ)貼。

原則上，最低需求風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，但加大了政府財(cái)政支出風(fēng)險(xiǎn)[3]。在政府和社會(huì)資本間合理地分配風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目順利落地和實(shí)施的必要條件。為有效降低政府的最低需求風(fēng)險(xiǎn)，在采購(gòu)社會(huì)資本時(shí)，可采用最低需求投標(biāo)價(jià)法。同時(shí)考慮到收費(fèi)收入受多方面因素的影響，實(shí)際收費(fèi)收入有可能高于最低需求，應(yīng)建立超額收益分配機(jī)制[4]。

4 最低需求測(cè)算

4.1 技術(shù)路線(xiàn)

(1)收集資料。

(2)計(jì)算無(wú)政府補(bǔ)貼的情況下社會(huì)資本的資本金內(nèi)部收益率。

(3)對(duì)于經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較差的收費(fèi)公路項(xiàng)目，確定社會(huì)資本的資本金合理內(nèi)部收益率[5]。

(4)以合理的內(nèi)部收益率為基礎(chǔ)，反推運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼，從而得到最低需求。

4.2 工程實(shí)例

4.2.1 工程概況及參數(shù)取值

某高速公路收費(fèi)公路項(xiàng)目，建設(shè)里程120km，投資估算180億元，其中資本金占25%，銀行貸款占75%；建設(shè)工期4年，收費(fèi)年限30年；通車(chē)年運(yùn)營(yíng)養(yǎng)護(hù)費(fèi)用10萬(wàn)元/km；大修費(fèi)用400萬(wàn)元/km，每10年進(jìn)行1次大修；運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用15萬(wàn)元/km；按2.5%的增長(zhǎng)率增長(zhǎng)；平均年限法計(jì)提攤銷(xiāo)；按簡(jiǎn)易征收稅率3%計(jì)取增值稅，增值稅附加為增值稅的12%；企業(yè)所得稅稅率為25%；長(zhǎng)期借款測(cè)算采用等比本金、利息照付方式、25年還本付息。采用6%作為社會(huì)資本的資本金財(cái)務(wù)基準(zhǔn)內(nèi)部收益率。

4.2.2 無(wú)政府補(bǔ)貼情況下財(cái)務(wù)盈利能力測(cè)算

本項(xiàng)目政府補(bǔ)助前資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率為4.32%，低于財(cái)務(wù)基準(zhǔn)收益率6%，對(duì)投資人的吸引力較弱。

4.2.3 運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼測(cè)算

為使資本金內(nèi)部收益率達(dá)到6%，進(jìn)行運(yùn)營(yíng)期政府補(bǔ)貼測(cè)算，假定當(dāng)年的政府補(bǔ)貼較上年的變化率與各年度收費(fèi)收入的變化率相同。

經(jīng)計(jì)算，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期第1年需要補(bǔ)貼4 931萬(wàn)元，第30年需要補(bǔ)貼41 960萬(wàn)元，30年共需補(bǔ)貼664 152萬(wàn)元，計(jì)算過(guò)程見(jiàn)表1。

表1 運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼測(cè)算

4.2.4 最低需求測(cè)算

最低需求=預(yù)測(cè)收費(fèi)收入+運(yùn)營(yíng)期政府補(bǔ)貼。參照銀行長(zhǎng)期貸款利率，選用4.9%作為折現(xiàn)率計(jì)算最低需求和運(yùn)營(yíng)期政府補(bǔ)貼現(xiàn)值。

通過(guò)計(jì)算，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期第1年最低需求為45 556萬(wàn)元，第30年最低需求為387 666萬(wàn)元，計(jì)算過(guò)程見(jiàn)表2。

表2 最低需求測(cè)算

4.2.5 最低需求風(fēng)險(xiǎn)分配

通過(guò)最低需求投標(biāo)價(jià)法和建立超額收益分配機(jī)制等兩種方式，合理分配最低需求風(fēng)險(xiǎn)。

社會(huì)資本預(yù)期最低需求=測(cè)算的最低需求×社會(huì)資本投標(biāo)報(bào)價(jià)比例(最高100%)

當(dāng)實(shí)際收費(fèi)收入低于社會(huì)資本預(yù)期最低需求時(shí),政府進(jìn)行補(bǔ)貼，即社會(huì)資本和政府均承擔(dān)一定的最低需求風(fēng)險(xiǎn)。

政府取得的超額收益=(項(xiàng)目實(shí)際收費(fèi)收入-測(cè)算的最低需求)×超額收益比例(最高100%)

當(dāng)實(shí)際收費(fèi)收入高于測(cè)算的最低需求,政府對(duì)超過(guò)部分享有取得超額收益的權(quán)利。

5 結(jié)語(yǔ)

收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目在一定程度上緩解了建設(shè)資金不足的壓力，增加了基礎(chǔ)設(shè)施的有效供給，但后期規(guī)劃建設(shè)的收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目財(cái)務(wù)效益普遍較差，因此最低需求的測(cè)算、最低需求風(fēng)險(xiǎn)的分配對(duì)項(xiàng)目落地至關(guān)重要，在可行性研究報(bào)告、“兩評(píng)一案”、社會(huì)資本招標(biāo)文件的編制工作中應(yīng)給予充分的重視。