高校應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應(yīng)急管理模式探索——以諾如病毒為例

陳靜，章爍，黃莉莉，鄭爽，黃健

1.廣東培正學(xué)院；2.中山大學(xué)新華學(xué)院；3.華南理工大學(xué)廣州學(xué)院；4.佛山市南海區(qū)市場監(jiān)督管理局；5.廣州市技師學(xué)院

一、研究背景

（一）諾如病毒

目前，有一種尚無抗毒疫苗且被媒體稱為“王者”病毒的病毒——Norovirus，又稱為諾如病毒。這種病毒常常出現(xiàn)在幼兒園、學(xué)校和工廠這類人多集中的場合，給學(xué)校、企業(yè)的正常教學(xué)和經(jīng)營活動造成困擾。

諾如病毒是一種新型病毒嗎？

與輪狀病毒一樣，諾如病毒也是一種引起腸道疾病的病毒。

其實，早在20世紀(jì)60年代末，諾如病毒就已經(jīng)被美國的科學(xué)家發(fā)現(xiàn)，幾十年來，諾如病毒在世界各地均出現(xiàn)過集中的暴發(fā)流行。從國際監(jiān)測系統(tǒng)顯示，各地感染人數(shù)都有增加。2012年日本媒體報導(dǎo)，宮崎縣日南市1所醫(yī)院發(fā)生集體感染諾如病毒的疫情。住院患者及職員共44人感染，其中6名住院高齡病患死亡，另有5人病情嚴(yán)重，正在接受治療。搜索相關(guān)外電報導(dǎo)信息，除日本之外，歐洲、美國、澳洲等國的諾如病毒感染者也持續(xù)增加。

（二）國內(nèi)媒體報道中，曾被諾如病毒“光顧”的部分高校

2017年3月，廣東培正學(xué)院103例學(xué)生感染諾如病毒。

2018年3月，深圳大學(xué)城園區(qū)累計報告了39例諾如病毒感染病例。

2019年3月，福建工業(yè)學(xué)校31名學(xué)生出現(xiàn)腹瀉、嘔吐現(xiàn)象，經(jīng)初步判斷，認(rèn)為是諾如病毒感染。

2019年3月，針對徐州醫(yī)科大學(xué)出現(xiàn)多例學(xué)生嘔吐腹痛等身體不適癥狀。在徐州醫(yī)科大學(xué)向社會發(fā)布的通報中稱：“部分學(xué)生出現(xiàn)的腹痛、腹瀉、嘔吐等癥狀，疑為諾如病毒引起的感染性胃腸炎”。

2019年10月24日，浙江大學(xué)校醫(yī)院就收診嘔吐腹瀉病人一事發(fā)布情況說明“截至10月24日14:30統(tǒng)計數(shù)據(jù)，因嘔吐腹瀉到校醫(yī)院就診的人數(shù)為69人（含校外人員），其中2人住院”。經(jīng)西湖區(qū)疾控中心調(diào)查，初步排除食物中毒，疑似諾如病毒感染。

2019年11月，據(jù)天津理工大學(xué)官方微信消息，自11月12日開始，校內(nèi)部分學(xué)生先后出現(xiàn)嘔吐、腹瀉等癥狀。后經(jīng)天津市西青區(qū)疾控部門采樣檢測，結(jié)果為諾如病毒陽性。

2019年11月，西安科技大學(xué)陸續(xù)出現(xiàn)了許多學(xué)生嘔吐、腹瀉的狀況，經(jīng)過疾病預(yù)防控制中心的調(diào)查、采樣以及分析報告，確認(rèn)學(xué)生是感染了諾如病毒。

（三）疫情常態(tài)化的風(fēng)險管控

諾如病毒自1968年首次出現(xiàn)至今已有半個多世紀(jì)，諾如病毒毒株仍在不斷更新和變異，疫苗的成功研制是難上加難，疫情常態(tài)化的風(fēng)險管控變得更為重要。

有西方學(xué)者說，如今人類社會已進入“風(fēng)險社會”，縱觀人類社會的發(fā)展史，無論是自然災(zāi)害或是因人為原因造成的各類危機事件都始終貫穿其中。我們處在風(fēng)險疊加的社會，黑天鵝、灰犀牛等，既不能逃避，也不能視而不見，需要隨時做好應(yīng)急的準(zhǔn)備。高校在應(yīng)對諾如疫情時，作為破除危機的首席行動者，不僅要沖在第一位，也要注意及時向師生和民眾公布危機的狀態(tài)和發(fā)展情況。高校在應(yīng)對危機時，需要同時扮好危機行動者和危機溝通者這兩個角色。

二、傳統(tǒng)應(yīng)急管理模式面臨的問題

（一）信息傳播模式的改變

在危機應(yīng)對中，我們需要清醒地認(rèn)識我們生活的時代和背景：我們正處于網(wǎng)絡(luò)時代，中國社會也進入了全面的轉(zhuǎn)型時期。網(wǎng)絡(luò)時代的信息傳播模式已經(jīng)發(fā)生很大變化，由傳統(tǒng)金字塔式的相對壟斷的一種信息格局，轉(zhuǎn)化成網(wǎng)絡(luò)狀的信息傳播結(jié)構(gòu)。個人、企業(yè)、社會組織都可以成為網(wǎng)上的一個結(jié)點，既是信息的接受者，也是信息的傳播者，若個體在信息傳播加工過程中，加入自己對這個事件的解讀，就有可能是信息的加工者。

隨著信息傳播方式的改變，危機溝通也不再依賴傳統(tǒng)的、正式的、官方的發(fā)言人制度或者新聞發(fā)布會等?？v觀以往危機事件的信息發(fā)布過程，最先發(fā)出信息的既不是傳統(tǒng)的報紙、廣播、電視，也不是官方新聞發(fā)布會，而是來自微信、現(xiàn)代的自媒體手段所發(fā)布出來的信息。當(dāng)高校突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，及時采取積極的應(yīng)對態(tài)度，保持暢通的信息渠道，主動公開發(fā)布事件的真實信息和處理工作的最新進展及成效，是規(guī)避謠言、猜疑信息的傳播和恐慌影響的關(guān)鍵。

但是，我們從國內(nèi)媒本報道的幾所高校危要應(yīng)對的處理的方式來看，在危機來臨時，為了控制負(fù)面信息的傳播以維護學(xué)校一貫的良好形象，高校常常會選擇封鎖消息，拒絕媒體的調(diào)查采訪等被動溝通行為。比如，某些高?！爸Z如”事件在校內(nèi)學(xué)生群體不斷的發(fā)酵，是緣由校方并沒有第一時間及時主動向校內(nèi)師生公開相關(guān)的危機信息，而且事件在被媒體曝光后，面對前往學(xué)校跟蹤采訪報道的記者和媒體單位，校方仍然保持被動的溝通態(tài)度，甚至強制拒絕記者媒體進入校內(nèi)采訪了解事件的相關(guān)信息。這種做法也直接導(dǎo)致了校內(nèi)師生對校方應(yīng)急管理工作的不理解，甚至質(zhì)疑，同時，媒體曝光中對校方不作為的看法，也在一定程度上影響了學(xué)校的社會形象。

（二）應(yīng)急管理面臨的主要挑戰(zhàn)

在風(fēng)險社會的大背景下，就治理主體而言，傳統(tǒng)的政府組織面臨著嚴(yán)竣的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的政府危機管理，它的行政主體是相對單一，主要是包括政府和相關(guān)的公共部門，而且強調(diào)等級制，強調(diào)在金字塔結(jié)構(gòu)下從上到下的完整的控制，這種模式雖然具有反應(yīng)效率比較快，便于集中領(lǐng)導(dǎo)等優(yōu)勢，但同時，也不可避免的暴露出了它的柔性很差，難以滿足應(yīng)急管理動態(tài)性和多樣化的需求。

危機事件大多具有突然性和沖擊性，必然會引起公眾的廣泛關(guān)注。又因為危機事件影響范圍的廣泛性和長期性，應(yīng)急管理又必然涉及不同的利益相關(guān)者，由于利益主體需求的復(fù)雜性，以及價值的復(fù)雜性，利益主體對于危機事件的認(rèn)知有所不同。比如，本案例的危機響應(yīng)過程，雖然眾多利益主體的最終目的均是盡量降低危機事件的損害，但各個利益主體因為自身利益的考慮，也是有自身不同的關(guān)注點，且政府、校方與其他利益主體間存在嚴(yán)重的信息不對稱現(xiàn)象，其他利益主體無法表達自己不同的利益訴求，無法發(fā)揮自身的危機應(yīng)對力量。

（三）應(yīng)急管理并非簡單孤立的危機應(yīng)對

應(yīng)急管理是個周期性的過程，而不是一個孤立的階段。4R模型理論認(rèn)為，整體上來講，應(yīng)急管理過程呈現(xiàn)出一個環(huán)狀結(jié)構(gòu)（如圖1）。突發(fā)公共事件有著自身固有的生命周期，不能僅僅局限在危機爆發(fā)后的被動應(yīng)付，而應(yīng)貫穿于公共危機的整個生命周期之中。

圖1 4R模型理論的應(yīng)急管理過程

縮減管理主要是指在危機事件發(fā)生前，對于它的風(fēng)險因素，進行預(yù)先的研判，并進行風(fēng)險的管理，通過從根本上降低風(fēng)險的方式，來達到減少危機事件發(fā)生的目的。一般認(rèn)為，在此階段投入的資源，可以達到更高的效果和產(chǎn)生。

預(yù)備管理是指在危機事件發(fā)生之前來進行適當(dāng)?shù)念A(yù)警，通知相關(guān)的部門和公眾做好準(zhǔn)備；在危機事件發(fā)生之后，則進行反應(yīng)管理，比如我們常見的應(yīng)急管理、應(yīng)急響應(yīng)等都屬于反應(yīng)管理；

在災(zāi)害發(fā)生之后，要進行恢復(fù)管理，比如說地震之后，很多的建筑建在地震帶上，可以通過遷建、另行選址，另行規(guī)劃等方式來降低風(fēng)險?；謴?fù)管理又直接和縮減管理相結(jié)合，進而形成一個環(huán)狀結(jié)構(gòu)。

在以往的應(yīng)急管理實踐中，我們往往對反應(yīng)管理階段關(guān)注的程度比較高，而對于其它階段的關(guān)注程度相對比較低。然而，與相對簡短的反應(yīng)管理階段相比，災(zāi)前的縮減、預(yù)備管理和災(zāi)后的恢復(fù)管理階段，往往是長期且發(fā)展的過程。

三、新的應(yīng)急管理模式探索

（一）新的應(yīng)急管理模式重視多元主體的廣泛參與

傳統(tǒng)的政府組織和作為公共部門的高校以嚴(yán)密的科層制結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，來進行危機的應(yīng)對。這一結(jié)構(gòu)在危機應(yīng)對中，擁有指揮相對獨立、指令相對集中，反應(yīng)速度相對較快等優(yōu)點，但是隨著社會的發(fā)展，應(yīng)急管理工作提出了很多新的要求，其中包括公眾的個性化需求，這些個性化的需求既表現(xiàn)在危機響應(yīng)過程中，更表現(xiàn)在危機響應(yīng)之后長期的災(zāi)后重建和恢復(fù)過程，這一點就無疑需要更多的治理主體。

危機事件的治理主體，正由傳統(tǒng)的政府單一化的形式向多樣化的趨勢轉(zhuǎn)變。其中：企業(yè)或者私人部門，也已經(jīng)成為不可或缺的一員。企業(yè)具有高效率，組織協(xié)調(diào)簡單這樣的相關(guān)優(yōu)勢，更能滿足主體對于多樣化需求的個性化表達。同時，在應(yīng)急管理的各個階段，我們比以往更加重視社會公眾的廣泛參與，公眾參與對于在第一時間減緩危機的影響、第一時間救治傷員發(fā)揮著重要的作用。我們更加注重危機治理過程中的多主體參與，正是因為多主體的參與，才能把分布于整個社會的信息資源進行有效的整合，進而形成合力，最終達到應(yīng)急管理或是危機治理的最佳效果。

所以，應(yīng)急管理面臨著一個思路上的轉(zhuǎn)變，具體來講，就是“從管理邁向治理”。公共危機治理強調(diào)多元化的參與，以及社會力量的涌入，強調(diào)更多的是相互合作?；趶V泛參與的應(yīng)急管理或是危機治理模式，應(yīng)對危機的柔性，面對危機的動態(tài)性和快速變化性，以及面對危機的信息不確定性等方面，它所產(chǎn)生的效果，實際上是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于等級制的管理模式。

針對高?！爸Z如”危機事件的應(yīng)急管理，除與政府合作的高校主體外，涉及的利益主體還包括校內(nèi)的廣大師生、校內(nèi)食堂后勤方、校外餐飲業(yè)主、附近居民等等，各個主體擁有不同的利益訴求，而問題的解決，正是通過不同利益訴求的體現(xiàn)而不斷完善的。比如，對于廣大師生來言，更希望維護自己的知情權(quán)益，他們與校內(nèi)食堂后勤、校外餐飲業(yè)主等都是危機事件影響的直接受眾，勢必有更多參與的意愿。對政府和作為公共部門的高校來講，決策層需要從傳統(tǒng)的管理思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧浦巍彼季S，強調(diào)多元主體共同治理、吸納不同利益主體參與其中，從而提高管理的效率，更好地滿足公眾的需求。

同時，公共衛(wèi)生是傳染病的頭號克星，尤其是作為食源性傳染病的諾如病毒，高校對在校師生公共衛(wèi)生專業(yè)知識的普及教育，與師生、校外餐飲店主等相關(guān)利益主體共同培養(yǎng)良好公共衛(wèi)生意識，以及互相監(jiān)督的公民意識培養(yǎng)，對于減少損失，保障生命安全，起到了非常大的作用。

（二）新的應(yīng)急管理模式要求重視事前預(yù)防和減緩

傳統(tǒng)的應(yīng)急管理模式更加關(guān)注危機事件的應(yīng)對過程，對危機事件事前的預(yù)防和減緩重視不足；而實際上危機事件的預(yù)防和減緩對于減輕后續(xù)危機事件的損失，起到了非常大的作用，所以新的應(yīng)急管理模式要求，必須重視事前預(yù)防和減緩。

1.危機縮減管理：構(gòu)建完善高校危機事件應(yīng)急管理體系

高校構(gòu)建完善突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系，需要從以下三方面入手。

第一，通過專題講座或借助新媒體加強對高校學(xué)生的公共衛(wèi)生教育，豐富學(xué)生對公共衛(wèi)生安全的認(rèn)知，提高學(xué)生的危機防范意識；

第二，校方對校內(nèi)食堂等后勤經(jīng)營管理要有嚴(yán)密的監(jiān)管，廣泛了解師生的需求，并及時完善校內(nèi)服務(wù)，對于校外的餐飲服務(wù)，校方應(yīng)積極聯(lián)系政府相關(guān)監(jiān)管部門，倡建多元主體治理委員會，發(fā)揮多主體積極參與，共同協(xié)助加強監(jiān)管，營造良好的公共衛(wèi)生、食品安全環(huán)境。

第三，高校由于學(xué)生大量聚集的特殊性，仍需加強建設(shè)疫情初期的各項傳染控制設(shè)施，比如，大多高校根據(jù)國家規(guī)定，已設(shè)立校醫(yī)務(wù)室，可根據(jù)疫情控制相關(guān)醫(yī)療衛(wèi)生指引，在醫(yī)務(wù)室設(shè)置傳染區(qū)和非傳染區(qū)，以及隔離宿舍區(qū)，控制疫情初期接觸性傳染的機率。

2.危機預(yù)備管理：建立健全高校危機事件應(yīng)急管理預(yù)警機制

危機預(yù)警是有效處理危機的關(guān)鍵步驟，可以幫助人們利用所具備的危機認(rèn)知及時捕捉到生活中的危險信號，并對其加以合理分析，進而采取有效的措施以將危機所造成的損害降至最低，甚至避免危機的產(chǎn)生。隨著人們對公共衛(wèi)生的關(guān)注度和要求的不斷提高，公共衛(wèi)生的風(fēng)險監(jiān)測工作也日漸嚴(yán)峻。

建立健全高校公共衛(wèi)生安全危機預(yù)警機制主要分三步走：

第一，高校要加強公共衛(wèi)生安全監(jiān)測預(yù)警，及時掌握國家或省級預(yù)警機構(gòu)公布的信息和提出的公共衛(wèi)生安全風(fēng)險警示，以便能夠及時制定符合實際的預(yù)警方案和發(fā)布預(yù)警信息，科學(xué)有效地規(guī)避風(fēng)險。

第二，高校在日常工作中要積極協(xié)調(diào)各方資源，全員參與，主動配合，充分發(fā)揮各類公共衛(wèi)生安全參與人員在公共衛(wèi)生安全監(jiān)管工作中的主觀能動性。

第三，根據(jù)國家頒布修訂的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，結(jié)合本校實際情況，制定科學(xué)實用的公共衛(wèi)生安全危機應(yīng)急預(yù)案，并積極組織校內(nèi)負(fù)責(zé)公共衛(wèi)生安全監(jiān)管的行政部門進行培訓(xùn)和演習(xí)。

3.危機反應(yīng)管理：落實應(yīng)急工作預(yù)案，形成高效的風(fēng)險溝通機制

高校在面臨公共衛(wèi)生安全危機時，為了合理有序地處理危機，應(yīng)首先成立公共衛(wèi)生安全危機事件應(yīng)急工作小組，指導(dǎo)啟動公共衛(wèi)生安全應(yīng)急工作預(yù)案。其次，高校在處理公共衛(wèi)生安全危機事件時應(yīng)主動公開信息，積極溝通，形成高效的溝通機制。一方面，公共衛(wèi)生安全應(yīng)急工作需要靠多部門合力完成，各部門積極溝通才能更高效地傳遞信息，更好地配合協(xié)作；另一方面，為了避免虛假、未經(jīng)證實的消息的傳播進一步引發(fā)人群恐慌，對公共衛(wèi)生安全危機事件的處理造成不良影響，校方應(yīng)及時向?qū)W生和社會公眾主動公開所發(fā)生的危機事件的信息報告，并保持暢通的信息渠道，積極借助網(wǎng)絡(luò)、新媒體等多種渠道向公眾及時準(zhǔn)確地報道事件的進展，并接受公眾對于事件處理工作的即時監(jiān)督。

4.危機恢復(fù)管理：努力做好高校危機事件應(yīng)急管理的總結(jié)評估和善后工作

危機后管理調(diào)整的時機，是發(fā)揮危機事件正面作用，吸取經(jīng)驗教訓(xùn)化危機為動力的重要階段。

高校在公共衛(wèi)生安全危機事件應(yīng)急處置結(jié)束后，應(yīng)盡快著手做好公共衛(wèi)生安全危機事后管理的恢復(fù)重建工作，查明事件緣由，消除隱患，做好管理整頓，修復(fù)信任，提供心理干預(yù)服務(wù)等；其次，應(yīng)及時組織第三方對公共衛(wèi)生安全危機事件和應(yīng)急處置工作進行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，提出合理建議。

四、結(jié)束語

在今天這個時代，在應(yīng)對危機的過程中，參與主體已經(jīng)打破了過去單一主體的參與模式，而更多的來源于不同主體之間的協(xié)作，呈現(xiàn)出一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)化特征。在某種意義上講，有效的應(yīng)對危機，依靠一個主體是不可行的，必須要整合不同的資源和信息，來實行整個危機的應(yīng)對，提升應(yīng)急管理的根本效能。

盡管高校的教育改革一直在穩(wěn)步推進，但不可否認(rèn)的一點是，由于危機事件的動態(tài)性和不確定性，應(yīng)急響應(yīng)所需要的資源還是不可避免的分布于不同的部門。各個不同治理主體之間的資源共享、有效合作和協(xié)調(diào)聯(lián)動，已經(jīng)成為構(gòu)建應(yīng)急管理體系構(gòu)架的一個根本的著眼點和落腳點。

高校對新興媒體的掌控力不夠，要加強高校對所有媒體的掌控程度，第一時間通過公眾號，微信群、QQ群等盡早地發(fā)布信息（實現(xiàn)信息發(fā)布的速度和效果），讓更多的人了解災(zāi)害到來前的預(yù)警信息，進而做好準(zhǔn)備。

另外，還必須重視媒體的中介作用，讓公眾充分的享有知情權(quán)。高校官方和主流媒體有責(zé)任及時全面地提供事實真相，并且區(qū)分對事實的披露報道和對事實的評價，媒體、尤其是主流媒體不應(yīng)求新求奇、不應(yīng)單方面的向社會公眾灌輸其具有立場性的認(rèn)識，應(yīng)當(dāng)給涉案各方當(dāng)事人以平等的時段、發(fā)言空間和話語權(quán)，關(guān)注公眾的情緒，有效維護社會的共同價值觀，營造良好、寬容的自由討論的環(huán)境。