城市財政對北京公共交通發(fā)展的影響路徑

首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院 劉躍，王思博，李澤儒

一、引言

我國自改革開放以來，城市化進(jìn)程保持高速推進(jìn)，城市作為功能核心區(qū)域，其產(chǎn)生的集聚效應(yīng)已經(jīng)吸引聚集了相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)村勞動力以及資本等重要的生產(chǎn)要素，城市的快速發(fā)展已經(jīng)成功帶動了整個經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展。而目前，我國的城市化率已接近64%，各類生產(chǎn)要素在大量向城市聚集的過程之中，也帶來了包括交通擁堵、人居不和諧、環(huán)境污染等“大城市病”的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象在一定程度上制約了城市的可持續(xù)發(fā)展，對城市居民的整體評價也產(chǎn)生了不利的影響。城市政府作用在于發(fā)揮為社會提供各種公共設(shè)施以及公共服務(wù)，滿足城市居民的生活實際需要，為城市的健康協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造一個良好的社會環(huán)境及物質(zhì)條件，則城市政府中城市財政這一大職能也應(yīng)更加科學(xué)合理地發(fā)揮其作用，為促進(jìn)城市化的不斷發(fā)展，解決城市化所帶來的問題作出積極貢獻(xiàn)。北京作為國家首都，具有“四個中心”的戰(zhàn)略定位，城府如何運用好城市財政這一重要職能，為更好地處理“都”與“城”的關(guān)系，更好地疏解非首都功能，推動京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的重要舉措。

本文將著眼于城市發(fā)展中尤其是城市公共交通發(fā)展的方面，研究城市財政對其影響的路徑，并基于首都北京自2010年至2019年以來的數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，理順城市財政對城市公共交通發(fā)展的理論邏輯，并為城市財政在城市公共交通發(fā)展進(jìn)程中提出改革建議。

二、城市財政與城市發(fā)展的關(guān)系

在城市發(fā)展的過程中，城市財政起到了不可替代的作用，促進(jìn)公共產(chǎn)品建設(shè)，優(yōu)化資源配置，是推進(jìn)現(xiàn)代化科技化城市建設(shè)的動力，也是參與城市建設(shè)、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重要工具。城市發(fā)展的順利不僅體現(xiàn)在商業(yè)、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等易于看見的紙面上的成功，更體現(xiàn)在微小的具體到每個城市居民生活水平的提高。企業(yè)因為有營利性的目的，資金可以從投資者、從市場中去獲取。而提高城市居民的居住環(huán)境則需要建設(shè)和投入發(fā)展公共產(chǎn)品，這部分資金的來源就需要城市財政來解決。城市財政通過官方的政府性質(zhì)的招標(biāo)、宣傳、稅收來收集資金，從每個居民那里納稅，將這些資金集中使用，更好地反饋給每個居民。

隨著城市的發(fā)展，城市的規(guī)模和人口都呈現(xiàn)出不同程度的增長，隨之帶來的是對公共物品的新的需求。這時就需要運用城市財政來解決這些問題，城市財政遇到的不僅是資金需求的增加，更是平衡資金的使用。因為新的公共物品數(shù)量的增加，公共物品的質(zhì)量就受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。以城市中的公共物品舉例，公共物品具有非競爭性、非排他性，這就吸引了大量居民使用公共產(chǎn)品，因而公共產(chǎn)品的兩個“非”的性質(zhì)就越來越弱，此時我們就需要使用城市財政的工具，對部分公共產(chǎn)品采取付費，運用價格來衡量不同居民對不同公共物品的依賴程度。因為城市財政掌握著資金和權(quán)利兩個優(yōu)勢，它可以選擇對城市中的和城市外的項目投資來獲取更多的資金發(fā)展城市。與周圍城市達(dá)成戰(zhàn)略的合作目的，自己城市提供資金，從而從其他城市獲得物質(zhì)資源、交通資源擴(kuò)大自己城市的優(yōu)勢。

三、北京城市財政現(xiàn)狀與北京公共交通發(fā)展

2019年末，我國經(jīng)歷了新中國成立以來傳播速度最快、范圍最廣的新型冠狀病毒感染的肺炎疫情，對于我國的經(jīng)濟(jì)尤其是城市經(jīng)濟(jì)帶來了極為嚴(yán)重的打擊和破壞，使得城市發(fā)展放緩甚至停滯，對于城市政府的財政工作也帶來了極為嚴(yán)重的不利影響。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，政府積極布置疫情防控的工作，筑牢疫情防線，共筑免疫長城，我國的疫情得到了極為有效的控制，取得了積極進(jìn)展，經(jīng)濟(jì)也在逐步復(fù)蘇。

（一）北京城市財政現(xiàn)狀

北京作為國家的首都，城市的持續(xù)發(fā)展更為重要。2021年隨著經(jīng)濟(jì)社會復(fù)蘇的同時，在常態(tài)化疫情防控之下仍然繼續(xù)面臨著“外防輸入，內(nèi)防反彈”的風(fēng)險，面對內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化和經(jīng)濟(jì)的下行壓力，2021年的北京財政收入把持低速運行且與財政支出的快速增長之間的緊平衡狀態(tài)會更加凸顯。從收入的形勢上看，目前疫情防控形勢依然復(fù)雜，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)下行壓力持續(xù)，打造國際國內(nèi)雙循環(huán)的新經(jīng)濟(jì)體制，經(jīng)濟(jì)能夠持續(xù)回升的基礎(chǔ)也仍不穩(wěn)固。同時，2020年組織的國有企業(yè)利潤收繳、大量處置存量資產(chǎn)等一次性增收措施抬高了基數(shù)，但對今年北京的財政的收入形勢仍存在一定的不確定性。從支出的形勢上看，2021年的支出保障任務(wù)仍然復(fù)雜繁重，“四個中心”功能建設(shè)任務(wù)、城市副中心的建設(shè)、“建黨100周年”、冬奧會籌辦事項、衛(wèi)生健康支出等，以及債務(wù)還本付息等剛性支出呈現(xiàn)增長態(tài)勢，都需要首都城市政府的財力予以保障。綜合中央的返還補(bǔ)助、上解中央等因素以及各項稅收和非稅收入情況的測算，今年城市財政的收入預(yù)期可增長3%以上，全市一般公共預(yù)算將可以實現(xiàn)收支平衡。

而面對城市政府的“減收增支”的實際情況，政府繼續(xù)“刀刃向內(nèi)”，要“過緊日子”，以此來換取城市居民的“穩(wěn)日子、好日子”。2021年度，北京市相關(guān)的黨政機(jī)關(guān)及事業(yè)單位的“三公”經(jīng)費預(yù)算較去年繼續(xù)壓縮了3%。只有通過多渠道的籌集資金，發(fā)展并加強(qiáng)財源的建設(shè)工作才是治本之道。目前，一方面在壯大支柱產(chǎn)業(yè)，鼓勵企業(yè)繼續(xù)進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，以創(chuàng)新技術(shù)進(jìn)行驅(qū)動，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、“高精尖”產(chǎn)業(yè)，推動加快形成符合首都整體戰(zhàn)略功能定位新時代產(chǎn)業(yè)體系和生態(tài)。另一方面，北京市積極培育新型的優(yōu)質(zhì)財源，打造發(fā)展屬于北京特有的新的經(jīng)濟(jì)的增長點，支持并完善數(shù)字經(jīng)濟(jì)的落地發(fā)展及其財政稅收政策，積極落實國家免稅店的創(chuàng)新政策，推進(jìn)在疫情防控之中催生出來的新型業(yè)態(tài)和新興模式。同時也要積極并穩(wěn)妥地做好稅收稅費的優(yōu)惠政策的落地落實，堅決遵守征稅底線，高標(biāo)準(zhǔn)高要求地精準(zhǔn)服務(wù)于企業(yè)，穩(wěn)定好目前的存量財源。

（二）北京城市公共交通發(fā)展

北京城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施較為完善，城市內(nèi)部軌道交通密度較大，城市道路網(wǎng)較為緊密，城市內(nèi)部及對外聯(lián)絡(luò)通達(dá)性較高，聯(lián)通北京的東西南北，連結(jié)北京大大小小的各種地標(biāo)和角落，北京公共交通基礎(chǔ)設(shè)施的高速建設(shè)和高質(zhì)量推進(jìn)體現(xiàn)了北京城市化進(jìn)程的飛速發(fā)展，背后更蘊(yùn)含了北京城市財政的巨大威力。

1.北京市交通委財政收入

根據(jù)北京市財政相關(guān)規(guī)定，北京市交通管理委員會的財政收入由財政撥款收入、經(jīng)營收入、事業(yè)收入、上級補(bǔ)助收入和其他收入構(gòu)成。本文以2010—2019年數(shù)據(jù)為例，來分析說明北京城市財政收入在公共交通發(fā)展方面的情況。從數(shù)據(jù)比例上看，財政撥款收入屬于所有收入中占比最高的一部分，其整體呈現(xiàn)增長的趨勢，符合社會發(fā)展的實際需要，在2013—2015年，本文認(rèn)為由于黨的十八大以來的“八項規(guī)定”等政策法規(guī)的影響導(dǎo)致財政收緊，在此基礎(chǔ)上節(jié)約減少非剛性支出，從而降低所需的財政撥款，將政府的資金更好地流入百姓的口袋。在事業(yè)收入方面，總體也呈現(xiàn)增長的大趨勢，自2014年以來保持在三千萬元左右的穩(wěn)定水平。在經(jīng)營收入方面，2014年同比2013年出現(xiàn)了明顯的增長，其在交通運輸即公路水路運輸方面以及教育經(jīng)營收入方面表現(xiàn)出明顯的增長。在其他收入方面，2010年在整體上始終呈現(xiàn)出下降的趨勢，在2019年出現(xiàn)了輕微增長。

2.北京市交通委財政支出

交通的建設(shè)對一個城市發(fā)展來說至關(guān)重要，一個完善的城市交通系統(tǒng)可以提高城市的生產(chǎn)建設(shè)效率，減少市民的通勤時間，減輕市民的通勤負(fù)擔(dān)，節(jié)約消耗在交通上使用的時間，建設(shè)一套完整成熟的交通體系，需要大量的財力投入，城市財政的協(xié)調(diào)在其中就承擔(dān)了一個很重要的角色，以2016—2019年的數(shù)據(jù)為例，可以看出北京市對交通上的總支出也在逐年上升。

我們以其中的公路建設(shè)為例分析，北京市不同的城區(qū)有不同的發(fā)展目標(biāo)，有不同的發(fā)展需求，自然在不同的時間有不同城市財政支出。2016-2019北京市重點發(fā)展打造北京城市的副中心——通州區(qū)。連接副中心與北京中心的道路，廣渠路將擔(dān)任承接往返于兩地的車輛的艱巨任務(wù)。廣渠路東延工程營運而生，東延工程包含7.6公里雙向三車道的寬闊馬路和一條6.2公里的地下隧道，整條隧道沒有一個紅綠燈，大大提高了同行效率，但與此同時需要大量的財政支出作為整項工程的支持。

我們以昌平和通州兩個城市作比，可以從所占比例這一項中看出，昌平一直保持著平穩(wěn)的發(fā)展節(jié)奏，而通州的變化比例呈現(xiàn)2016—2017劇增，隨后逐漸放緩的局勢。這一趨勢與廣渠路東延的工程時間是相吻合的，廣渠路東延工程起始于2017年，2020年正式通車。從表中數(shù)據(jù)還可以看出，通州交通支出的占比變化率要比北京市交通總支出變化率要大，因為2017年是廣渠路東延工程挖掘隧道的階段，這一階段也是最耗費資金的。平衡和調(diào)整各個城區(qū)的資金分配就是城市財政需要解決的問題了。首先，城市財政要評估各個城區(qū)各項工程的重要性，按照更有利于城市建設(shè)發(fā)展的順序，將各個工程進(jìn)行排序，優(yōu)先把資金投入到最要緊的工程上去。然后，要在保證公路養(yǎng)護(hù)、公路管理等必要支出的基礎(chǔ)上，減少各城區(qū)的開支，將資金集中到最重要的工程上去。最后，要結(jié)合財政收入，對支出作出一個精確的預(yù)算和遇到緊急情況的應(yīng)急解決辦法，這樣才能保證城市財政對各項城市公共交通工程的完成效率。

廣渠路東延工程很好地體現(xiàn)了這三個流程。東延后的廣渠路肩負(fù)著副中心工作人員日常同行的任務(wù)，在副中心工作的人員多數(shù)居住在五環(huán)內(nèi)，磨刀不誤砍柴工，提高他們的通勤效率，也就是提高副中心的運行效率，提高北京市的發(fā)展速度。由此可見，廣渠路的建設(shè)是北京城市建設(shè)最重要的工程之一，應(yīng)該集中財力，提高對此工程的支出，然后是降低在其他工程的開支。從表1可以看出，公路養(yǎng)護(hù)支出的占比在北京交通總站比的比例呈現(xiàn)出總體下降的趨勢。開源節(jié)流，在公路先期建設(shè)階段打造高質(zhì)量工程，在后期公路養(yǎng)護(hù)等工程上節(jié)約開支，將有限的資金投入到更多加快城市發(fā)展的大項目上。2018—2019公路養(yǎng)護(hù)支出較低占比的趨勢，可以預(yù)測這一種節(jié)約基礎(chǔ)開支、提高基礎(chǔ)支出效率的城市財政的決策將成為未來建設(shè)主要的一種執(zhí)行方針，能為更多的大工程提供更多的資金空間，也是留下資金應(yīng)對施工過程中緊急的情況的“疫苗”。城市財政在廣渠路東延的工程中完成了，控制總支出，集中資金完成公路建設(shè)支出的任務(wù)。做減法很難，做取舍更難，城市財政系統(tǒng)像一個大腦，出色地完成了北京市公共交通發(fā)展和建設(shè)的資金的平衡和調(diào)整。

表1 區(qū)域公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)支出

四、北京公共交通發(fā)展中城市財政改革分析

（一）依法下放財政“支出權(quán)”

按照政府采購法等相關(guān)法律法規(guī)，將本次疫情界定為“不可抗力”事件，北京市立即啟動應(yīng)急采購機(jī)制，明確與疫情防控相關(guān)的貨物、工程、服務(wù)等方面的采購，都無需進(jìn)行審批，為防疫物資的緊急采購進(jìn)行了一定程度的政策松綁，預(yù)算單位的采購時間也縮短了很多。在公共交通發(fā)展方面也應(yīng)適用同樣的道理，在公路水路運輸方面，對于一般性事項，為提高公路服務(wù)水平，基層對于提供服務(wù)的具體方面、具體形式、具體信息等了解得更加明確清晰，應(yīng)更大程度地下放相應(yīng)的財政支出權(quán)力，加大公路建設(shè)及養(yǎng)護(hù)資金的投入。

（二）依法提高財政“管理能”

北京市著眼于有效應(yīng)對財政收支的“緊平衡”、新冠肺炎疫情的防控工作與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“雙推進(jìn)”，北京市交通委也應(yīng)嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)，破除從前“無限”擴(kuò)大財政收入持續(xù)快速增長的屏障，以及破除由此滋生的不良風(fēng)氣的思維慣性和路徑依賴，要通過加強(qiáng)政府財政的有效管理，以政府過緊日子來換取百姓過好日子，最大限度地減少非急需、非重點支出，取消不必要支出，對于受疫情影響而不再執(zhí)行的會議、培訓(xùn)、差旅等公用經(jīng)費，減免的行政事業(yè)單位社保繳費，全部回收財政，并將騰挪出的資金用于支持新冠肺炎疫情影響的交通類相關(guān)企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和社會交通的可持續(xù)發(fā)展工作之中。目前財政績效目標(biāo)及指標(biāo)的科學(xué)性有待提升，其總體目標(biāo)表述相較項目完成績效較為局限，未將項目實施對軌道交通安全運營等方面的突出作用充分呈現(xiàn)，同時產(chǎn)出數(shù)量指標(biāo)來源不夠清晰，產(chǎn)出成本指標(biāo)和質(zhì)量指標(biāo)不夠細(xì)化，效果指標(biāo)表述不清晰且可考量性有待加強(qiáng)。應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化績效目標(biāo)管理意識，注意根據(jù)項目內(nèi)容及效果完整設(shè)置績效目標(biāo)，充分呈現(xiàn)項目效益并設(shè)置對應(yīng)指標(biāo)，清晰量化指標(biāo)內(nèi)容及指標(biāo)值，充分考慮后期績效評價時相關(guān)指標(biāo)的可核查性。

（三）依法加強(qiáng)財政“服務(wù)性”

在依照法律法規(guī)保證財政資金安全運行的基礎(chǔ)之上，北京市交通委也應(yīng)積極調(diào)整改進(jìn)財政支出的先后時序，將一些受疫情影響的可以延后的項目資金，調(diào)整用于疫情防控和支持相關(guān)交通、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)類企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)，同時按照急事特事的原則，簡化相關(guān)資金審批流程，開通“綠色通道”，優(yōu)先調(diào)度交通類疫情防控的所需資金，服務(wù)于相關(guān)受到疫情影響的交通類產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、勞動力，保障百姓和城市居民的基本生活，真正地服務(wù)于民。

五、結(jié)語

北京作為國家首都，具有“四個中心”的戰(zhàn)略定位，引領(lǐng)指導(dǎo)城市的發(fā)展工作，處理好“都”與“城”的關(guān)系、更好地疏解非首都功能并實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展對于北京這座城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要作用。本文聚焦城市發(fā)展中城市財政發(fā)揮的積極作用進(jìn)行了分析說明，并對北京的財政提出了一定建議，希冀對于首都城市發(fā)展起到積極作用。