國有企業(yè)內(nèi)部控制與腐敗問題研究

王歲

摘? 要：隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國有企業(yè)的改革進入新階段，混合制改革不斷推進;同時國有企業(yè)的面臨的競爭也在不斷加劇。但是由于某些國有企業(yè)內(nèi)部控制的缺陷，高管腐敗造成的國有資產(chǎn)流失案例時有發(fā)生。因此，本文將腐敗作為國有企業(yè)內(nèi)部控制失效的研究視角進行研究，通過分析內(nèi)部控制理論研究成果，結(jié)合國有企業(yè)的特殊性，在國有企業(yè)改革的背景下，提出提高國有企業(yè)內(nèi)部控制的針對性措施，希望為國有企業(yè)完善內(nèi)部控制體系建設(shè)做點貢獻。

關(guān)鍵詞：國有企業(yè);內(nèi)部控制

自十八大以來，根據(jù)十八大文件精神，我國開始了轟轟烈烈的國企改革運動。國企改革重點是機制與制度的改革，建立適合當(dāng)前改革需求和市場發(fā)展的法人治理結(jié)構(gòu)和管理制度。國企改革的最終目標(biāo)是完成以市場機制為主的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。對國有企業(yè)來說，完善法人治理結(jié)構(gòu)是加強內(nèi)部控制防范腐敗很重要的一塊內(nèi)容。完善的內(nèi)部控制體系和有效的實施內(nèi)部控制是國有企業(yè)內(nèi)部管理真正發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。有利于形成“不能腐”、“不敢腐”、“不想腐”的態(tài)勢，符合國家和人民的利益。

綜合國內(nèi)外目前關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制理論研宄發(fā)現(xiàn)學(xué)者涉及國有企業(yè)的內(nèi)部控制研究基本套用COSO框架，很少考慮在內(nèi)部控制建設(shè)中國有企業(yè)特殊性的影響，對于運輸行業(yè)的國有企業(yè)內(nèi)部控制的研究也很少。

一、前期相關(guān)文獻回顧

關(guān)于企業(yè)內(nèi)部控制框架的研究，由于西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟發(fā)展較快，關(guān)于內(nèi)部控制等課題的研究開展的時間更早，所以西方國家的相關(guān)理論體系相對豐富和完整。近年來隨著我國社會經(jīng)濟的快速強大，與國際社會的經(jīng)濟聯(lián)系不斷緊密，我國專家學(xué)業(yè)進行了大量的關(guān)于內(nèi)部控制體系建設(shè)的研究，積累了一定的成果。但是我國學(xué)者的內(nèi)部控制研究尤其是前期的研究，大多借鑒了許多國外相關(guān)理論尤其是COSO的框架和思想，與我國實際情況相結(jié)合的實用性強的創(chuàng)新性研究成果較少。因此有學(xué)者認(rèn)為，依據(jù)我國國情和文化，照搬西方國家內(nèi)部控制框架和思想不適合我國企業(yè)，2014年有學(xué)者基于對我國當(dāng)時經(jīng)濟環(huán)境經(jīng)濟形勢和經(jīng)濟體制的多樣化和復(fù)雜化的考慮，設(shè)計了適合我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制基本框架，受到了一定的重視。當(dāng)時的一些研究認(rèn)為，我國國有企業(yè)的內(nèi)部控制建設(shè)迫在眉睫，需要有具有指導(dǎo)價值的理論，能夠區(qū)別不同地區(qū)、行業(yè)、市場以及企業(yè)文化的需要做出調(diào)整。

關(guān)于內(nèi)部控制對防范企業(yè)腐敗的作用研究也有一定的成果。發(fā)生的國有企業(yè)個別高層的腐敗案件使相關(guān)研究開始重視內(nèi)部控制的這些防范作用。2015年和2016年分別有研究者基于美國COSO的新框架，分析了當(dāng)時影響較大的一些腐敗案例，研究認(rèn)為，我國國有企業(yè)在我國經(jīng)濟發(fā)展過程中作用重大，經(jīng)濟比重和地位無可替代，內(nèi)部控制缺陷需要完善，國有企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)該包括防范腐敗現(xiàn)象和提升效率，2017年還有專家的研究結(jié)論是：運用建設(shè)內(nèi)部控制可以從制度上防范腐敗產(chǎn)生的可能，因為政府通過內(nèi)部控制來維護權(quán)力清單制度，防止尋租過程的腐敗，而且企業(yè)的部門、崗位和業(yè)務(wù)流程上可以實現(xiàn)相互牽制相互監(jiān)督。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制機制分析

（一）存在的問題分析

1、內(nèi)部控制機制流域形式

由于國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)過多借鑒國外的框架、經(jīng)驗和研究成果，共性性強個性化弱，對個體的差異性和具體業(yè)務(wù)和形勢缺乏考慮，導(dǎo)致部分企業(yè)的內(nèi)部控制制度和流程不容易實施或者實施后達(dá)不到應(yīng)有的效果。研究認(rèn)為，美國的COSO報告是目前內(nèi)部控制領(lǐng)域的權(quán)威和標(biāo)準(zhǔn)，但是COSO報告的形成基礎(chǔ)為私有制經(jīng)濟體制和個人主義，不符合我國政府宏觀調(diào)控下的社會主義市場經(jīng)濟體制。另外，中國的傳統(tǒng)文化也是不可忽視的重要影響因素。最后，國有企業(yè)的特殊性也對其內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生重大影響。所以，我們在借鑒西方先進理念的同時，需要將這些因素納入考慮范圍，建立符合我國國情的內(nèi)部控制機制。

2、缺乏應(yīng)對實際情況的靈活性

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)所處的環(huán)境也會發(fā)生巨大的變化，因此應(yīng)對腐敗等事件發(fā)生的控制和防范制度及措施也需要不斷進行調(diào)整以適應(yīng)環(huán)境的變化，這樣才能承受效果。目前部分國有企業(yè)的內(nèi)部控制機制建設(shè)不僅僵硬，缺乏應(yīng)對各種變化的靈活性，因此無法杜絕舞弊和腐敗。

（二）國有企業(yè)的特性對內(nèi)控的影響我國國有企業(yè)的特性明顯，這些特性對企業(yè)的內(nèi)部控制體系的建設(shè)和實施具有影響。

1、產(chǎn)權(quán)特性

作為國有企業(yè)，應(yīng)該是屬于國家和人民所有，在國有企業(yè)行使所有者權(quán)益時，與其他企業(yè)產(chǎn)生了巨大的差異，因為人民不是具體的實體，無法作為權(quán)力實施的主體，所以政府是行使對國有企業(yè)所有者權(quán)力的代表。然而政企分開的改革又使得政府將權(quán)利移交給各級國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，因此形成了多層代理關(guān)系。而且政府不享受國有企業(yè)的利潤分配，也不參與企業(yè)的經(jīng)營管理和內(nèi)部控制建設(shè)，出現(xiàn)了“所有者缺位”現(xiàn)象。

健全歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度是目前國有企業(yè)深化改革中頂層設(shè)計的部分，也是內(nèi)部控制環(huán)境的重要構(gòu)成。

2、目標(biāo)特性

作為企業(yè)，國有企業(yè)的目標(biāo)當(dāng)然包括了追求經(jīng)濟效益即追求利潤，這與其他非國有企業(yè)一樣。但是因為國有企業(yè)的特殊屬性，國有企業(yè)的目標(biāo)中還包含了穩(wěn)定社會穩(wěn)定經(jīng)濟的任務(wù)，這些非利潤目標(biāo)對國有企業(yè)的運營產(chǎn)生影響，使得國有企業(yè)的內(nèi)部控制體制的特性要求更加明顯，對人員的考核缺乏穩(wěn)定的指標(biāo)，考核標(biāo)準(zhǔn)難以衡量，影響?yīng)劻P分明，最終有可能使得管理人員缺乏積極性并以權(quán)謀私;而且非利潤目標(biāo)在一定程度上會使得部分內(nèi)部控制措施不能完全遵照成本與效益原則去設(shè)立，對企業(yè)利潤產(chǎn)生影響，而且可能影響國有企業(yè)對內(nèi)部控制體系的建設(shè)和完善的動力不足。非利潤目標(biāo)在一定的環(huán)境中或形勢下可能會使國有企業(yè)違背自身選擇和利益去制定和實施有利于完成非利潤指標(biāo)的決策。

3、人事管理特征

我國國有體制的特殊性，國有企業(yè)的人事管理具有行政性質(zhì)，可能出現(xiàn)“人治大于法治”的現(xiàn)象，極大地影響了企業(yè)內(nèi)部控制制度和實施程序的運行。內(nèi)部控制依賴程序和標(biāo)準(zhǔn)化才能達(dá)到控制的目的，否則難以發(fā)揮內(nèi)部控制應(yīng)有的堵塞漏洞、防范腐敗、提高企業(yè)經(jīng)濟效益的作用。目前，我國國有企業(yè)高級管理人員依舊沿用行政委任制，“職業(yè)經(jīng)理人市場”發(fā)展不足。國企高管主要來自政府和國企內(nèi)部，只有少數(shù)來自社會公開招聘。此外，在對于國有企業(yè)董事會和高層管理者的考核遵循現(xiàn)有的黨政干部考核模式，這使得管理者缺乏市場競爭壓力，激勵動力不足，追求短期效益。

4、集團層級過多而且復(fù)雜

一般而言，國有企業(yè)擁有較大的規(guī)模，尤其是集團性質(zhì)的國有企業(yè)，集團的管理部門和機構(gòu)設(shè)置較多，內(nèi)部管理形成了龐大是特征。由于各級部門和機構(gòu)在決策、管理、財務(wù)等方面具有一定的獨立性，所以在國有企業(yè)內(nèi)部有眾多管理主體。這種層級的多樣性和復(fù)雜性可能會降低辦事的效率，從而降低企業(yè)內(nèi)部控制的效力，而且也會影響信息溝通的質(zhì)量。

三、內(nèi)部控制失效現(xiàn)狀分析

近些年以來，我國社會、科技和經(jīng)濟全面高速發(fā)展，成果顯著。國有企業(yè)的產(chǎn)業(yè)大多是是國家基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的產(chǎn)業(yè)，是我國經(jīng)濟社會的支撐和前提保障。多年來國有企業(yè)多我國經(jīng)濟發(fā)展的作用和貢獻有目共睹，但是，國有企業(yè)中存在著內(nèi)部控制缺陷導(dǎo)致的內(nèi)部控制失效問題，其中發(fā)生的腐敗案件就是企業(yè)內(nèi)部控制失效的表現(xiàn)。

中央派出的巡視組歷時兩年多完成了巡視工作，一共巡視了55家央企。巡視中發(fā)現(xiàn)了問題，共64名央企各級領(lǐng)導(dǎo)接受調(diào)查或被查處。分析55份中央派出的巡視組的巡視反饋情況報告，問題主要集中在以下幾個方面：

1、權(quán)力尋租腐敗

在企業(yè)內(nèi)部控制失效的情況下，通過關(guān)聯(lián)交易、利益輸送等方式，個別央企領(lǐng)導(dǎo)人濫用手中的權(quán)力，進行權(quán)力尋租腐敗。有損權(quán)力自身所必須的廉潔形象，也給黨執(zhí)政的經(jīng)濟基礎(chǔ)造成負(fù)面影響。

2、重點崗位腐敗

中央巡視組發(fā)現(xiàn)，部分央企在一些涉及經(jīng)濟效益較高的工作崗位上較易發(fā)生腐敗，如工程招投標(biāo)、物資采購等，上述重點崗位具備腐敗易發(fā)多發(fā)特征，存在較大隱患，也是內(nèi)部控制容易失效的體現(xiàn)。

3、人事管理問題分析

在很多人眼里，國有企業(yè)的工作穩(wěn)定，收入高，到國有企業(yè)工作是很多民眾向往的工作。在炙手可熱的招聘工作中，個別央企違背規(guī)定的央企組織程序，利用職權(quán)違規(guī)，喪失公平公正的原則，甚至有個別領(lǐng)導(dǎo)人員買官賣官，產(chǎn)生腐敗，給企業(yè)帶來了損失，也影響了社會良好的風(fēng)氣。

4、違規(guī)追求高端享受的問題分析

在個別內(nèi)部控制失效的央企，領(lǐng)導(dǎo)人追求享受，用公款滿足個人的需求，例如用公款打高爾夫球、公款吃喝、公款旅游等。盡管中央三令五申禁止公款享受，還是有個別央企領(lǐng)導(dǎo)頂風(fēng)違紀(jì)。

5、國有資產(chǎn)流失

國有資產(chǎn)屬于人民，國有企業(yè)應(yīng)該完整的保護國有資產(chǎn)的安全，避免由于內(nèi)部控制漏洞造成國有資產(chǎn)的流失。由于個別國有企業(yè)的改革不徹底、制度不完善、監(jiān)督不到位，導(dǎo)致其違規(guī)盲目決策問題多發(fā)，內(nèi)部控制流于形式，造成國有資產(chǎn)流失。

四、對策與建議

1、完善企業(yè)決策制度，防范決策中的腐敗

為進行有效的內(nèi)部控制，企業(yè)應(yīng)建立一套基于風(fēng)險的重大決策機制和程序，有助于防范可能產(chǎn)生的腐敗。這可以由兩個工具幫助實施。一是集體討論制度。這可以充分發(fā)揮集體智慧，避免“一人獨大”的決策隨意問題。二是風(fēng)險推演機制。投資必定會有風(fēng)險，所以在投資決策前，不能急于實施，針對風(fēng)險特征與企業(yè)自身自身狀況考慮多種可能結(jié)果，做到心中有數(shù)。

2、完善組織機構(gòu)，嚴(yán)格執(zhí)行內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制的要求的組織機構(gòu)建設(shè)能夠使各組織和人員之間的相互牽制與監(jiān)督，極大地避免舞弊和腐敗。

3、做好風(fēng)險評級工作

風(fēng)險評級工作應(yīng)分為兩個階段：第一階段是國有企業(yè)根據(jù)自己的業(yè)務(wù)特點和行業(yè)特征進行全面風(fēng)險評估，建立一個企業(yè)的風(fēng)險數(shù)據(jù)庫，確定未來的風(fēng)險管理方式和應(yīng)對手段，并進行實時監(jiān)控、反饋、更新。將風(fēng)險化解在“苗頭之中”和“未然之中”十分重要，也是投入成本最低的應(yīng)對方式。第二階段的風(fēng)險管理需要突出重點，抓住首要。不同的企業(yè)對待相同的風(fēng)險、同一個企業(yè)不同的時期對待相同的風(fēng)險、同一個企業(yè)的不同單位對待相同的風(fēng)險、同一個單位不同的部門對待相同的風(fēng)險、不同的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格對待相同的風(fēng)險態(tài)度都不一樣。因此，風(fēng)險管理是定制化的，要確定好風(fēng)險偏好和承受度，根據(jù)風(fēng)險評級的結(jié)果，有重點、有選擇的開展工作。

參考文獻：

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