從中型城市著手推動實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)
——可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化正當(dāng)時

文︱希普拉·納朗·蘇里 費德里科·博納格利亞

通過預(yù)防與遏制措施、快速的人道主義響應(yīng)，以及邁出疫情后恢復(fù)的第一步，世界各地的城市和地方政府在應(yīng)對新冠肺炎疫情的過程中發(fā)揮著至關(guān)重要的作用。它們在執(zhí)行全國性措施1參見https://www.uclg.org/en/issues/livelearning-experiencebeyondtheoutbreak的同時，也在探索自下而上的恢復(fù)策略2參見https://www.oecd.org/coronavirus/policy-responses/the-territorialimpact-of-covid-19-managing-thecrisis-and-recoveryacross-levelsof-governmenta2c6abaf/。對疫情預(yù)防與響應(yīng)工作以及推動“同一個健康”（譯者注：原文為One Health，也譯作“全健康”）3參見https://www.who.int/news-room/questions-andanswers/item/onehealth理念來說，地方政府是治理鏈上必不可少的一環(huán)。

與此同時，新冠肺炎疫情也凸顯、放大和加劇了城市間基礎(chǔ)設(shè)施不平等的問題，以及地方政府（尤其是發(fā)展中國家的地方政府）所面臨的能力和財政缺口。疫情可能已經(jīng)觸發(fā)或加速了向 “包容、綠色、智慧城市”4參見https://www.oecd-forum.org/posts/inclusivegreen-smart-covid-19-is-acceleratinga-new-urbanparadigm-shift-20755084-f565-4fbaafef-8437e66cb627這一新型城市范式的轉(zhuǎn)型，但現(xiàn)在判斷發(fā)展中國家的城市能否搭上此次轉(zhuǎn)型的快車尚為時過早。面對貧困和弱勢群體的劇增，這些目標(biāo)看起來似乎更加不切實際、更加遙遠(yuǎn)，甚至不可企及。根據(jù)世界銀行5參見https://blogs.worldbank.org/sustainablecities/cities-are-front-linescovid-19和聯(lián)合國機構(gòu)的預(yù)測，2021年地方政府收入有可能會平均下降15%到25%。來自非洲市長的第一手資料顯示，他們面臨著難以想象的利害權(quán)衡，必須對業(yè)已稀缺的資源進行重新規(guī)劃，才能推動綠色轉(zhuǎn)型，應(yīng)對疫情帶來的種種影響。

隨著發(fā)展中國家以前所未有的速度實現(xiàn)城市化，在踐行《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)及確保對氣候變化和生物多樣性流失做出正確的響應(yīng)方面，城市發(fā)揮了比以往更加重要的作用（經(jīng)合組織-聯(lián)合國人居署， 2021）。到2050年，城市人口將占全球人口的一半以上，但這些城市未必是也無需是大型城市。事實上，從2010年到2030年，在拉丁美洲、亞洲和撒哈拉以南非洲，城市新增人口中預(yù)計分別有32%、38%和47%來自規(guī)模小于100萬人口的城市。

這些城市里，中型城市擁有尤為重要的變革潛力。作為中小規(guī)模的住區(qū)或聚居地，中型城市6中型城市的定義參見https://www.uclg.org/en/agenda/intermediary-cities連接著大城市和農(nóng)村地區(qū)以及城市系統(tǒng)中不同的城市群。它們在向農(nóng)村和城市人口提供基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)、緩解大城市常見的基礎(chǔ)設(shè)施壓力等方面發(fā)揮了主要作用。經(jīng)合組織發(fā)展中心和聯(lián)合國人居署的持續(xù)工作表明，中型城市已成為提供商品與服務(wù)以及構(gòu)建城鄉(xiāng)聯(lián)系的樞紐7參見https://www.oecd.org/fr/regional/rural-developmentstrategy-review-ofethiopia-a325a658-en.htm，它們?yōu)閯?chuàng)造就業(yè)和收入多元化提供了有利的環(huán)境（經(jīng)合組織和聯(lián)合國人居署，2021）。在人口增長和農(nóng)村向城鎮(zhèn)遷移的推動下，全球各地的中型城市預(yù)計將以接近兩倍于大城市的速度發(fā)展8參見https://www.researchgate.net/publication/309401150_Intermediary_Cities_The_Nexus_Between_the_Local_and_the_Global，其中，非洲和亞洲的中型城市發(fā)展速度預(yù)計是最快的。

由于規(guī)模相對較小，相比于更大的城市，中型城市具有某些天然的優(yōu)勢。由規(guī)模決定，中型城市有機會實現(xiàn)更有效的治理和管理，可有效促進社會凝聚力的提升，讓市民更有認(rèn)同感和歸屬感，并與周邊的自然環(huán)境建立一種平衡的關(guān)系。中型城市的地方政府更加貼近居民，不但能讓民選代表更好地了解當(dāng)?shù)匦枨蠛桶l(fā)展重心，還可促進廣泛的參與式治理。因此，中型城市的靈活度更高，決策的流程也相對更加簡便，在得到有效管理的情況下，為獲得更多的投資和商業(yè)機會鋪平了道路。

盡管擁有上述巨大潛力，但這些城市也仍然面臨著艱巨挑戰(zhàn)。中型城市的城市貧困人口比例最高，而且，與大城市相比，擁有的便利設(shè)施和財政資源往往較少。它們時常缺少來自國家或地區(qū)政府的針對性扶持，被國家城市發(fā)展戰(zhàn)略遺忘。

如果發(fā)展中國家的中型城市對實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)如此重要，為什么它們沒有獲得更多的關(guān)注呢？答案是復(fù)雜的。部分原因與中型城市的（不）可見性有關(guān)：與規(guī)模更大或擁有更多話語權(quán)的地方政府或次國家級政府合作更容易。根據(jù)著名的“醉漢找鑰匙原則”，人們傾向于在最容易的地方尋找鑰匙，而非去最有可能獲得結(jié)果的地方。對中小城市來說，獲得有效數(shù)據(jù)是個問題9參見https://oecddevelopmentmatters.org/2018/09/19/data-the-firststep-to-improvingfinance-in-africancities/，它讓決策變得更加困難，降低了對潛在投資者的吸引力，并最終讓這些城市失去了各國政府和發(fā)展合作機構(gòu)的關(guān)注。

一些國家政府的機制無法讓中型城市的政府機構(gòu)參與政策制定以及財政和制度建立過程，已經(jīng)造成許多中型城市的系統(tǒng)、計劃和規(guī)范與其需求和發(fā)展重心不相匹配。反之，中型城市在法治、財政、技術(shù)和管理能力上的不足又會進一步加劇居民面臨的機會流失和發(fā)展挑戰(zhàn)，由此形成一個惡性循環(huán)。

因此，在這種情況下，2021年擔(dān)任二十國集團輪值主席國的意大利決定，在新冠肺炎疫情后的全球發(fā)展議程中，強調(diào)可持續(xù)城市化及城鄉(xiāng)聯(lián)系與發(fā)展議程的相關(guān)性，特別是要著力彌補限制中型城市發(fā)展的短板，該觀點得到了廣泛歡迎。二十國集團的發(fā)展與國際合作部長們重申了他們的承諾10參見2021年6月29日發(fā)布的《二十國集團發(fā)展部長會議公報》。，要為全球范圍內(nèi)包容性、可持續(xù)的恢復(fù)提供支持，認(rèn)同和地方政府（尤其是中型城市的地方政府）建立更加密切的合作，倡導(dǎo)以區(qū)域性、本地化的方法實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化意味著，在與全國性框架及社區(qū)發(fā)展優(yōu)先事項保持協(xié)調(diào)一致的前提下，從本地層面將目標(biāo)變?yōu)楝F(xiàn)實。超過65%的可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)11參見經(jīng)合組織報告A Teritorial Approach to the Sustainable Development Goals，https://www.oecd-ilibrary.org/urban-ruraland-regionaldevelopment/a-territorialapproach-tothe-sustainabledevelopmentgoals_e86fa715-en;jsessionid=ieJO SO5pTVJRa92clG kgqelw.ip-10-240-5-179（即169個具體目標(biāo)中的105個）均與地方和地區(qū)政府的工作范圍有關(guān)，這些地方政府必須與所在國的國家政府?dāng)y手，將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化。

可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化是一個持續(xù)的、多維度的演進過程?？沙掷m(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化的基石包括：通過宣傳和提高認(rèn)識，推動地方和地區(qū)政府將可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)作為發(fā)展的指導(dǎo)框架；讓政策、規(guī)劃和預(yù)算與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)保持一致，為此需要規(guī)范性的指導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)和工具。這一過程還將涉及按照可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進行項目開發(fā)和投資，為此需要技術(shù)援助、有能力評估投資對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的影響力，以及為有影響力的項目提供相匹配的財政資金。最后就是在本地層面對可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的完成情況進行監(jiān)督和報告，為此需要設(shè)定適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)。知識共享、能力建設(shè)和點對點的支持對實現(xiàn)上述所有維度的目標(biāo)來說都至關(guān)重要。

若想釋放中型城市在促進包容性恢復(fù)、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化方面的潛力，需要地方和國家利益相關(guān)者以及國際發(fā)展社區(qū)之間展開多層次的對話。此類對話將有助于從數(shù)據(jù)和知識、政策設(shè)計和實施、資金獲得等方面彌合上述差距（經(jīng)合組織和聯(lián)合國人居署，2021）。地方層面的有效方案可根據(jù)各個城市的不同情況做出調(diào)整，在城市之間推廣應(yīng)用。處于不同發(fā)展水平的各個國家中的地方發(fā)展主體可以建立創(chuàng)新的合作模式，正如國際合作的發(fā)展過渡理念12參見https://oecddevelopmentmatters.org/2021/06/10/what-isdevelopment-intransition-a-blogcompilation/所宣傳的那樣。現(xiàn)在，是時候摒棄只在“街燈”下尋找的方式，而去更有可能找到“鑰匙”的地方了。

如今，時機已然成熟，需要我們加大對中型城市的支持，提升地方、國家和國際層面的協(xié)同效應(yīng)，加速“行動十年”的實施進程。經(jīng)修訂的“聯(lián)合國地方2030”（UN-wide Local2030）倡議也號召國際社會開展步調(diào)一致的行動。經(jīng)合組織和聯(lián)合國人居署已準(zhǔn)備好響應(yīng)二十國集團的號召，創(chuàng)建和傳播知識，促進政策對話和同行學(xué)習(xí)，發(fā)展合作伙伴關(guān)系，從而消除可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)本地化過程中存在的一些關(guān)鍵性制約。

圖︱肯尼亞納庫魯市