城市建設(shè)檔案館依法開(kāi)放館藏檔案的思考

馬媛媛

摘要：新修訂的《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）自2021年1月1日起施行。新修訂的《檔案法》規(guī)定，縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案，應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿二十五年向社會(huì)開(kāi)放。城市建設(shè)檔案館（以下簡(jiǎn)稱城建檔案館）應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)開(kāi)放館藏檔案的必要性，結(jié)合實(shí)際依法開(kāi)展和改進(jìn)開(kāi)放館藏檔案工作。

關(guān)鍵詞：城建檔案館 開(kāi)放館藏檔案 開(kāi)發(fā)利用

一、城建檔案館開(kāi)放館藏檔案的必要性

（一）開(kāi)放館藏檔案是城建檔案館的法律責(zé)任

《檔案法》修訂前，各城建檔案館多以不屬于法定開(kāi)放范圍為由不開(kāi)放檔案。修訂后的《檔案法》將檔案的利用和公布章節(jié)中的“國(guó)家檔案館保存的檔案”，改為“縣級(jí)以上各級(jí)檔案館的檔案”，并且將檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限由三十年縮短至二十五年。《全國(guó)檔案館設(shè)置原則和布局方案》規(guī)定，各級(jí)國(guó)家檔案館包括綜合檔案館和專門(mén)檔案館。在中央設(shè)置的四個(gè)專門(mén)檔案館中包括大、中城市設(shè)置的城建檔案館。所以，自《檔案法》施行之日起，全國(guó)縣級(jí)以上的城建檔案館開(kāi)始負(fù)有開(kāi)放館藏檔案的法律責(zé)任。修訂后的《檔案法》第二十八條規(guī)定，“檔案館不按照規(guī)定開(kāi)放利用的，單位和個(gè)人可以向檔案主管部門(mén)投訴，接到投訴的檔案主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)及時(shí)處理并將處理結(jié)果告知投訴人。”第四十八條將不按規(guī)定向社會(huì)開(kāi)放、提供利用檔案的行為列為十種違法行為之一，將由縣級(jí)以上檔案主管部門(mén)、有關(guān)機(jī)關(guān)對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。由此可見(jiàn)，修訂后的《檔案法》明確，開(kāi)放館藏檔案是城建檔案館的法定職責(zé)，不依法開(kāi)放館藏檔案屬于違法行為，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員將被追究法律責(zé)任。

（二）開(kāi)放館藏檔案是城建檔案館的社會(huì)義務(wù)

城建檔案館是為適應(yīng)現(xiàn)代化城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的需要而設(shè)置的，館藏檔案可以為城市規(guī)劃和領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)、為工程設(shè)計(jì)和施工提供服務(wù)、為文化教育和學(xué)術(shù)研究提供服務(wù)、為社會(huì)各界提供法律憑證，依法開(kāi)放館藏檔案可以充分發(fā)揮其存憑留史，資政育人的功能。如沈陽(yáng)城建檔案館已開(kāi)放的“一宮兩陵”檔案，為沈陽(yáng)申報(bào)世界文化遺產(chǎn)工作提供了齊全完整的檔案資料。學(xué)生通過(guò)查閱已開(kāi)放的沈陽(yáng)老建筑及道路兩側(cè)建筑物的沿革及該路各個(gè)時(shí)期的地形圖、規(guī)劃圖等檔案，豐富了論文內(nèi)容[1]。開(kāi)放館藏檔案是城建檔案館應(yīng)盡的社會(huì)義務(wù)，可以更好地滿足社會(huì)各方面用檔需求。

（三）開(kāi)放館藏檔案是減緩城建檔案館與利用者矛盾的必要途徑

隨著社會(huì)需求的擴(kuò)大和公民法律意識(shí)的增強(qiáng)，利用者開(kāi)始依靠法律手段充分維護(hù)自己的權(quán)利，近年來(lái)城建檔案館經(jīng)常因?yàn)闆](méi)有開(kāi)放館藏檔案與利用者引起糾紛，甚至發(fā)生訴訟和投訴案件。如天津市濱海新區(qū)城建檔案館因利用者認(rèn)定其不履行法定的開(kāi)放館藏檔案的職責(zé)而引起的訴訟案例，天津市第三中級(jí)人民法院在二審行政裁定書(shū)中寫(xiě)明：“上訴人提出查詢、利用申請(qǐng)，天津市濱海新區(qū)城建檔案館拒絕提供查詢、復(fù)制的，上訴人應(yīng)根據(jù)上述規(guī)定，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和其他規(guī)定予以救濟(jì)”。[2]《檔案法》修訂后勢(shì)必會(huì)對(duì)判決結(jié)果產(chǎn)生影響。截至2020年3月3日，北京政務(wù)數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會(huì)無(wú)條件開(kāi)放579萬(wàn)條涉及公共服務(wù)事項(xiàng)指南、城市管理等熱點(diǎn)領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)[3]。筆者在該網(wǎng)站中查詢到開(kāi)放的數(shù)據(jù)包括《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》《建設(shè)項(xiàng)目選址意見(jiàn)書(shū)》《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》，而這些仍被北京城建檔案館控制使用，如不開(kāi)放，會(huì)引發(fā)社會(huì)的不解。新修訂的《檔案法》實(shí)施后我國(guó)城建檔案館將在專業(yè)主管部門(mén)與檔案主管部門(mén)的雙重監(jiān)督下開(kāi)展開(kāi)放館藏檔案工作，必然會(huì)減緩城建檔案館與利用者的矛盾。

二、城建檔案館開(kāi)放館藏檔案的現(xiàn)狀及其分析

筆者通過(guò)網(wǎng)站檢索、電話聯(lián)系和實(shí)地調(diào)研，歸集、梳理了北京、上海、天津、重慶、沈陽(yáng)、成都、青島、濟(jì)南、廈門(mén)和貴陽(yáng)10家城建檔案館的開(kāi)放館藏檔案審核或鑒定工作的概況、開(kāi)放館藏檔案的公布形式以及開(kāi)發(fā)利用館藏檔案的情況并加以分析。

（一）開(kāi)放審核或鑒定館藏檔案工作概況

開(kāi)放審核或鑒定館藏檔案工作主要通過(guò)組織機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)、判定標(biāo)準(zhǔn)和專門(mén)人員四個(gè)方面體現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)分析網(wǎng)頁(yè)公布的信息，結(jié)合電話和實(shí)地調(diào)研，最終匯總得出，10家城建檔案館均沒(méi)有開(kāi)放審核或鑒定的組織機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)和專門(mén)人員。除上海和沈陽(yáng)城建檔案館有判定標(biāo)準(zhǔn)或相關(guān)開(kāi)放規(guī)定，已經(jīng)開(kāi)放部分館藏檔案外，其他8家城建檔案館既沒(méi)有判定標(biāo)準(zhǔn)，也不開(kāi)放館藏檔案。沈陽(yáng)城建檔案館在1988年11月出臺(tái)《沈陽(yáng)市城建檔案館開(kāi)放檔案暫行辦法》后陸續(xù)開(kāi)放館藏檔案，2020年底已開(kāi)放中華人民共和國(guó)成立前各個(gè)歷史時(shí)期形成的館藏檔案3萬(wàn)余卷和年滿30年不在控制使用范圍的館藏檔案。上海城建檔案館2006年完成的《上海市城建檔案開(kāi)放鑒定標(biāo)準(zhǔn)的研究》課題，制定了館藏檔案開(kāi)放鑒定工作規(guī)范及鑒定細(xì)則[4]。2018年12月29日，《上海市城市建設(shè)檔案利用規(guī)定》實(shí)施后，上海城建檔案館通過(guò)組織專家鑒定會(huì)陸續(xù)開(kāi)展審核或鑒定工作，至2020年10月共開(kāi)放390余項(xiàng)1986年的規(guī)劃?rùn)n案，涉及檔案圖紙14000余張[5]。沒(méi)有開(kāi)放館藏檔案的城建檔案館中，廈門(mén)和重慶城建檔案館的《利用規(guī)定》中雖提及檔案開(kāi)放，但電話調(diào)研后了解2家城建檔案館都不開(kāi)放館藏檔案。其余6家城建檔案館相關(guān)規(guī)定沒(méi)有提及開(kāi)放檔案，也不開(kāi)放館藏檔案。未開(kāi)放館藏檔案的城建檔案館仍認(rèn)為《檔案法》中所指的開(kāi)放是綜合檔案館的職責(zé)，作為專門(mén)檔案館不必開(kāi)展此項(xiàng)工作。

由上述現(xiàn)狀可以看出，目前我國(guó)大部分城建檔案館沒(méi)有開(kāi)展開(kāi)放館藏檔案的工作。已開(kāi)放館藏檔案的2家城建檔案館也存在不足之處，上海城建檔案館的開(kāi)放審核或鑒定工作程序相對(duì)比較完善，但開(kāi)放館藏檔案數(shù)量較少。沈陽(yáng)城建檔案館雖沒(méi)有完善的開(kāi)放審核或鑒定工作程序，但開(kāi)放館藏程度較大?？梢?jiàn)，城建檔案館對(duì)開(kāi)放審核或鑒定館藏檔案工作重視程度不夠，組織機(jī)構(gòu)、崗位職責(zé)、判定標(biāo)準(zhǔn)和專門(mén)人員的缺失是造成這一現(xiàn)狀的直接原因。

（二）開(kāi)放館藏檔案的公布方式

《中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法》第二十二條規(guī)定：《檔案法》第二十二條所稱檔案的公布，是指通過(guò)下列形式首次向社會(huì)公開(kāi)檔案的全部或者部分原文，或者檔案記載的特定內(nèi)容：

1.通過(guò)報(bào)紙、刊物、圖書(shū)、聲像、電子等出版物發(fā)表；

2.通過(guò)電臺(tái)、電視臺(tái)播放；

3.通過(guò)公眾計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)傳播；

4.在公開(kāi)場(chǎng)合宣讀、播放；

5.出版發(fā)行檔案史料、資料的全文或者摘錄匯編；

6.公開(kāi)出售、散發(fā)或者張貼檔案復(fù)制件；

7.展覽、公開(kāi)陳列檔案或者其復(fù)制件。

筆者將所調(diào)研的10家城建檔案館收集的信息，繪制表格如下：

由上述表格可以看出，1、3、5、7這四種公布形式最常用。四種公布形式中，展覽、網(wǎng)絡(luò)傳播和出版讀物的使用率最高。除北京城建檔案館完全不開(kāi)放館藏檔案外，其余9家城建檔案館雖通過(guò)展覽或出版讀物等方式公布部分館藏檔案，但所公布館藏如果不屬于開(kāi)放檔案的范圍，則仍控制使用。城建檔案館采用不同的公布方式，直接影響了公布館藏檔案的社會(huì)周知程度。筆者認(rèn)為，網(wǎng)絡(luò)傳播的范圍更為廣泛，展覽和出版讀物的方式相對(duì)具有局限性，公布的館藏檔案沒(méi)有使社會(huì)周知度達(dá)到飽和狀態(tài)，且存在雖然公布館藏檔案，但檔案不能為公眾提供利用的不合理行為。

（三）館藏檔案的開(kāi)發(fā)利用情況

10家城建檔案館除北京城建檔案館外，其余9家面向社會(huì)開(kāi)放的館藏檔案的開(kāi)發(fā)利用方式以展覽和出版讀物為主，大部分城建檔案館沒(méi)有使用多樣化的方式開(kāi)展館藏檔案的開(kāi)發(fā)利用，且開(kāi)發(fā)利用工作多為不定期進(jìn)行，沒(méi)有形成常態(tài)。部分城建檔案館展覽所用素材很少來(lái)源于館藏，多通過(guò)租賃版權(quán)辦展，存在雖辦展覽但沒(méi)有利用館藏資源的情況。一部分城建檔案館將館藏檔案整理后出版讀物，除此之外，大部分編研成果為內(nèi)部使用，不向社會(huì)公布。深入挖掘館藏檔案的價(jià)值可以充分發(fā)揮檔案的效用、體現(xiàn)城建檔案館的社會(huì)價(jià)值，采用多樣化的方式向社會(huì)展示和宣傳可以讓公眾更直觀、更深入的了解館藏檔案。目前我國(guó)城建檔案館開(kāi)發(fā)利用館藏資源存在沒(méi)有深入挖掘、沒(méi)有形成常態(tài)化的現(xiàn)象。

三、城建檔案館依法開(kāi)放館藏檔案的對(duì)策

（一）建立健全法律法規(guī)，及時(shí)出臺(tái)實(shí)施細(xì)則

城建檔案館開(kāi)放館藏檔案是法律性、專業(yè)性極強(qiáng)的一項(xiàng)工作，沒(méi)有健全的法律法規(guī)，全國(guó)城建檔案館很難統(tǒng)一有序地開(kāi)展工作。目前涉及檔案開(kāi)放的法規(guī)制度過(guò)于籠統(tǒng)，應(yīng)用于實(shí)際工作中可操作性不強(qiáng)，難以掌握。例如，1991年由國(guó)家檔案局發(fā)布的《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》中對(duì)如何開(kāi)展開(kāi)放鑒定工作提出了要求，但關(guān)于開(kāi)放鑒定的細(xì)則并沒(méi)有提及。1991年由國(guó)家檔案局和國(guó)家保密局聯(lián)合發(fā)布的《各級(jí)國(guó)家檔案館館藏檔案解密和劃分控制使用范圍的暫行規(guī)定》中明確的二十種應(yīng)當(dāng)控制使用的情形，使大多數(shù)城建檔案館將館藏檔案列入控制使用的行列。以上兩部部門(mén)規(guī)章內(nèi)容過(guò)于老舊，且沒(méi)有隨著《檔案法》的修訂隨之更改。2021年國(guó)家檔案局中央檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司工作要點(diǎn)已將2021年研究出臺(tái)檔案開(kāi)放利用規(guī)定、檔案鑒定銷毀的程序和辦法列入日程，明確根據(jù)加快檔案開(kāi)放步伐的需求，分別制定館藏檔案解密、檔案開(kāi)放審核的具體辦法，明確解密和開(kāi)放審核工作的組織形式、規(guī)范解密和開(kāi)放審核結(jié)果的產(chǎn)生程序，探索建立健全檔案開(kāi)放審核標(biāo)準(zhǔn)的途徑，推動(dòng)檔案解密和開(kāi)放審核工作制度化、規(guī)范化、程序化，有效破解制約檔案開(kāi)放的制度性障礙和瓶頸問(wèn)題[6]。所出臺(tái)的檔案開(kāi)放利用規(guī)定和制定的館藏檔案解密、檔案開(kāi)放審核的具體辦法應(yīng)適用于城建檔案館，給城建檔案館開(kāi)展開(kāi)放館藏檔案工作提供法律法規(guī)依據(jù)。完善健全的法律法規(guī)是城建檔案館開(kāi)放館藏檔案工作必要的基礎(chǔ)和支撐，隨著《檔案法》的修訂，相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)隨之修訂細(xì)化，及時(shí)出臺(tái)適用于城建檔案館的實(shí)施細(xì)則，這樣才能使城建檔案館開(kāi)放館藏檔案工作有法可依。

（二）依法明確崗位職責(zé)，成立開(kāi)放審核或鑒定小組

《各級(jí)國(guó)家檔案館開(kāi)放檔案辦法》第三條指出，各級(jí)國(guó)家檔案館對(duì)所有到開(kāi)放期限的檔案，應(yīng)組織鑒定小組及時(shí)進(jìn)行鑒定，凡按國(guó)家有關(guān)規(guī)定無(wú)須繼續(xù)保密或控制使用的，均可由檔案館報(bào)本級(jí)檔案行政管理部門(mén)批準(zhǔn)后開(kāi)放，必要者報(bào)本級(jí)政府審批。城建檔案館應(yīng)當(dāng)依法明確崗位職責(zé)，并配備開(kāi)放審核工作人員，制定開(kāi)放審核或鑒定工作程序，成立開(kāi)放審核或鑒定小組，定期組織開(kāi)放審核或鑒定工作，將館藏檔案的開(kāi)放審核或鑒定工作常態(tài)化，這樣才能完成對(duì)館藏檔案的逐步開(kāi)放。城建檔案館應(yīng)充分借鑒綜合檔案館開(kāi)放審核或鑒定工作的寶貴經(jīng)驗(yàn)，更快更好地開(kāi)展館藏檔案的開(kāi)放審核或鑒定工作。

（三）建設(shè)單位依法履行法律責(zé)任，配合完成檔案開(kāi)放審核

《檔案法》第十三條明確指出，館藏檔案的開(kāi)放審核，由檔案館會(huì)同檔案形成單位或者移交單位共同負(fù)責(zé)。尚未移交進(jìn)館檔案的開(kāi)放審核，由檔案形成單位或者保管單位負(fù)責(zé)，并在移交時(shí)附具意見(jiàn)?！稒n案法》對(duì)檔案開(kāi)放判定標(biāo)準(zhǔn)的明確，為城建檔案館開(kāi)展開(kāi)放審核或鑒定工作提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，并且明確了開(kāi)放工作的開(kāi)展方向。一般由建設(shè)單位牽頭向城建檔案館移交檔案。對(duì)未移交的檔案，建設(shè)單位應(yīng)依法在移交檔案時(shí)附具意見(jiàn)，初步判定移交檔案的開(kāi)放日期，待日期已滿，由城建檔案館會(huì)同建設(shè)單位共同審核檔案是否開(kāi)放。對(duì)于已經(jīng)移交進(jìn)館的、已滿25年的館藏檔案，建設(shè)單位應(yīng)積極配合城建檔案館開(kāi)展開(kāi)放審核工作。如遇建設(shè)單位已經(jīng)解體的情況，開(kāi)放審核工作應(yīng)由該建設(shè)單位的職能承接單位負(fù)責(zé)，如無(wú)承接單位，應(yīng)由城建檔案館根據(jù)判定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)到期檔案進(jìn)行分析后判斷是否予以公開(kāi)。

（四）搭建開(kāi)放系統(tǒng)，利用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)輔助開(kāi)展工作

城建檔案館館藏檔案基本分為城市建設(shè)基礎(chǔ)檔案資料、業(yè)務(wù)管理和業(yè)務(wù)技術(shù)檔案資料、城市建設(shè)工程檔案資料三大類，三大類又分為十六小類，每種小類所包含的內(nèi)容基本類似。城建檔案館可以搭建一套用于館藏檔案的開(kāi)放系統(tǒng)，以城建檔案館的開(kāi)放判定標(biāo)準(zhǔn)為參考依據(jù)，利用開(kāi)放系統(tǒng)輔助進(jìn)行館藏檔案的開(kāi)放審核或鑒定工作，用系統(tǒng)預(yù)先區(qū)分出可以開(kāi)放和控制使用的檔案，再由專門(mén)人員對(duì)可以開(kāi)放的檔案進(jìn)一步審核判斷是否可以面向社會(huì)開(kāi)放，這樣會(huì)大幅度縮減開(kāi)放審核或鑒定工作的時(shí)間。在系統(tǒng)中添加預(yù)判功能，對(duì)正在進(jìn)館的檔案開(kāi)放期限進(jìn)行初步判定，待期限已滿時(shí)，系統(tǒng)自動(dòng)提示專門(mén)人員，并由系統(tǒng)根據(jù)開(kāi)放判定標(biāo)準(zhǔn)初步判斷檔案是否開(kāi)放，以便開(kāi)展后續(xù)工作。

（五）充分利用現(xiàn)有資源，開(kāi)發(fā)利用館藏檔案

城建檔案館應(yīng)當(dāng)不斷開(kāi)發(fā)已開(kāi)放檔案的利用價(jià)值，采用多種方式對(duì)已開(kāi)放的館藏檔案進(jìn)行公布，使利用者充分了解城建檔案館已向社會(huì)開(kāi)放的檔案，可以結(jié)合自身情況，更有針對(duì)性的利用檔案。城建檔案館應(yīng)根據(jù)社會(huì)的關(guān)注點(diǎn)，有針對(duì)性地開(kāi)發(fā)挖掘館藏資源，如反映城市面貌變遷的檔案、為學(xué)術(shù)研究提供參考價(jià)值的檔案。在加強(qiáng)對(duì)館藏檔案研究整理的同時(shí)，有計(jì)劃地組織開(kāi)展編輯出版讀物和展覽工作，并在不同范圍內(nèi)發(fā)行和展出。還應(yīng)充分利用現(xiàn)有社會(huì)資源，豐富開(kāi)發(fā)方式和載體形式，利用多種公布方式對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布，如利用館藏資源制作VR視頻短片，使人置身其中的感受城市的變遷、制作城市全景照片，以俯視視角觀看城市的全貌、制作3D城市影像和模型，將館藏資源變?yōu)榱Ⅲw形式展現(xiàn)在人們面前，同時(shí)充分利用網(wǎng)站、媒體、微信公眾號(hào)等方式對(duì)社會(huì)公布。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，無(wú)論是從法律層面還是滿足社會(huì)需求和減緩社會(huì)矛盾層面，均可看出城建檔案館急需開(kāi)展館藏檔案開(kāi)放工作。近年來(lái)，社會(huì)各界對(duì)加大檔案開(kāi)放力度的呼聲越來(lái)越高，只有建立健全相關(guān)法律法規(guī)，及時(shí)開(kāi)展館藏檔案開(kāi)放工作，充分利用各種公布方式，不斷開(kāi)發(fā)利用館藏資源，才能很好地滿足社會(huì)各界廣泛利用檔案的需求，真正實(shí)現(xiàn)館藏檔案的價(jià)值。

參考文獻(xiàn)：

[1]包麗，吳凡，張宏剛.從城建檔案利用工作的“熱點(diǎn)”與“難點(diǎn)”談幾項(xiàng)應(yīng)對(duì)措施[J].城建檔案，2006（11）：30-32.

[2]中國(guó)裁判文書(shū)網(wǎng).蔡蓮、天津市濱海新區(qū)城市建設(shè)檔案館二審行政裁定書(shū).[EB/OL][2019-12-17].https：// wenshu.court.gov.cn/2019-12-17.

[3]曹政.北京市已開(kāi)放60余億條政務(wù)數(shù)據(jù)記錄[N].北京日?qǐng)?bào)，2021-3-3（5）.

[4]呂書(shū)平.《上海市城建檔案開(kāi)放鑒定標(biāo)準(zhǔn)的研究》課題成果通過(guò)專家評(píng)審[J].上海檔案，2007（03）：25.

[5]上海市城市建設(shè)檔案館網(wǎng)站.工作動(dòng)態(tài).http：// www.suca.com.cn/.

[6]劉蕓.以扎實(shí)工作確?！笆奈濉绷己瞄_(kāi)局——2021年國(guó)家檔案局中央檔案館檔案館（室）業(yè)務(wù)指導(dǎo)司工作要點(diǎn)[J].中國(guó)檔案，2021（02）：22.

[7]李瑛.征求檔案形成單位意見(jiàn)的思考[J].北京檔案， 2019（11）：35-36.

作者單位：北京市城市建設(shè)檔案館