建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告評審工作探討

邊江 鮑雪蓉

摘要：《中華人民共和國土壤污染防治法》規(guī)定了由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門對兩類建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查組織評審，評審工作對建設(shè)用地是否能夠安全利用及后續(xù)建設(shè)用地是否開展風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控及治理修復(fù)至關(guān)重要，本文對評審過程中常見問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)對策。

關(guān)鍵詞：土壤;安全利用;評審;問題;對策

《中華人民共和國土壤污染防治法》于2018年8月31日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議通過，并于2019年1月1日起施行。該法規(guī)定了由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門組織對土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查表明有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)用地地塊及用途變更為住宅、公共管理、公共服務(wù)用地的地塊的土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告組織評審。

江蘇省南京市為規(guī)范此項(xiàng)評審工作，由南京市生態(tài)環(huán)境局和南京市規(guī)劃和自然資源局共同發(fā)布實(shí)施了《南京市建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告評審工作管理辦法（試行）》，并于2020年1月1日起實(shí)行，這一文件的發(fā)布實(shí)施在全省范圍內(nèi)走在了前列，在主管部門對建設(shè)用地的管理上發(fā)揮了重要作用。本評審辦法已實(shí)施近1年，在評審的過程也暴露出了一些問題，現(xiàn)將這些問題及對策呈現(xiàn)出來，以便探討。

1 評審工作流程

目前的建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告評審流程為：土地使用權(quán)人提交申請——生態(tài)環(huán)境部門對材料進(jìn)行初審——生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃資源部門共同組織評審——結(jié)果告知土地使用權(quán)人——報(bào)告上傳全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)——規(guī)劃資源部門和土地使用權(quán)人可通過分配的賬號進(jìn)入全國污染地塊土壤環(huán)境管理信息系統(tǒng)，查詢相關(guān)評審信息，作為土地流轉(zhuǎn)的依據(jù)。

2 評審中常見問題

2.1 業(yè)主單位對評審范圍界定不清

《中華人民共和國土壤污染防治法》第五十九條明確規(guī)定了只有土壤污染狀況普查、詳查、監(jiān)測、現(xiàn)場檢查表明有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)的建設(shè)用地地塊以及用途變更為住宅、公共管理、公共服務(wù)用地的地塊才需要將土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告送地方人民政府生態(tài)環(huán)境和自然資源主管部門組織評審。而部分業(yè)主及第三方機(jī)構(gòu)并未全面了解評審范圍，經(jīng)常出現(xiàn)提交評審范圍外的建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告。

常見問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）非重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)用地、且無證據(jù)表明有污染跡象的工業(yè)用地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地。（2）原農(nóng)田、荒地等轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用途。（3）居住用途轉(zhuǎn)居住用途等。

2.2 調(diào)查報(bào)告編制質(zhì)量不高

目前要求在江蘇省開展建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查的第三方機(jī)構(gòu)在江蘇省土壤環(huán)境信息化管理平臺登記工作場所、資質(zhì)能力、技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備、業(yè)績等相關(guān)信息，但主管部門并未對第三方公司能力進(jìn)行認(rèn)定。由于行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，相關(guān)政策文件標(biāo)準(zhǔn)不完善，且近年來對土壤污染狀況調(diào)查的重視，市場需求大，利益驅(qū)動下導(dǎo)致第三方機(jī)構(gòu)魚龍混雜，有些第三方機(jī)構(gòu)甚至招聘無相關(guān)職業(yè)背景的人員從事此項(xiàng)工作。加之業(yè)主由于認(rèn)知水平有限，缺乏甄別第三方機(jī)構(gòu)的資質(zhì)能力，且因價(jià)格因素，第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查時(shí)流于形式、調(diào)查工作不深入，報(bào)告編制質(zhì)量不高。

常見問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）歷史資料收集不齊全。用來辨識場地開發(fā)及活動狀況的航片或衛(wèi)星圖片收集不齊全，缺少2007年以前歷史影像圖;用于評價(jià)場地變遷過程的土地登記信息資料、土地流轉(zhuǎn)協(xié)議、土地征用補(bǔ)償證明材料、居民拆遷協(xié)議、土地承包文件、青苗補(bǔ)償費(fèi)文件等缺失;地塊歷史上原有工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的相關(guān)資料，如環(huán)評文件、企業(yè)注冊登記文件、納稅記錄、生產(chǎn)經(jīng)營和產(chǎn)品銷售記錄等過于依賴網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)，利用天眼查等工商登記信息代替企業(yè)生產(chǎn)、排污信息，缺乏實(shí)質(zhì)性調(diào)查，忽略污染情況。（2）現(xiàn)場踏勘不深入。對調(diào)查地塊進(jìn)行現(xiàn)場踏勘，踏勘多流于形式，對于面積加大地塊，對地塊內(nèi)是否有外來土壤，是否有惡臭、化學(xué)品味道和刺激性氣味及污染和腐蝕的痕跡判斷不嚴(yán)謹(jǐn);走訪場地周邊是否存在污染源時(shí)過于簡單;使用快速檢測儀器對場地土壤狀況進(jìn)行檢測時(shí)，快篩點(diǎn)位選取比較隨意，采樣深度（無論是否有覆土）的確定比較主觀。（3）第二階段采樣調(diào)查質(zhì)控不嚴(yán)、程序混亂。采樣方案編制比較隨意，不符合規(guī)范要求，土壤采樣點(diǎn)、地下水監(jiān)測井、土壤對照點(diǎn)的布設(shè)未充分考慮原地塊生產(chǎn)工藝、產(chǎn)排污情況、土壤類型和地下水流向;檢測方案編制過于簡單，檢測污染物種類多選用《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（施行）》規(guī)定的45項(xiàng)必測指標(biāo)，缺少特征污染因子及對特征污染因子確定依據(jù)的表述;樣品分析檢測質(zhì)控不嚴(yán)，現(xiàn)場探測、采樣方法和程序未在報(bào)告中體現(xiàn)，報(bào)告一般多論述規(guī)范要求，缺乏對試劑探測、采樣過程的表述，無法判定現(xiàn)場測繪、土壤及地下水樣品的采集、管理與保存、現(xiàn)場快速檢測的真實(shí)性、規(guī)范性。（4）檢測實(shí)驗(yàn)室檢測能力有待認(rèn)定。部分實(shí)驗(yàn)室雖具有CMA資質(zhì)，但部分檢測項(xiàng)目并不具備檢測能力，且實(shí)驗(yàn)室分析方法不符合土壤樣品方法，檢測結(jié)果的有效性有待論證。（5）調(diào)查報(bào)告結(jié)果和評價(jià)分析不透徹。分析檢測結(jié)果未涵蓋所有檢測項(xiàng)目，一般僅列出檢出項(xiàng)，切對檢測結(jié)果分析不透徹，缺乏對檢出超標(biāo)污染物與污染源關(guān)系的分析和評價(jià)。

2.3 評審質(zhì)量參差不齊

土壤污染狀況調(diào)查涉及地塊位置、面積、現(xiàn)狀用途和規(guī)劃用途;調(diào)查地塊及周邊區(qū)域的地形、地貌、地質(zhì)和土壤類型;地塊歷史用途變遷情況;工礦企業(yè)平面布置、工藝資料（包含管線及構(gòu)筑物）或者農(nóng)作物及其他植被分布情況;地塊現(xiàn)狀環(huán)境描述、現(xiàn)存構(gòu)筑物、外來堆土、固體廢物、水環(huán)境，潛在污染源及遷移途徑分析;地塊周邊環(huán)境描述、環(huán)境敏感點(diǎn)，周邊潛在污染源及污染遷移分析;突發(fā)環(huán)境事件及處置措施情況;地塊土樣快速檢測情況等信息。按照規(guī)定，對于污染類型單一、技術(shù)性不復(fù)雜的地塊，由地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門組織內(nèi)審;復(fù)雜或高風(fēng)險(xiǎn)的地塊，組織專家評審。

常見問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）主管部門評審人員專業(yè)背景、業(yè)務(wù)能力有限。主管部門評審人員一般由生態(tài)環(huán)境、規(guī)劃資源部門分別派1—2人組成，而地塊內(nèi)工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)、排污情況、企業(yè)管理、污染事故發(fā)生情況、地塊的歷史用途和規(guī)劃用途等涉及主管部門的多個(gè)科室，評審人員的專業(yè)背景、業(yè)務(wù)能力水平很難做到涵蓋所有內(nèi)容。（2）一般復(fù)雜地塊評審專家為3名，很難做到涵蓋環(huán)保、監(jiān)測、化工、土壤、地質(zhì)、農(nóng)業(yè)等多領(lǐng)域，有遺漏風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的可能性。（3）部分污染因子因缺少土壤標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致報(bào)告結(jié)論不清晰，評審結(jié)論不準(zhǔn)確，無法為環(huán)境管理提供準(zhǔn)確依據(jù)。

3 常見問題的對策建議

3.1 加強(qiáng)宣貫，提高土地使用權(quán)人的責(zé)任意識

地方人民政府生態(tài)環(huán)境及自然資源主管部門要加強(qiáng)對《中華人民共和國土壤污染防治法》《污染地塊土壤環(huán)境管理辦法》等相關(guān)法律法規(guī)政策的宣貫，明確土地使用權(quán)人的責(zé)任。（1）對于從事過有色金屬冶煉、石油加工、化工、焦化、電鍍、制革等行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的，以及從事過危險(xiǎn)廢物貯存、利用、處置活動的建設(shè)用地，必須開展建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查。（2）土地使用權(quán)人對于依法需要開展土壤污染狀況調(diào)查的地塊應(yīng)當(dāng)主動啟動調(diào)查，并積極配合從事土壤污染狀況調(diào)查的第三方機(jī)構(gòu)開展工作，提供真實(shí)有效的證件、圖紙、報(bào)告、記錄等相關(guān)資料，幫助協(xié)調(diào)人員訪談、現(xiàn)場踏勘等工作。土地使用權(quán)人未按照規(guī)定進(jìn)行土壤污染狀況調(diào)查的、與土壤污染狀況調(diào)查單位惡意串通出具虛假報(bào)告的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。（3）保障土壤安全利用的前提下減少不必要的過度調(diào)查。通過第一階段的污染識別，主要是資料收集、現(xiàn)場踏勘、人員訪談，能確認(rèn)場地內(nèi)及周圍區(qū)域當(dāng)前和歷史上均無明確的、引起土壤污染的來源，則認(rèn)為場地的環(huán)境狀況可以接受，直接從第一階段的調(diào)查分析中得到結(jié)論，結(jié)束調(diào)查活動，不啟動第二階段采樣分析，避免不必要的時(shí)間、資金投入，降低守法成本。

3.2 出臺第三方機(jī)構(gòu)能力評估及監(jiān)管辦法，提高行業(yè)準(zhǔn)入門檻

盡快出臺第三方機(jī)構(gòu)，包括調(diào)查單位、采樣單位、檢測單位的具體能力資質(zhì)要求，并開展能力評估工作，淘汰能力低下的第三方機(jī)構(gòu)，為切實(shí)開展土壤污染狀況調(diào)查工作奠定基礎(chǔ)。（1）加強(qiáng)第三方機(jī)構(gòu)能力認(rèn)定。主管部門應(yīng)對從事土壤污染狀況調(diào)查、檢測的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將工作場所、資質(zhì)能力、技術(shù)人員、專業(yè)設(shè)備、業(yè)績等相關(guān)信息登記備案，并組織能力認(rèn)定，適時(shí)公布抽查考核情況。（2）強(qiáng)化第三方機(jī)構(gòu)責(zé)任意識。第三方機(jī)構(gòu)對出具的調(diào)查報(bào)告、檢測報(bào)告等材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性、完整性負(fù)責(zé)，編造虛假人物訪談記錄、歷史文件資料和現(xiàn)場圖片、檢驗(yàn)檢測數(shù)據(jù)的，承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。（3）加大調(diào)查培訓(xùn)力度，針對調(diào)查中出現(xiàn)的問題，組織專題培訓(xùn)。尤其是應(yīng)強(qiáng)化采樣點(diǎn)位選擇的論證;采樣布點(diǎn)方案、特征檢測因子和檢測數(shù)據(jù)與污染源之間的邏輯關(guān)系論證。

3.3 規(guī)范評審內(nèi)容要點(diǎn)，提升評審質(zhì)量

制定標(biāo)準(zhǔn)化評審實(shí)施細(xì)則及評審專家管理辦法，避免評審工作主觀性大。（1）探索制定標(biāo)準(zhǔn)化評審實(shí)施細(xì)則，逐條逐項(xiàng)進(jìn)行評分。生態(tài)環(huán)境部門主要負(fù)責(zé)對地塊內(nèi)企業(yè)排污情況及污染物檢測情況進(jìn)行把關(guān);規(guī)劃資源部門主要負(fù)責(zé)對地塊四至范圍、歷史、現(xiàn)狀、土地使用權(quán)人、用途變更、規(guī)劃用途、有關(guān)用地審批和規(guī)劃許可等信息進(jìn)行核實(shí)。（2）加快專家?guī)旖ㄔO(shè)，出臺評審專家管理辦法，規(guī)范專家評審程序，客觀公正、科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)莫?dú)立出具審查意見，對出具的審查意見終身負(fù)責(zé)。同時(shí)，應(yīng)主動回避與自身有利害關(guān)系的評審項(xiàng)目。（3）擴(kuò)大評審人員范圍，強(qiáng)化評審過程現(xiàn)場踏勘。主管部門熟悉情況的科室人員、地塊所在社區(qū)和周邊區(qū)域中了解實(shí)情的人員、地塊使用歷史的業(yè)主代表等都可參會，必要時(shí)組織現(xiàn)場踏勘，實(shí)地了解地塊情況。

4 結(jié)語

建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查報(bào)告評審工作關(guān)系建設(shè)用地能否安全利用，是否進(jìn)行后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)管控、修復(fù)治理等工作，故在評審過程中應(yīng)認(rèn)真對待，確保建設(shè)用地得到安全利用，保障人居安全。

作者簡介：邊江（1984— ），男，漢族，江蘇南京人，本科，工程師，南京市溧水區(qū)環(huán)境監(jiān)測站副站長，從事環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法等相關(guān)工作;鮑雪蓉（1985— ），女，漢族，江蘇南京人，本科，工程師，從事環(huán)境管理、環(huán)境執(zhí)法等相關(guān)工作。