浙江省城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃編制探索

江 勇，趙華勤，趙佩佩，王 震

（1.浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設計研究院，浙江 杭州310007；2.浙江省國土空間規(guī)劃研究院，浙江 杭州310012；3.湖州市城市投資發(fā)展集團有限公司，浙江 湖州313000）

地下空間開發(fā)利用對于優(yōu)化城鎮(zhèn)功能，提升用地效率有重要作用。圍繞城市地下空間的開發(fā)利用，國內(nèi)學者從規(guī)劃編制［1-2］、開發(fā)利用［3-4］、建設管理［5-6］、體制機制［7-8］等方面開展了多角度探索，研究涵蓋特大城市［9］、大城市［10-11］、中小城市［12］不同規(guī)模等級城市以及城市不同片區(qū)，內(nèi)容豐富、視角多元，具有較強的啟發(fā)性和指導性。但從研究尺度看，從省域空間尺度對地下空間研究探討不多，而省級層面研究對于地下空間開發(fā)利用有重要意義，有助于明確全省地下空間開發(fā)建設重點，為各設區(qū)市提供了針對性引導。今探討省級層面地下空間規(guī)劃編制思路和編制方法，兼顧各城市不同要求，提出具有針對性的地下空間規(guī)劃編制、開發(fā)建設、規(guī)劃管理、政策法規(guī)的具體要求，從而為省級層面城市地下空間規(guī)劃編制提供可供參考的視角。

1 編制思路

1.1 目標導向與問題導向相結(jié)合

綜合把握地下空間開發(fā)利用現(xiàn)狀，明確現(xiàn)狀存在的問題，提出相應的解決對策，制定具體的目標，整體提升地下空間開發(fā)利用水平。針對浙江省地下空間開發(fā)利用方面存在的政策法規(guī)與技術標準滯后、編制體系不完善、開發(fā)利用與建設管理水平不高等問題，明確逐步完善地下空間技術標準與政策法規(guī)體系，構(gòu)建一體化的規(guī)劃體系和空間管理體系，促進地下空間向多功能、互聯(lián)互通、網(wǎng)絡化整體開發(fā)轉(zhuǎn)變。

1.2 全面指導與突出重點相協(xié)調(diào)

省級地下空間開發(fā)利用是系統(tǒng)性工程，需要全面開展統(tǒng)籌布局、分類指導、建章立制、規(guī)范管理、有序推進，整體提升綜合開發(fā)利用水平。另外，要突出重點工作、重要任務與關鍵工程，通過重點項目綜合探索地下空間互聯(lián)互通、建設管理、權屬登記與運營維護，試點示范推動城市地下空間合理開發(fā)利用。

1.3 宏觀戰(zhàn)略與微觀操作相銜接

省級層面明確宏觀層面總體要求，提出城市地下空間開發(fā)利用整體方向引導，量、質(zhì)結(jié)合綜合提升建設發(fā)展水平，同時，省級層面城市地下空間規(guī)劃要求具有可實施性與可操作性，體現(xiàn)綜合開發(fā)、集約開發(fā)、智慧城市、海綿城市等新的發(fā)展理念，明確重大任務、重大項目和具體舉措。

1.4 系統(tǒng)規(guī)范與特色創(chuàng)新相融合

省級層面提出地下空間規(guī)范化引導與普適化要求，明確在規(guī)劃編制、開發(fā)利用、建設管理、法律法規(guī)等各關鍵節(jié)點規(guī)范化要求；另外，突出地方特色、時代特色、創(chuàng)新特色，體現(xiàn)個性化與特色化。提出地下空間開發(fā)利用中預留深層戰(zhàn)略空間，促進互聯(lián)互通與復合開發(fā)利用，建立信息系統(tǒng)與綜合法規(guī)等特色引導。

2 編制特點

2.1 全省綱領性文件

立足現(xiàn)狀基礎，優(yōu)化完善規(guī)劃體系、明確建設重點、健全體制機制、完善法規(guī)體系等任務，提出基本形成地上地下一體化的規(guī)劃體系和建設管理體系，融合總體目標與具體任務，為系統(tǒng)提升開發(fā)利用水平提供了綱領性指導意見。

2.2 優(yōu)化品質(zhì)與提升效率結(jié)合

從多功能復合開發(fā)、深層次開發(fā)、互聯(lián)互通、整體開發(fā)、新技術新功能等方面提升地下空間開發(fā)利用的品質(zhì)，有軌道交通建設的城市應依托軌道交通建設推動地下空間規(guī)模化、網(wǎng)絡化開發(fā)，無軌道交通建設的城市要結(jié)合城市重點地區(qū)開展規(guī)?；⒍鄻踊_發(fā)利用，各縣（市）結(jié)合美麗縣城建設做好城市重點項目地下空間開發(fā)利用工作。穩(wěn)步擴大地下空間開發(fā)的覆蓋面和建設規(guī)模，到2020年，全省地下空間新增竣工驗收面積達5000萬m2以上。

2.3 實現(xiàn)專業(yè)性、規(guī)范性、創(chuàng)新性有機融合

提出專業(yè)規(guī)劃指導，明確規(guī)模、深度、功能、連通等地下空間建設要求；加強專業(yè)性建設指導，明確綜合管理領導機構(gòu)和主要權責；強化專業(yè)管理，建立地上地下一體化信息管理系統(tǒng)與規(guī)劃管理體系。

明確規(guī)范性要求，規(guī)范地下空間開發(fā)利用主要環(huán)節(jié)，規(guī)范重點工程與關鍵項目建設要求，制定法律法規(guī)與技術標準，有序推動地下空間規(guī)范開發(fā)利用。

創(chuàng)新提出建設復合多種功能的地下空間綜合體，創(chuàng)新探索重點建設區(qū)域、重大建設項目地下空間整體互聯(lián)互通開發(fā)建設，創(chuàng)新提出建立領導小組機制，明確牽頭部門與協(xié)作部門，形成建設管理合力。

3 基本策略

3.1 構(gòu)建統(tǒng)籌兼顧的規(guī)劃編制體系

與地面規(guī)劃對應，構(gòu)建體系相統(tǒng)一的地下空間規(guī)劃體系，涵蓋總體規(guī)劃層次、專項規(guī)劃層次以及詳細規(guī)劃層次，明確各層級規(guī)劃主要內(nèi)容要求?？傮w規(guī)劃層次要求設置地下空間開發(fā)利用專題；專項規(guī)劃層次大城市地下空間專項規(guī)劃應與國土空間總體規(guī)劃同時編制，地上地下空間規(guī)劃統(tǒng)籌考慮；城市中心區(qū)、綜合交通樞紐地區(qū)等城市地下空間重點開發(fā)區(qū)域要單獨編制地下空間控規(guī)，應形成獨立的規(guī)劃成果，其他地區(qū)在控規(guī)中設置地下空間開發(fā)利用篇章。

3.2 互聯(lián)互通推動城市地下空間高質(zhì)量利用

3.2.1 連通化網(wǎng)絡化開發(fā)利用地下空間

明確連通規(guī)劃、連通管理與連通政策要求，推動城市地下空間互聯(lián)互通，連通規(guī)劃方面提出重點項目和重點地段連通要求，預留連通接口位置；連通建設管理方面在規(guī)劃條件中提出地下空間連通條件，明確連通區(qū)域管理主體與主要權責，確保安全高效使用；連通政策方面應探索連通通道開發(fā)建設機制，制定連通通道建設優(yōu)惠政策，促進有條件區(qū)域互聯(lián)互通。

3.2.2 多功能綜合化開發(fā)利用地下空間

依托重點工程與重點項目，地下空間開發(fā)建設融合市政、交通、商業(yè)、體育等多種功能，發(fā)揮軌道交通站整合帶動效應，推動周邊商業(yè)空間整合連通、整體開發(fā)、復合多樣化與綜合開發(fā)利用地下空間。

3.3 重點工程示范帶動高水平開發(fā)利用

重點工程與重點項目實施城市地下空間整體開發(fā)、深度開發(fā)與互聯(lián)互通，探索在地下空間規(guī)劃編制、開發(fā)建設、規(guī)劃管控等方面的合理模式，規(guī)劃管控方面要求單獨編制地下空間控制詳細規(guī)劃或開發(fā)提升方案；規(guī)劃管控方面要求城市地下空間重點區(qū)域與重點項目開發(fā)利用要納入規(guī)劃條件；開發(fā)建設方面與軌道交通站點互聯(lián)互通一體化開發(fā)，重點項目實施整體開發(fā)與復合利用，鼓勵多元投資，推廣應用新科技、新技術、新工藝，提升整體品質(zhì)。

3.4 構(gòu)建面向規(guī)劃建設與管理的統(tǒng)籌協(xié)作信息服務平臺

從城市地下空間信息普查、信息管理、信息使用等方面加強信息系統(tǒng)建設與管理，建立地下空間建設統(tǒng)籌協(xié)作及動態(tài)更新信息平臺。信息普查方面要求各設區(qū)市開展全面地下空間資源普查登記，建立包括普查、補（修）測及匯交在內(nèi)的管理制度；信息系統(tǒng)建設方面要求所有設區(qū)市都建立地下空間信息管理系統(tǒng)，整合規(guī)劃、權屬及檔案管理到統(tǒng)一平臺；信息管理方面要求明確信息管理部門，除城市安全和保密相關信息外，其他信息共建共享。

3.5 分類開展城市地下空間管控與指導

3.5.1 因地制宜開展規(guī)劃編制引導

根據(jù)城市規(guī)模等級明確城市地下空間規(guī)劃編制類型。其中，“應編制規(guī)劃”為地下空間法定規(guī)劃，各類城市的政府（或城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門）均應組織編制；“宜編制規(guī)劃”為建議各類城市編制的非法定規(guī)劃，相關規(guī)劃內(nèi)容作為法定規(guī)劃的延伸和補充；“有條件編制的規(guī)劃”為中小城市根據(jù)自身發(fā)展情況有選擇地進行編制。見表1。

表1 不同規(guī)模等級城市地下空間規(guī)劃編制類型

3.5.2 因地制宜實施開發(fā)建設引導

建設方式方面，大城市要戰(zhàn)略預留地下空間，保障人防、防災應急及市政設施建設需要，同時結(jié)合地下空間重點項目探索深層次地下空間開發(fā)利用，做到深度開發(fā)與預留控制結(jié)合，合理有效利用地下空間資源。

開發(fā)模式上，有軌道交通的大城市要依托軌道交通建設推動網(wǎng)絡化密集開發(fā)；無軌道交通的城市應結(jié)合城市新城、城市中心區(qū)建設更新以及重要功能設施建設推動地下空間集聚開發(fā)。

功能布局方面，大城市要結(jié)合軌道交通站點的建設試點探索地下空間的互聯(lián)互通、多樣化綜合利用，中小城市要結(jié)合重點項目與重點區(qū)域的建設布局多樣化城市功能，試點探索城市地下空間互聯(lián)互通。

新技術新工藝方面，大城市探索建設海綿設施與綜合管廊，試點建設集地下人行道于一體的節(jié)點式綜合管廊，推動城市地下重大基礎設施的建設。見表2。

表2 城市地下空間區(qū)域與開發(fā)項目

3.6 規(guī)劃建設管理法定化規(guī)范化

3.6.1 管控要求法定化

地下空間規(guī)劃開發(fā)利用要求相應納入各層級法定規(guī)劃，總規(guī)、專規(guī)層次的管控要求納入國土空間總體規(guī)劃；控規(guī)層次地下空間專篇專章納入控制性詳細規(guī)劃。

3.6.2 建立法律法規(guī)體系

制定綜合及專項層面管理法規(guī)，地下空間開發(fā)利用法規(guī)納入城市建設相關法規(guī)體系。綜合法規(guī)層面制訂地下空間開發(fā)利用管理辦法，明確城市地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、建設、使用及權屬管理方式；專項法規(guī)層面重點對地下空間權屬管理登記的方式進行明確，研究制訂《城市地下空間建設用地管理和權屬登記暫行辦法》，設區(qū)市結(jié)合地方實際制定相關政策法規(guī)，明確地下空間建設用地的供地方式和權屬登記方式，細化權屬登記的具體要素，規(guī)定權屬轉(zhuǎn)讓與抵押問題。研究民間資本進入地下公共空間設施開發(fā)建設與使用管理的方式以及土地使用權、設施物權登記管理方式。

3.7 探索長效管護機制

3.7.1 建立地下空間安全使用機制

建立應急安全體系，完善規(guī)章制度、責任制度和各類應急預案，增強應急處置能力，通過聯(lián)席會議等方式協(xié)調(diào)推進安全使用管理工作，配備相應管理人員，定期開展檢查，強化安全管理，有效保障安全。

3.7.2 完善地下空間綜合管理機制

構(gòu)建體制健全、機構(gòu)完整、職責明確的管理機制，建立完善地下空間開發(fā)利用領導小組機制，落實責任分工，加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關部門要按照職責協(xié)同做好地下空間開發(fā)利用。建立地下空間相關議事決策機制，健全綜合協(xié)調(diào)及監(jiān)督管理機制，規(guī)范議事決策程序，推進民主化、科學化決策。

4 結(jié) 語

本文結(jié)合浙江發(fā)展現(xiàn)狀，通過科學布局、建章立制、分層指導、規(guī)范管理、完善功能、有序推進，構(gòu)建與空間規(guī)劃體系相適應的地下空間規(guī)劃，通過地下空間重點區(qū)域與重點項目的建設推動地下空間多功能網(wǎng)絡化品質(zhì)化建設，加強規(guī)劃、建設、權屬、安全、維護、信息等管理，推動系統(tǒng)化、精細化管理，制定地下空間綜合法規(guī)、專項法規(guī)等政策法規(guī)，建立具有浙江特色的地下空間產(chǎn)權登記和市場化開發(fā)機制，綜合提升地下空間開發(fā)利用規(guī)劃、建設、管理和維護水平。通過省級層面的地下空間規(guī)劃的編制探索，希望對其他省市的地下空間規(guī)劃編制提供參考。