水上游覽活動監(jiān)管思考

劉雷

摘 要：水上游覽活動是人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求之一，通過船舶和浮動設(shè)施在水上呈現(xiàn)的休閑娛樂方式豐富多彩，不斷走入社會大眾視野。為更好地滿足人們對水上游覽的新型需求，做好活動背后的安全監(jiān)管工作更應(yīng)當(dāng)引起重視，對促進水上游覽活動行業(yè)發(fā)展也有著積極意義。本文主要是從交通監(jiān)管的角度分析當(dāng)前水上游覽活動形式，如何抓好安全監(jiān)管工作，保障人們水上游覽出行生命安全。

關(guān)鍵詞：水上;游覽;監(jiān)管

1 水上游覽概況

隨著江蘇社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，我省人們生活水平在不斷得到改善和提高的同時，休閑娛樂方式也進一步豐富多彩且個性化，目前選擇水上游樂健身正逐漸成為一種新的流行趨勢。參與水上游覽門檻不高且條件相對簡單，只需提供一片水面和可供乘坐操控的船舶設(shè)施即可，按游人組織參與方式可大致分為經(jīng)營類和自娛類兩個方向。經(jīng)營類是由活動組織經(jīng)營者向游覽人員提供船舶或浮動設(shè)施在指定水域活動，并收取報酬的有償服務(wù)，多集中在公園、景區(qū)、湖泊等非通航水域，以游客自行操控為主，相對固定;自娛類則是游覽人員通過自有船舶或設(shè)施靈活選擇水域進行游覽運動，主要表現(xiàn)發(fā)生在游艇、槳板等水上愛好人員身上，活動不確定性強。

2 水上游覽監(jiān)管

在水上游覽活動被人們不斷接受并興起之時，對其的監(jiān)管工作也必然要從相對缺失向完善過渡，因其直接關(guān)系百姓生命安全，事關(guān)重大，作為監(jiān)管部門必須要引起高度重視，落實監(jiān)管措施，保障水上游覽安全。參照兩種不同的水上游覽活動主要方式，有關(guān)水上交通監(jiān)管工作可以簡要理解如下：

（1）水上游覽經(jīng)營活動監(jiān)管。從2017年6月起，《江蘇省內(nèi)河水上游覽經(jīng)營活動安全管理辦法》（以下簡稱辦法）正式施行，對水上游覽經(jīng)營活動定義、監(jiān)管部門職責(zé)和經(jīng)營者生產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任義務(wù)等作出解釋和明確，對促進水上游覽經(jīng)營活動安全監(jiān)管具有重大意義，也是實施監(jiān)管的主要法律依據(jù)。

①做好審核復(fù)查。根據(jù)辦法及江蘇省地方海事局《關(guān)于認(rèn)真履行內(nèi)河水上游覽活動備案管理工作的通知》（蘇地海事〔2017〕132號）等文件精神，除在通航水域涉及旅客運輸?shù)乃嫌斡[活動需要辦理許可手續(xù)外，其他一般實行備案管理。在實際工作中，遇到的水上游覽經(jīng)營活動絕大多數(shù)就是備案制，有利于降低準(zhǔn)入門檻，旅游經(jīng)營者只需依法向交通主管部門提供項目的批準(zhǔn)材料、說明材料、法定船舶船員材料以及安全評價等其他備案材料并落實安全管理建議措施即可。監(jiān)管中要重點考慮到活動涉及到的水域、船舶以及人員容易發(fā)生變動的情況，有針對性的開展復(fù)核，提醒經(jīng)營人及時做好變更備案。

②落實主體責(zé)任。辦法第七條明確了旅游經(jīng)營者是水上游覽經(jīng)營活動安全生產(chǎn)的責(zé)任主體。這要求旅游經(jīng)營者要依法設(shè)置好安全管理部門，聘用相關(guān)安全人員，建立健全安全規(guī)章制度，配備安全防護設(shè)備設(shè)施，開展安全教育培訓(xùn)和排查整改等有關(guān)工作，才能有效將主體責(zé)任落實到位。由于公園、景區(qū)等水域中水上游覽經(jīng)營活動項目較為簡單，基本是經(jīng)營人向水域管理方以租用水域等方式承包，雖然辦有工商許可但本質(zhì)上依然是個體戶模式，較為普遍的存在主體責(zé)任意識不強、人員不足、安全制度不完善和安全自查不深入等問題。

③開展現(xiàn)場監(jiān)管。水上游覽經(jīng)營活動場所主要涉及碼頭、水域和船舶等方面，其中碼頭和水域也是服務(wù)于船舶游覽用的必要環(huán)境。碼頭要滿足船舶安全停泊作業(yè)和游客安全上下的條件，做好防滑防撞和安全告示，需要組織人員巡視和管理現(xiàn)場秩序。水域選擇要適合船舶游覽航行，做好水域范圍邊界警示標(biāo)識，建立覆蓋活動水域的視頻監(jiān)控等信息系統(tǒng)。船舶在航行中要在劃定的水域航線中活動，游客必須按規(guī)定穿著救生設(shè)施，嚴(yán)禁超載和危險駕駛等不安全駕駛船舶游玩行為發(fā)生。目前，實際用于水上游覽經(jīng)營的船舶或設(shè)施基本為長度不足五米且未參照內(nèi)河小型船舶法定檢驗技術(shù)規(guī)范等要求，不同于法定船舶定期由主管部門檢測檢驗保證有效的適航性能，其適航性主要依靠經(jīng)營者自覺和自查，對于船體結(jié)構(gòu)及航行操縱設(shè)備存在的問題缺乏專業(yè)性能力，具有較大隱患，在監(jiān)管中應(yīng)建議經(jīng)營者定期聘請專業(yè)性的船舶檢驗機構(gòu)出具安全技術(shù)報告并逐步淘汰選用能提供船舶法定證書證件的船舶或設(shè)施。

④做好應(yīng)急保障。為減少在水上游覽活動中交通事故的發(fā)生和對人民生命財產(chǎn)的危害，做好水上游覽應(yīng)急保障工作十分重要，可以從防范和處置兩個方面著手。防范工作要堅持安全第一，預(yù)防為主的方針，要不斷健全完善預(yù)案機制，配備維護應(yīng)急救援設(shè)備設(shè)施，嚴(yán)禁在惡劣天氣下冒險從事水上游覽經(jīng)營活動。處置工作需要重點針對水上游覽過程中易發(fā)的人員落水和電動船舶失火等險情，組織開展演習(xí)演練，提高搜救的快速反應(yīng)能力。

（2）水上自娛游覽活動監(jiān)管。水上自娛區(qū)別于經(jīng)營的主要特點是僅限于自身利用船舶或設(shè)施進行游覽觀光、休閑競技等活動，目前從法律法規(guī)依據(jù)上理解主要存在游艇和非游艇兩個方面。

①游艇活動監(jiān)管。從2009年1月起，《游艇安全管理規(guī)定》（交通運輸部令 2008年第7號）（以下簡稱規(guī)定）正式施行，對游艇的定義、登記檢驗、航行停泊和安全保障等內(nèi)容作出了具體要求。對照規(guī)定，在實際監(jiān)管中，監(jiān)管部門可以從船舶適航、人員適任、船舶行為和船舶管養(yǎng)等4個方面加強游艇水上交通安全監(jiān)督工作。第一，加強對游艇登記、檢驗的法定證書證件檢查 ，嚴(yán)禁未持有有效證照游艇非法航行。第二，加強對游艇操作人員證書檢查，嚴(yán)禁未持有有效操作適任證書的人員非法駕駛船舶。第三，加強對游艇航行、停泊行為檢查，嚴(yán)禁游艇在非備案水域違法活動以及超載和未經(jīng)許可從事旅客運輸?shù)刃袨?，督促游艇遵守水上交通法律法?guī)。第四，加強游艇管理保養(yǎng)，明確游艇管理方式，對采取游艇俱樂部代管的，要重點核查俱樂部代管的主體責(zé)任在機構(gòu)人員、制度預(yù)案、水域設(shè)施、安全防務(wù)和應(yīng)急保障等方面落實情況，嚴(yán)禁未經(jīng)備案俱樂部從事游艇管理。

②非游艇活動監(jiān)管。非游艇水上自娛游覽活動，目前在法律法規(guī)上尚有缺失不夠完善，監(jiān)管職責(zé)也不夠明確，但受人們生活水平提高直接影響，這類活動發(fā)展趨勢明顯，比如摩托艇、皮劃艇、槳板、龍舟等等活動已然很普遍，但管理難度較高，需要引起重視。在通航水域，根據(jù)《內(nèi)河交通安全管理條例》相關(guān)規(guī)定，原則上不是法定船舶或設(shè)施不得航行，但是對需要舉辦對群眾性活動或者體育比賽等，可以依法向交通主管部門報告并申請許可。在非通航水域，交通部門雖是水上船舶或設(shè)施的主管部門，但活動水域卻與當(dāng)?shù)毓芾聿块T直接相關(guān)，應(yīng)由水域管理部門統(tǒng)一水上游覽活動管理較為適合。對于水上體育運動，則因根據(jù)體育主管部門有關(guān)要求，開展體育船艇檢驗以及活動管理等工作。

3 水上游覽展望

水上游覽活動具有較好的行業(yè)前景，其中自娛類水上游覽活動相對來講還是一個比較新生的事物，但其更具個性化和挑戰(zhàn)性，也更有發(fā)展空間。作為行業(yè)管理部門，在規(guī)范保障水上游覽活動安全工作的同時，還要從包容保護的角度進行引導(dǎo)、促進水上游覽活動不斷健康發(fā)展，滿足人民群眾對美好生活的需要。在監(jiān)管工作中，要從法律法規(guī)制度建設(shè)方面不斷健全完善，加強對游覽經(jīng)營活動中違法行為處罰設(shè)定，防止監(jiān)管缺位，并且要加強水上游覽活動涉及的交通、文旅、水利、住建、應(yīng)急等職能部門之間溝通聯(lián)絡(luò)，明確相互之間職責(zé)界定，共同發(fā)力做好水上游覽安全保障。