廣東省山區(qū)五市中小河流治理實施成效評估及建議

王 慶,陳仲策

(廣東省水利水電技術(shù)中心， 廣東 廣州 510635)

1 實施背景

廣東省地處珠江流域下游，濱臨南海，臺風暴雨頻發(fā)，省內(nèi)山川縱橫、水系發(fā)達、河流眾多，集雨面積在50～3 000 km2的中小河流共1 190條，總長為3.41萬km。其中山區(qū)五市(韶關(guān)、清遠、梅州、河源、云浮)中小河流共536條，河長為1.78萬km，從數(shù)量和長度來看，分別占全省的45%和52.2%，大多分布在偏遠山區(qū)，一般交通不便，經(jīng)濟條件落后，經(jīng)常遭受山洪、滑坡泥石流和水土流失等自然災害的威脅。據(jù)統(tǒng)計，2004—2013年10 a間，山區(qū)五市占全省因山洪災害造成的人員死亡人數(shù)一半以上，是我省中小河流防洪減災形勢最為嚴峻的地區(qū)。

2014年6月，廣東省清遠、河源等地發(fā)生嚴重的中小河流洪澇災害，省委主要領(lǐng)導在檢查指導防汛抗災工作時指出，要全力推進中小流域治理，努力構(gòu)建山區(qū)中小河流防災減災體系，解決山邊及水邊的防洪薄弱問題。同年，省委、省政府部署了《廣東省山區(qū)五市中小河流治理實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，對防洪問題最突出的韶關(guān)、清遠、梅州、河源、云浮五市先行先試(見圖1)，規(guī)劃在2015—2020年期間投入159億元，治理中小河流8 264 km[1]。截至2019年12月底，山區(qū)五市提前1 a超額完成規(guī)劃治理任務。為系統(tǒng)摸查《實施方案》的執(zhí)行效果，科學評估治理成效，發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施存在的問題和不足，研究工作對策，對山區(qū)五市中小河流治理實施情況開展了評估工作[2]，評估時間截點至2019年12月底。

圖1 廣東省山區(qū)五市中小河流治理范圍示意

2 方案完成情況評估

2.1 任務完成情況評估

從規(guī)劃治理任務來看，根據(jù)《實施方案》，規(guī)劃在2015—2020年期間治理清遠、韶關(guān)、云浮、梅州、河源等山區(qū)五市中小河流8 264 km，占五市總河長的46.5%，總投資約為159億元。截至2019年12月底，山區(qū)五市已累計完成治理河長8 411 km，比預期時間提前1 a超額完成規(guī)劃治理河長，累計完成投資149.7億元。廣東省流域面積50～3 000 km2中小河流治理任務見表1所示。

表1 廣東省流域面積50～3 000 km2中小河流治理任務

從既定年度目標任務來看，按照省委、省政府提出的“一年初見成效，三年大見成效，五年基本完成”的任務目標，明確前三年要完成總?cè)蝿盏?0%，2015—2017年分別完成治理河長2 121 km、2 706 km、1 750 km，超額25%、13%、3%完成省政府年度既定治理任務，合計完成6 577 km，約占總?cè)蝿樟康?0%，實現(xiàn)了三年任務超額完成，治理成效顯著；2018—2019年按計劃完成年度治理任務。年度任務完成情況見圖2。

圖2 中小河流治理任務年度完成情況示意

2.2 投資完成情況評估

根據(jù)《關(guān)于加強山區(qū)五市中小河流治理項目和資金管理的意見》，山區(qū)五市中小河流治理項目投資按照治理河長，以縣為單位原則上年度治理項目控制在平均200萬元/km以內(nèi)，省級以上補助資金按140萬元/km補助且不超過年度項目批復概算的70%進行控制，國家和省對原中央蘇區(qū)縣和少數(shù)民族自治縣按有關(guān)政策提高補助標準。同時廣東省將部分山區(qū)五市中小河流治理項目納入《全國加快災后薄弱環(huán)節(jié)建設實施方案》，涉及治理河長1 563 km，投資28.32億元，積極爭取中央財政補助。

截至2019年12月底，山區(qū)五市中小河流治理累計完成投資149.7億元，其中中央資金下達5.17億元，省級資金下達116.5億元，省級以上資金占比81.3%；市縣配套資金28億元，配套資金占比18.7%。山區(qū)五市中小河流治理工作自開展以來，省級以上補助資金足額到位，顯著減輕了粵東西北等經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的配套資金壓力，且省級以上資金由地市統(tǒng)籌使用，不帶帽下達，地方根據(jù)項目的輕重緩急、建設進度等合理安排建設資金，增加了資金使用靈活性，調(diào)動了地方積極性，提高了資金使用的績效。

2.3 治理措施完成情況評估

針對山區(qū)河流山高坡陡、洪水陡漲陡落、破壞性強的特點，山區(qū)河流治理以岸坡防沖、河道疏通和穩(wěn)定河槽為主要目的，提高河道行洪能力，穩(wěn)固岸坡，允許洪水在農(nóng)作物耐受時間內(nèi)淹浸農(nóng)田[3]。同一條河流根據(jù)不同區(qū)域的保護對象分區(qū)分段設防，對于洪水暴漲爆落的山區(qū)性河道，盡量做防沖不防淹的護岸，實施中治理措施以清淤疏浚、岸坡防護和因地制宜修堤筑陂等為主，重點解決河道行洪通暢，打通山區(qū)行洪“毛細血管”，發(fā)揮整體防洪效益[4-5]。根據(jù)五市實施中小河流治理工程措施統(tǒng)計，護岸長度占治理河長的86.5%，清淤疏浚長度占治理河長的86.2%，新建及加固堤防長度占治理河長的9.5%。河道清淤及護岸措施占了治理任務的85%以上，堤防工程建設不到10%，基本符合山區(qū)中小河流治理的實際需要[6]。山區(qū)五市治理工程措施見表2，具體措施占比情況見圖3。各地在治理工作中，緊緊圍繞防災減災、河暢岸固、自然生態(tài)、安全經(jīng)濟、長效管護的原則，堅持生態(tài)治理和系統(tǒng)治理，通過五年時間大規(guī)模的系統(tǒng)實施中小河流治理，五市河流綜合防洪減災能力顯著提升，同時河道治理中兼顧生態(tài)改善、親水便民設施及景觀節(jié)點建設等，適應人與自然和諧共生需求[7]，基本實現(xiàn)了河暢、水清、堤固、岸綠、景美的治理目標。

圖3 各工程措施占河道治理長度比例示意

表2 山區(qū)五市治理工程措施 km

3 實施效益評估

結(jié)合中小河流治理的任務和目標，主要采用定性和定量相結(jié)合，從社會效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益等3方面評估治理成效[8]。

3.1 社會效益

3.1.1防洪效益

在計算防洪工程所能減免的經(jīng)濟損失時，又可分為直接損失和間接損失。直接損失是指由洪水直接淹沒所造成的損失，如農(nóng)作物的減產(chǎn)，房屋、設備、物資、工程設施的損壞，工商企業(yè)因受淹停工、停業(yè)少創(chuàng)造的社會財富，鐵路、公路中斷造成的損失(包括沖毀修復及營業(yè)上的損失)等。間接損失是指由上述直接損失帶來的波及影響而造成的損失，如由交通中斷帶來企業(yè)原材料供應中斷造成的損失、商品流通不暢經(jīng)濟協(xié)調(diào)不順的損失等等，間接損失難以直接定量地估算[9]。

1) 直接防洪效益計算

① 計算典型項目年均防洪效益

多年平均防洪效益計算方法包括實際年系列法和頻率法。由于實際系列不足，本次評估以頻率法計算多年平均防洪效益。采用頻率法推求中小河流治理工程實施前后多年平均洪災損失值，兩者之差即為多年平均防洪效益。根據(jù)典型河流成效數(shù)據(jù)收集及成效情況，從五市各選擇一典型河流，分別是清遠潖江、云浮太平河、韶關(guān)錦江河、河源鐵場河、梅州石正河。

多年平均洪災損失值計算公式：

(1)

式中Bd為多年平均洪災損失值;Pi及Pi+1為相鄰的頻率值;Si及Si+1分別為堤防相鄰頻率的洪災損失值。

表3為典型河流年均防洪效益結(jié)果，經(jīng)計算山區(qū)五市人均防洪效益為476元/人。

表3 典型河流年均防洪效益

② 工程建成后的年均直接防洪效益。年均直接防洪效益=人均防洪效益×工程受益人口×權(quán)重系數(shù)(各縣區(qū)人均GDP與山區(qū)五市人均GDP比例)。

按上述公式計算，山區(qū)五市各市縣中小河流治理工程建成后年均直接防洪效益為30.25億元。

③ 工程實施以來直接防洪效益。山區(qū)五市中小河流治理工程直接防洪效益=年度完成治理河長比例×年均直接防洪效益×產(chǎn)生效益時長。

山區(qū)五市中小河流治理工程自2015年開始實施，通過上述公式計算，山區(qū)五市各市縣中小河流治理工程建成后累計直接防洪效益為104.88億元。表4是山區(qū)五市中小河流治理工程直接防洪效益成果。

表4 山區(qū)五市中小河流治理工程直接防洪效益成果

2) 間接防洪效益估算方法及成果

間接防洪效益采用系數(shù)法來計算，假定洪水給不同部門或企業(yè)所造成的間接損失與所造成的直接損失之間成一定的比例關(guān)系：

D1=KD

(2)

式中D1為洪水給某部門或企業(yè)造成的間接損失，D為洪水給某部門或企業(yè)造成的直接損失：K為洪水間接損失系數(shù)。在規(guī)劃階段間接損失值可按直接損失值的10%～20%計算，本次取15%。

通過上述公式計算，山區(qū)五市中小河流治理工程間接防洪效益為15.73億元。

廣東省中小河流治理的首要任務是解決防洪薄弱短板，提高流域防洪減災能力，中小河流治理實施后，河床高程降低，河道斷面拓寬，岸坡防沖能力顯著增強，河道行洪能力明顯提升，山區(qū)防洪體系初步建成，人民生命財產(chǎn)安全得到有效保障。據(jù)不完全統(tǒng)計(數(shù)據(jù)摘自三防統(tǒng)計)，山區(qū)五市中小河流治理累計實現(xiàn)防洪效益120.61億元，其中直接防洪效益104.88億元，間接防洪效益15.73億元。因暴雨洪水災害造成的人員死亡和經(jīng)濟損失數(shù)量與多年平均相比，分別下降了90%和60%以上(見圖4～5)，受災人口和受淹農(nóng)田分別下降了70%和60%以上(見圖6～7)，防洪減災效果顯著(圖中上下虛線所示分別為2010—2014年的統(tǒng)計平均數(shù)、2015—2019年的統(tǒng)計平均數(shù))。

圖4 山區(qū)五市歷年洪災死亡人數(shù)示意

圖5 山區(qū)五市歷年洪災直接經(jīng)濟損失示意

圖6 山區(qū)五市歷年受災人口示意

圖7 山區(qū)五市歷年農(nóng)作物受災面積示意

3.1.2其他社會效益

山區(qū)五市中小河流治理通過整合水利、交通以及新農(nóng)村建設的各項資金，將河流治理與當?shù)劓?zhèn)村的基礎設施建設、人居環(huán)境整治、精準扶貧、美麗鄉(xiāng)村建設結(jié)合起來，助推人居環(huán)境改善。通過治理，把一條條淤堵梗阻、垃圾遍地、水流不暢、河岸崩塌的臭水河垃圾河洪災河，打造成了人民群眾親近自然、享受自然的優(yōu)美風景河，顯著改善農(nóng)村人居環(huán)境[10]。據(jù)不完善統(tǒng)計，山區(qū)五市中小河流治理工程受益人口為819萬人，受益城鎮(zhèn)為431個，受益村莊為4 454個，其中涉及1 475個美麗鄉(xiāng)村，724個貧困村。如連州夏東水治理工作充分利用河道內(nèi)石材，與當?shù)刈匀画h(huán)境融為一體，徹底改變了巨石堵河、洪水漫岸的現(xiàn)狀，美化了一河兩岸環(huán)境，帶來了顯著的鄉(xiāng)村旅游效益，年均增加旅游效益254萬元。夏東水治理前后見圖8所示。

圖8 夏東水治理前后

3.2 經(jīng)濟效益

山區(qū)五市中小河流治理項目完成后，涌現(xiàn)了一大批符合碧道標準，適合群眾休閑、享受自然、親近河流的生態(tài)示范工程，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展等創(chuàng)造有利條件。據(jù)不完全統(tǒng)計，通過中小河流治理工程建成碧道472 km，休閑綠道或步道603 km，檢修路或機耕道路596 km，部分臨時施工道路由于具備一定的基礎條件，被交通部門擴建為永久道路，打造48個網(wǎng)紅打卡點，年均鄉(xiāng)村旅游增加188.62萬人次。如河源市源城區(qū)埔前河將防洪保安與生態(tài)、景觀、休閑、文化等社會化功能的提升相結(jié)合，治理后河寬水暢，河岸煥然一新，親水步道鵝卵石或紅色透水磚與白色石欄桿相輝映，成為一道亮麗的風景線。當?shù)卣源藶槠鯔C，成功引進總投資約200億元春沐源文旅項目，同時吸引了高新企業(yè)奇虎360的入駐，在沿岸打造一個有山、有水、有人文、有產(chǎn)業(yè)，讓人愿意留下來創(chuàng)業(yè)、生活的特色小鎮(zhèn)；治理后兩岸先后建起埔前華府、南城國際兩座高端生態(tài)住宅樓盤，與沿河打造的埔前廣場景觀節(jié)點相得益彰，帶動了兩岸土地升值及城鎮(zhèn)發(fā)展。

3.3 生態(tài)效益

山區(qū)五市中小河流治理始終堅持生態(tài)治水，在滿足防洪安全的前提下，注重保護河道的天然特征，避免對河道進行渠化、硬化、白化行為，因地制宜、順勢而治，盡可能多地使用生態(tài)材料；兼顧保障河道生態(tài)基流，保護水生生物提供生存空間；充分融合河道兩岸鄉(xiāng)土氣息和水環(huán)境，工程措施與當?shù)丨h(huán)境協(xié)調(diào)呼應，努力融入一方青山綠水，營造一片片好田園、好風光、美村落[11]。據(jù)統(tǒng)計，山區(qū)五市中小河流治理項目共建設生態(tài)護岸5 571 km(占比76%)，景觀跌水建筑546座，景觀節(jié)點及公園372個。如連州市大小龍水綜合治理工程，在河道治理過程中重點打造多處濕地，較好的恢復了水生態(tài)，多年不見的白鷺、水鴨甚至一些不知名的水鳥重現(xiàn)身影(治理成效見圖9)。平遠縣石正河治理同步做好沿河截污，通過清淤疏浚、護岸，建設親水步道、種植水生植物等，打造景觀生態(tài)廊道，河流水質(zhì)得到提升，當?shù)匾劳辛己玫乃|(zhì)環(huán)境探索了“魚稻共生”的生態(tài)種養(yǎng)模式，稻田、河流與遠處的南臺山相映相襯，構(gòu)成一幅美麗和諧的風景畫(見圖10)。

圖9 連州大小龍河治理后示意

圖10 平遠石正河治理后示意

4 評估結(jié)論及建議

4.1 結(jié)論

《實施方案》開展以來，各級政府高度重視中小河流治理工作，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，認真落實“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，堅決踐行綠水青山就是金山銀山的理念，著力補齊防洪薄弱短板，重點解決河道行洪通暢，提高流域綜合防災減災能力，保護河流自然生態(tài)，使受洪水威脅嚴重、洪澇災害較頻繁的重要河段防洪能力得到明顯提高，保障人民生命財產(chǎn)安全，兼顧改善河流生態(tài)環(huán)境，初步實現(xiàn)了江河安瀾、秀水長清的治理目標，支持地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。本次通過定量及定性評估，總體認為《實施方案》執(zhí)行情況較好，山區(qū)五市中小河流治理成效顯著。

1) 提前1 a超額完成規(guī)劃任務。根據(jù)省委、省政府印發(fā)的《廣東省山區(qū)五市中小河流治理實施方案》，規(guī)劃在2015—2020年期間治理中小河流8 264 km，截至2019年12月底，山區(qū)五市累計完成治理河長8 411 km，比預期時間提前1 a超額完成規(guī)劃治理河長，提前完成了省委、省政府的工作部署。

2) 體現(xiàn)了“小投入，大成效”的廣東特色，綜合效益顯著。山區(qū)五市完成治理河長8 411 km，對應完成投資149.7億元，折算河道治理投入178萬元/km，對比國內(nèi)部分省份河道治理1公里近千萬元的投入，廣東省中小河流治理以較低的投入取得了防洪減災的巨大效益，同時疊加生態(tài)效益和社會經(jīng)濟效益，為鄉(xiāng)村振興發(fā)展和萬里碧道建設打下了堅實的基礎，中小河流系統(tǒng)治理工作走在全國前列，得到上級部門的充分肯定。

3) 打造生態(tài)樣板河流，帶動全省治水理念新轉(zhuǎn)變。山區(qū)五市治理后涌現(xiàn)了一批生態(tài)樣板河流，廣東省在山區(qū)五市治理取得明顯成效的基礎上，將中小河流治理推廣至全省啟動二期中小河流治理，全省治水理念發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)了從單一安全到綜合運用的治理功能轉(zhuǎn)變、從方法單一到因地制宜的治理方案轉(zhuǎn)變、從問題主導到需求并重的治理導向轉(zhuǎn)變，從技術(shù)優(yōu)先到以人為本的治理態(tài)度轉(zhuǎn)變，從規(guī)則硬化到自然生態(tài)的治理措施轉(zhuǎn)變，從完善水利到鄉(xiāng)村振興的治理目標轉(zhuǎn)變，改變了以往硬化、渠化、簡單化的治河思路，更加注重河流自然生態(tài)、人水相親、與地方經(jīng)濟社會發(fā)展相融合，把防洪、景觀、生態(tài)、便民等綜合運用功能作為治理重點，提升河道綜合治理成效。

4.2 建議

1) 繼續(xù)加大中小河流治理范圍和投入力度。廣東省中小河流量大面廣，近幾年的河流治理成效顯著，社會呼聲高，地方需求迫切，是老百姓熱烈期盼的民生工程。經(jīng)初步摸查，我省仍有近萬公里規(guī)劃外的中小河流需要治理，隨著鄉(xiāng)村振興工作的鞏固和深入，全面補齊中小河流防洪薄弱短板，推進農(nóng)村水利基礎設施提檔升級，具有重大意義[12]。建議盡快開展廣東省中小河流治理三期工作，對廣東省中小河流治理進行全面查漏補缺提標提質(zhì)，建設幸福河。同時加之近年人工單價及建筑材料價格上漲、定額調(diào)整等原因，且山區(qū)、平原區(qū)河流治理方式有較大差異，應適當提高投資額度，加大對中小河流的投入力度和資金保障。

2) 強化河道建后管護機制落實到位。河道治理“三分建，七分管”，廣東省河流經(jīng)過此輪大規(guī)模的治理，建后管好亟需及時同步跟進，否則河道治理成效難以鞏固和發(fā)揮長效。建議建立省級財政維修養(yǎng)護補助資金的長效機制，將管護經(jīng)費列入各級政府財政預算，并以河長制為抓手落實地方主體責任，建立管護機制機構(gòu)[13]，同時以深化水利工程管理體制改革為契機，推行管養(yǎng)分離，因地制宜推進物業(yè)化和專業(yè)化管護模式，鼓勵社會參與管護，探索以河養(yǎng)河的運行管理機制，集合多方資源實現(xiàn)河道建后管護有保障，做到“有人管、有錢管、管得好、管長效”。

3) 加強中小河流信息化基礎設施建設。目前廣東省中小河流水文監(jiān)測站網(wǎng)體系仍不完善，水情服務“最后一公里”未全覆蓋，省流域面積200 km2以下河流的水文監(jiān)測還存在空白和不足，行政區(qū)界、水源地等區(qū)域水量水質(zhì)監(jiān)測站點布設不足，不能滿足應對區(qū)域暴雨洪澇及水利強監(jiān)管工作對水文的需求，水文站網(wǎng)數(shù)量、功能和布局有待進一步優(yōu)化和調(diào)整。建議盡快完善廣東省水文站網(wǎng)體系建設，增設水文監(jiān)測要素、加密站點布設、完善站網(wǎng)布局，加強河流數(shù)字化建設，連通省市縣數(shù)據(jù)信息實時共享，提升中小河流水情監(jiān)測能力和洪水預報精細化水平，推進智慧河流的建設。

5 結(jié)語

目前，廣東省中小河流治理工作取得了較好成效，但對標新發(fā)展階段的新形勢新要求，水利基礎設施仍存在一定短板，初步統(tǒng)計全省尚有1萬多公里的中小河流沒有系統(tǒng)治理，各地治理需求十分迫切。要進一步加快推進中小河流治理，與鄉(xiāng)村振興發(fā)展、萬里碧道建設等充分融合，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，將治水與治污、治岸、景觀、歷史人文等相結(jié)合，提升治理綜合成效，建設廣東幸福河流。