南京市國土空間規(guī)劃中濕地資源的統(tǒng)籌保護(hù)

陶修華 張 彥

(南京市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210005)

濕地是構(gòu)建“山水林田湖草”生命共同體的重要組成部分，濕地保護(hù)與修復(fù)是國土空間規(guī)劃落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一。千年生態(tài)系統(tǒng)評(píng)估(2005)指出：濕地退化和喪失的速度超過了其它類型生態(tài)系統(tǒng)，加強(qiáng)濕地全面保護(hù)與科學(xué)生態(tài)修復(fù)已引起國際社會(huì)的普遍關(guān)注。安樹青等(2019)認(rèn)為我國濕地保護(hù)恢復(fù)建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)已取得成效，但也面臨著濕地威脅加劇、小微濕地生態(tài)問題被忽視、濕地積極效應(yīng)未充分發(fā)揮等問題。盡管濕地保護(hù)的重要性不言而喻，但現(xiàn)實(shí)中仍存在對(duì)濕地概念理解偏差、濕地資源總量面臨減少、濕地管理部門交叉重疊以及濕地保護(hù)規(guī)劃管控作用不足等問題。以南京市為例，結(jié)合正在開展的第3次全國國土調(diào)查(簡稱“三調(diào)”)與濕地資源專項(xiàng)普查，總結(jié)濕地保護(hù)與利用存在的挑戰(zhàn)，提出濕地保護(hù)與修復(fù)的路徑，為國土空間規(guī)劃編制提供支撐。

1 濕地概念與濕地資源調(diào)查

1.1 濕地概念

濕地概念界定是濕地科學(xué)研究和濕地保護(hù)管理的基礎(chǔ)。馬學(xué)慧(2005)分析認(rèn)為國內(nèi)外關(guān)于濕地的定義不盡相同，有狹義與廣義區(qū)分。孟偉慶等(2015)從生態(tài)系統(tǒng)角度，認(rèn)為狹義濕地是介于水域和陸域之間的特殊過渡類型，空間地域范圍有限。《濕地保護(hù)管理規(guī)定》提出濕地是指常年或者季節(jié)性積水地帶、水域和低潮時(shí)水深不超過6 m的海域，上述濕地則是廣義的濕地。

狹義濕地由于動(dòng)態(tài)變化的特征，空間上很難界定清晰，不同年份空間邊界變動(dòng)較大。廣義濕地有利于濕地與作為重要生存環(huán)境的各類動(dòng)植物以及微生物的統(tǒng)籌保護(hù)，但也存在著管理部門交叉的矛盾，涉及水務(wù)、海事和農(nóng)業(yè)等多部門管理。

1.2 “三調(diào)”首次增加濕地分類

2003年、2013年我國已完成兩次濕地資源專項(xiàng)調(diào)查。目前我國正在開展的“三調(diào)”新增了濕地調(diào)查，將紅樹林、森林沼澤、沿海灘涂、內(nèi)陸灘涂等8類確定為濕地。由原林業(yè)部門負(fù)責(zé)的濕地資源調(diào)查內(nèi)涵與“三調(diào)”對(duì)于濕地內(nèi)涵界定有一定的區(qū)別，包括調(diào)查類型、調(diào)查精度和調(diào)查對(duì)象等均有所不同(表1)?？傮w來說，兩者區(qū)別主要是對(duì)于濕地概念的界定，濕地資源專項(xiàng)普查以《濕地保護(hù)管理規(guī)定》中確定的一定規(guī)模以上的濕地為主，是廣義的濕地，而“三調(diào)”區(qū)分水域與濕地，將水域單列調(diào)查，基本屬于狹義的濕地，導(dǎo)致了濕地資源專項(xiàng)調(diào)查與“三調(diào)”中濕地規(guī)模有著較大差異。

表1 濕地資源專項(xiàng)調(diào)查與“三調(diào)”的比較Table 1 Comparison between the special investigation of wetland resources and the third land investigation

盡管與之前的土地調(diào)查相比，“三調(diào)”提高了對(duì)濕地資源重要性的認(rèn)知，首次增加了濕地調(diào)查，但從地類不交叉重疊角度來區(qū)分，對(duì)于濕地的界定仍是狹義濕地，與水域進(jìn)行區(qū)分，這不利于濕地作為一種獨(dú)特完整生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)。因此，在各級(jí)國土空間規(guī)劃編制過程中，以濕地界定為基礎(chǔ)，從生態(tài)系統(tǒng)的完整性以及與專項(xiàng)濕地資源調(diào)查銜接來看，不應(yīng)只考慮狹義濕地的范疇，應(yīng)運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法，將“三調(diào)”中濕地地類與水域地類統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，共同作為廣義濕地資源進(jìn)行統(tǒng)籌保護(hù)與利用。

2 南京市濕地資源現(xiàn)狀

2.1 濕地總量規(guī)模較大，類型多樣

江蘇省是濕地資源大省，濕地面積居全國第6位，濕地率居全國第2。根據(jù)第2次濕地調(diào)查結(jié)果，南京市濕地總面積973 km2(不含水稻田)，占市域總面積的14.8%，包括河流濕地、湖泊濕地以及人工濕地3個(gè)濕地類型，分別占濕地總面積的31.8%、16.3%和51.9%。南京市屬于濕地類型較豐富的城市，濕地規(guī)模大，濕地面積在江蘇省高于徐州、常州和鎮(zhèn)江，居第10位。根據(jù)南京市“三調(diào)”階段成果顯示，南京市濕地基本為內(nèi)陸灘涂，總量規(guī)模在20 km2以內(nèi)，主要分布在長江沿線。

2.2 濕地保護(hù)體系初步建立

石臼湖位于南京市南部、與安徽交界，已被《中國濕地保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃》列為國家重要濕地，長江南京段、固城湖、上秦淮、綠水灣以及八卦洲等省級(jí)重要濕地名錄制定與范圍已經(jīng)劃定。另外，南京市已完成了第一批市級(jí)重要濕地名錄制定和范圍劃定。

在濕地名錄制定、范圍劃定的基礎(chǔ)上，根據(jù)列入濕地名錄的濕地資源特征，南京市通過建立濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)等多種方式保護(hù)濕地資源。目前，南京市已建立長江江豚省級(jí)自然保護(hù)區(qū)、長江大勝關(guān)長吻鮠銅魚國家級(jí)水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)、新濟(jì)洲國家濕地公園以及固城湖、石臼湖、東屏湖、上秦淮、綠水灣、八卦洲、池杉湖、龍袍等省級(jí)濕地公園和一批濕地保護(hù)小區(qū)。南京市自然濕地保護(hù)率達(dá)68.3%，位列江蘇省第一。

南京市已制定濕地管理制度和保護(hù)規(guī)劃，《南京市濕地保護(hù)條例》已于2014年2月2日起施行，《南京市濕地保護(hù)規(guī)劃(2018—2030年)》于2018年6月已獲市政府批復(fù)。在上述條例與規(guī)劃指導(dǎo)下，南京市濕地保護(hù)體系已逐步建立和完善。

3 南京市濕地保護(hù)存在的問題

3.1 濕地總量減少

受自然因素及人類活動(dòng)的影響，濕地保護(hù)監(jiān)管力度低以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷推進(jìn)等原因，南京市濕地總量呈減少趨勢(shì)。根據(jù)南京市第2次濕地調(diào)查結(jié)果確定的700余處濕地斑塊進(jìn)行逐一核實(shí)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全市濕地總面積減少50 km2左右，主要減少地區(qū)為港口和沿江洲灘地區(qū)以及河流濕地。

3.2 人工濕地保護(hù)率低，濕地公園建設(shè)相對(duì)滯后

南京市自然濕地保護(hù)率較高，但占比較大的人工濕地保護(hù)率仍相對(duì)較低。南京市濕地保護(hù)利用形式主要以濕地公園為主，但南京濕地公園建設(shè)相對(duì)滯后，濕地科普宣教功能不足。新濟(jì)洲國家濕地公園已開展了濕地生態(tài)修復(fù)，但目前仍未對(duì)普通公眾開放。綠水灣省級(jí)濕地公園于2005年獲得批復(fù)，仍以自然濕地資源為主，濕地水環(huán)境功能修復(fù)和涵養(yǎng)治理、濕地保護(hù)監(jiān)測體系以及宣教科普功能植入等較滯后。

3.3 濕地生態(tài)修復(fù)任務(wù)艱巨

由于南京市濕地規(guī)模總量大，同時(shí)近年來濕地水環(huán)境惡化、生物多樣性下降，濕地修復(fù)任務(wù)重。目前全市主要是在長江沿線等重點(diǎn)地區(qū)開展了濕地修復(fù)試點(diǎn)工程，包括退耕還濕、退養(yǎng)(漁)還湖、沿江碼頭生態(tài)恢復(fù)、濕地植被恢復(fù)等，但未來面臨著大面積的濕地修復(fù)任務(wù)。

4 南京市濕地保護(hù)與利用建議

4.1 實(shí)現(xiàn)濕地資源與水資源等自然資源的統(tǒng)籌保護(hù)

成金華(2019)提出，構(gòu)建“山水林田湖草”生命共同體，運(yùn)用系統(tǒng)論的思想方法管理自然資源和生態(tài)系統(tǒng)，統(tǒng)籌耕地、森林、草地、濕地以及水資源等自然資源是生態(tài)文明建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。盡管“三調(diào)”地類調(diào)查中增加了濕地分類，但該分類仍屬狹義濕地范疇，不利于濕地保護(hù)管理。建議在“三調(diào)”基礎(chǔ)上，結(jié)合全國自然資源確權(quán)登記，在頂層設(shè)計(jì)層面進(jìn)一步明確濕地范疇。同時(shí)，在濕地公園建設(shè)過程中，根據(jù)自然保護(hù)地整合優(yōu)化和生態(tài)保護(hù)紅線評(píng)估調(diào)整的相關(guān)要求，協(xié)調(diào)濕地公園與森林資源、耕地資源尤其是永久基本農(nóng)田保護(hù)的矛盾，逐步開展退耕還濕、退漁還濕等工程。

4.2 實(shí)施濕地總量管控，逐步開展?jié)竦厣鷳B(tài)修復(fù)

全面落實(shí)《南京市濕地保護(hù)條例》，進(jìn)一步開展石臼湖等濕地的“退漁還濕”“退耕還濕”工程，確保全市濕地保有量相對(duì)穩(wěn)定，嚴(yán)格濕地用途監(jiān)管，保證濕地功能不降。在新城區(qū)建設(shè)過程中，按照海綿城市建設(shè)的相關(guān)要求，確定適宜的水面率，基本保障濕地面積不低于現(xiàn)狀。加強(qiáng)濕地水環(huán)境治理，開展長江、石臼湖、固城湖等重要濕地的保護(hù)與修復(fù)工程，有效促進(jìn)濕地生物多樣性的恢復(fù)與保育，維持濕地生態(tài)服務(wù)功能。

4.3 建立分級(jí)保護(hù)管理制度

濕地認(rèn)定是對(duì)濕地重要程度的判定，是開展?jié)竦毓珗@、濕地保護(hù)區(qū)小區(qū)建設(shè)及濕地合理利用的重要依據(jù)。根據(jù)《南京市濕地保護(hù)條例》確定市級(jí)重要濕地和一般濕地的認(rèn)定條件，結(jié)合濕地調(diào)查成果，按照與國土空間規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)紅線以及水系藍(lán)線規(guī)劃等“多規(guī)合一”的要求，分批次劃定重要濕地、一般濕地的范圍邊界，逐步公布國家、省、市級(jí)重要濕地和一般濕地的完整名錄，提高市民的濕地知識(shí)普及和保護(hù)意識(shí)。

4.4 逐步完善濕地保護(hù)體系

4.4.1 構(gòu)建完善的濕地保護(hù)體系對(duì)南京市目前濕地生態(tài)保護(hù)較好、人為干擾相對(duì)較少的濕地，應(yīng)當(dāng)逐步建立以濕地公園、濕地保護(hù)小區(qū)為主體，其它濕地保護(hù)形式(主要包括水源保護(hù)區(qū)、種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等)為補(bǔ)充的濕地保護(hù)體系，構(gòu)建結(jié)構(gòu)較為完善、覆蓋面較大的濕地保護(hù)體系，使得受保護(hù)的濕地面積大幅提升。

4.4.2 加快建設(shè)一批濕地公園建設(shè)濕地公園是濕地保護(hù)修復(fù)和合理利用的成功模式(崔麗娟,2005)。南京市根據(jù)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)全面建成新濟(jì)洲國家濕地公園、綠水灣省級(jí)濕地公園、八卦洲省級(jí)濕地公園、上秦淮省級(jí)濕地公園和固城湖省級(jí)濕地公園等濕地公園。在不影響濕地生態(tài)保護(hù)的前提下，沿長江、秦淮河、滁河等“一江兩河”重點(diǎn)地區(qū)建設(shè)濕地公園，開展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游，提升公眾熱愛自然和保護(hù)濕地的意識(shí)與自覺性，促進(jìn)濕地保護(hù)與生態(tài)旅游的有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮濕地的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)等綜合服務(wù)價(jià)值。南京濕地公園建設(shè)相對(duì)滯后，其中管理體制未理順是其中的一方面原因 (吳穎瑩, 2014)。如何在滿足濕地保護(hù)要求的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)的平衡成為濕地公園建設(shè)的關(guān)鍵之一。

5 結(jié)語

長江縱貫?zāi)暇┦?，秦淮河、滁河等河流匯入長江，南京市擁有石臼湖和固城湖等湖泊資源，其濕地資源相對(duì)較豐富。但由于濕地保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)、以及濕地公園建設(shè)和濕地保護(hù)形式建設(shè)滯后等多重因素，南京市濕地資源尚未充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢(shì)。隨著生活水平的逐步提高，市民對(duì)郊區(qū)野外休閑空間的需求日益旺盛，在濕地保護(hù)的基礎(chǔ)上，通過濕地公園建設(shè)發(fā)揮濕地資源優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)生態(tài)旅游發(fā)展，實(shí)現(xiàn)南京市濕地資源與水資源等自然資源的統(tǒng)籌保護(hù)。