黨內(nèi)法制史上的若干個“第一”

陳洪波

我們黨歷來重視黨史學(xué)習(xí)教育，注重用黨的奮斗歷程和偉大成就鼓舞斗志、明確方向，用黨的光榮傳統(tǒng)和優(yōu)良作風(fēng)堅(jiān)定信念、凝聚力量，用黨的實(shí)踐創(chuàng)造和歷史經(jīng)驗(yàn)啟迪智慧、砥礪品格。

100年來，黨內(nèi)法制建設(shè)與黨的建設(shè)相生相伴、風(fēng)雨同行。國家有國家的法制史，黨也應(yīng)有黨的法制史。從特定意義上講，黨的歷史也是一部黨內(nèi)法制史。可以參考國家法制史的體系，構(gòu)建黨內(nèi)法制史的框架。本文管中窺豹，僅從“一斑”的視角，以時間先后為序，列舉黨內(nèi)法制史上的若干重要節(jié)點(diǎn)，即“第一”：

第一個黨內(nèi)法規(guī)。黨的一大確定黨的名稱為“中國共產(chǎn)黨”，并通過了黨的第一個綱領(lǐng)，明確“革命軍隊(duì)必須與無產(chǎn)階級一起推翻資本家階級的政權(quán)”“承認(rèn)無產(chǎn)階級專政，直到階級斗爭結(jié)束”“消滅資本家私有制”以及聯(lián)合第三國際。黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨綱領(lǐng)》是第一個黨內(nèi)法規(guī)。

第一個黨內(nèi)根本法。憲法是國家的根本法，黨章是黨內(nèi)根本法。黨的二大通過了黨的第一個章程，對黨員條件、黨的各級組織和黨的紀(jì)律作出具體規(guī)定，體現(xiàn)了民主集中制原則，這對加強(qiáng)黨的自身建設(shè)具有重要意義。黨的二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》是第一個黨內(nèi)根本法。

第一個黨內(nèi)組織法。黨的三大通過了《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會組織法》，這是第一個黨內(nèi)組織法。

第一個反腐敗黨內(nèi)法規(guī)。1926年8月4日，中共中央擴(kuò)大會議向全黨發(fā)出《關(guān)于堅(jiān)決清洗貪污腐化分子的通告》，這是第一個反腐敗黨內(nèi)法規(guī)。

第一次正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”概念。1938年10月，中共中央在延安召開擴(kuò)大的六屆六中全會，毛澤東第一次正式提出“黨內(nèi)法規(guī)”的概念。在黨的六屆六中全會上，劉少奇還做了《關(guān)于黨規(guī)黨法的報(bào)告》。

第一次明確提出黨內(nèi)法規(guī)的主要內(nèi)容。劉少奇在黨的七大所作的《關(guān)于修改黨章的報(bào)告》中指出：“黨章，黨內(nèi)法規(guī)，不僅是要規(guī)定黨的基本原則，而且要根據(jù)這些原則規(guī)定黨的組織之實(shí)際行動的方法，規(guī)定黨的建造的組織形式與黨的內(nèi)部生活的規(guī)則?！?/p>

第一次闡述黨法與國法關(guān)系。1978年12月，鄧小平在為黨的十一屆三中全會做準(zhǔn)備的中央工作會議閉幕會上的講話中指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障。”

第一個使用“黨規(guī)黨法”概念的中央文件。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)其本身是“黨的重要法規(guī)”，要求全黨同志一定要維護(hù)“黨規(guī)黨法”。

第一個規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”的黨章。1982年9月，黨的十二大通過的黨章第一次規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動”。2002年11月，黨的十六大報(bào)告第一次提出“堅(jiān)持依法執(zhí)政”。2007年10月，黨的十七大通過的黨章第一次規(guī)定“依法執(zhí)政，加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)”。

第一個黨內(nèi)立法法。本文的立法包括“制備清改廢釋”等諸多環(huán)節(jié)。1990年7月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》。2012年5月、2019年8月中共中央兩次修訂印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。1990年11月，中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)備案工作有關(guān)問題的通知》。2012年6月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》。2019年8月，中共中央修訂印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》。2012年，中共中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》。2015年7月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)解釋工作規(guī)定》。

第一個黨內(nèi)法規(guī)概念的定義。1990年出臺的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的用以規(guī)范黨組織的工作活動和黨員的行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱。”這是第一個黨內(nèi)法規(guī)概念的定義。2012年修訂后的條例第二條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀(jì)律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱?！?019年再次修訂后的條例第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織、中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實(shí)施的專門規(guī)章制度?！倍x的變化彰顯了黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與時俱進(jìn)的優(yōu)秀品質(zhì)。最新的定義表述了黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、本質(zhì)屬性、調(diào)整范圍、實(shí)現(xiàn)方式和表現(xiàn)形式。

第一次把黨內(nèi)法規(guī)概念載入黨章。黨的十四大修改通過的黨章明確規(guī)定，黨的各級紀(jì)委的主要任務(wù)是“維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)”。

第一個專司黨內(nèi)法規(guī)工作的機(jī)構(gòu)。1990年4月，中共中央辦公廳法規(guī)室（副局級）成立，2011年7月更名為中共中央辦公廳法規(guī)局（正局級）。

第一次黨內(nèi)法規(guī)清理。2013年至2014年，中共中央先后對1978年-2012年、1949年-1978年兩個階段制定的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理。清理任務(wù)完成后，中央分別作出了兩個廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定。2018年11月至2019年4月，中共中央完成黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第二次集中清理?，F(xiàn)行有效的約4100件，其中：中央黨內(nèi)法規(guī)200多件，中紀(jì)委和中央部委黨內(nèi)法規(guī)200多件，地方黨內(nèi)法規(guī)3700多件。

第一個黨內(nèi)立法五年規(guī)劃。2013年11月27日，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》。2018年2月，中共中央印發(fā)《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018-2022年）》。

第一次就加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出系統(tǒng)規(guī)定。2014年10月23日，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》第七部分第二個方面專門規(guī)定：“加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴(yán)格遵行。完善黨內(nèi)法規(guī)制定體制機(jī)制，加大黨內(nèi)法規(guī)備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴(yán)治黨落到實(shí)處，促進(jìn)黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)?！?017年6月，中共中央印發(fā)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》。

第一次提出習(xí)近平法治思想及其內(nèi)涵。2020年11月16日至17日，黨的歷史上第一次召開的中央全面依法治國工作會議，第一次提出習(xí)近平法治思想，并將其明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想。習(xí)近平法治思想內(nèi)涵豐富、論述深刻、邏輯嚴(yán)密、系統(tǒng)完備，從歷史和現(xiàn)實(shí)相貫通、國際和國內(nèi)相關(guān)聯(lián)、理論和實(shí)踐相結(jié)合上，深刻回答了新時代為什么實(shí)行全面依法治國、怎樣實(shí)行全面依法治國等一系列重大問題。其核心要義是“十一個堅(jiān)持”，其中包括堅(jiān)持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo);堅(jiān)持依憲治國、依憲執(zhí)政;堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政等。習(xí)近平法治思想在全面依法治國、全面從嚴(yán)治黨的偉大進(jìn)程中具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

（作者系省人大常委會委員、省人大法制委員會主任委員）