關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃分層編制的體系與機(jī)制思考

李禪

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限責(zé)任公司 廣東 廣州 510290

1 國(guó)土空間規(guī)劃體系下的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制要求

1.1 明確詳細(xì)規(guī)劃的編制主體和功能定位

《若干意見(jiàn)》中已對(duì)詳細(xì)規(guī)劃的編制層級(jí)、編制要求、編制主體和定位作用都提出了要求。一是編制層級(jí)。延續(xù)以往城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的做法，詳細(xì)規(guī)劃仍是在市縣及以下層級(jí)編制。二是編制要求。詳細(xì)規(guī)劃要以國(guó)土空間總體規(guī)劃為依據(jù)，與相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃做好銜接，相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的主要內(nèi)容要納入詳細(xì)規(guī)劃。三是編制主體。以城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界為區(qū)分，邊界內(nèi)由市縣自然資源主管部門(mén)組織編制詳細(xì)規(guī)劃，邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃作為詳細(xì)規(guī)劃。四是定位作用。詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)[1]。

1.2 要求詳細(xì)規(guī)劃提升編制彈性及報(bào)批速度

2019年9月，自然資源部印發(fā)了《關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》（自然資規(guī)〔2019〕2號(hào)），通過(guò)合并規(guī)劃選址和用地預(yù)審、合并建設(shè)用地規(guī)劃許可和用地批準(zhǔn)等措施助力項(xiàng)目推進(jìn)，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在新的空間規(guī)劃體系之下，詳細(xì)規(guī)劃作為核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可的依據(jù)，也需要探索出一條預(yù)留彈性、操作靈活、流程簡(jiǎn)化的工作路徑。對(duì)上要落實(shí)好市縣國(guó)土空間總體規(guī)劃確定的主體功能區(qū)格局、控制線管控和其他空間布局要求，對(duì)下要實(shí)現(xiàn)對(duì)規(guī)劃編制范圍的主導(dǎo)功能、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、設(shè)施配置的總體控制，并結(jié)合城市的發(fā)展建設(shè)需要，迅速為具體地塊的開(kāi)發(fā)建設(shè)提供規(guī)劃依據(jù)[2]。

2 不同地區(qū)對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃分層編制的探索

2.1 雄安新區(qū)：起步區(qū)控規(guī)劃+啟動(dòng)區(qū)控詳規(guī)

2020年1月，《河北雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》和《河北雄安新區(qū)啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》正式公布，對(duì)雄安新區(qū)這一千年大計(jì)作出了詳細(xì)規(guī)劃層面的探索。起步區(qū)規(guī)劃面積約198平方公里，作為北京非首都功能疏解的集中承載區(qū)。啟動(dòng)區(qū)規(guī)劃面積38平方公里，是雄安新區(qū)率先建設(shè)，承擔(dān)首批北京非首都功能疏解項(xiàng)目的地區(qū)。

起步區(qū)控規(guī)確定了總建設(shè)用地控制面積，明確提出了適當(dāng)留白的發(fā)展要求?；?5分鐘生活圈劃分規(guī)劃管理單元，對(duì)于單元內(nèi)的主導(dǎo)用地功能、骨干路網(wǎng)、重大設(shè)施、建設(shè)強(qiáng)度等內(nèi)容進(jìn)行剛性控制，明確社區(qū)及以上等級(jí)的公共服務(wù)設(shè)施安排（規(guī)模、類別、位置）和城市主要規(guī)劃控制線布局（紅線、綠線、藍(lán)線、黃線）。單元內(nèi)部的土地利用、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、城市支路、標(biāo)志性建筑布局等內(nèi)容則根據(jù)實(shí)際情況實(shí)施動(dòng)態(tài)優(yōu)化與平衡。

啟動(dòng)區(qū)控詳規(guī)對(duì)地上地下的總建設(shè)規(guī)模均提出了控制要求，并對(duì)居住、就業(yè)、支撐保障及預(yù)留功能的規(guī)模均進(jìn)行了安排。建立“單元——街區(qū)——地塊”三級(jí)規(guī)劃管控體系，地塊層面兼顧彈性引導(dǎo)與剛性管控，通過(guò)城市單元用地圖則，明確綠地空間及各項(xiàng)民生服務(wù)設(shè)施的用地規(guī)模、位置和邊界，重點(diǎn)對(duì)涉及獨(dú)立占地的公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施和交通設(shè)施的地塊進(jìn)行管控。

圖1《河北雄安新區(qū)啟動(dòng)區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》用地圖則

2.2 北京城市副中心：街區(qū)控規(guī)+深化方案+規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則

2018年11月，《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃(街區(qū)層面)》發(fā)布 ，提出建立“1+12+N”規(guī)劃編制體系。形成1個(gè)街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃總成果、12個(gè)組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃深化方案、N個(gè)規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則系列成果，通過(guò)詳細(xì)規(guī)劃的分層編制，兼顧規(guī)劃的剛性與彈性，并突出對(duì)特色要素和地區(qū)的管控引導(dǎo)，更好地解決長(zhǎng)期以來(lái)規(guī)劃目標(biāo)整體性與規(guī)劃實(shí)施分散性之間的矛盾。

街區(qū)層面控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)城市副中心的建設(shè)用地規(guī)模及生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間結(jié)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)空間結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)、建筑高度分區(qū)、用地功能規(guī)劃、道路網(wǎng)系統(tǒng)、公共服務(wù)體系進(jìn)行總體管控，規(guī)劃范圍劃分為若干街區(qū)，通過(guò)街區(qū)圖則明確家園中心、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的具體布局。該規(guī)劃經(jīng)中共中央、國(guó)務(wù)院批復(fù)。

組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃深化方案，主要是依據(jù)街區(qū)控規(guī)的組團(tuán)劃分，分解落實(shí)系統(tǒng)管控要求，通過(guò)組團(tuán)規(guī)劃圖則對(duì)用地性質(zhì)、用地面積、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、設(shè)施配置等內(nèi)容進(jìn)行具體安排。深化方案經(jīng)相關(guān)程序進(jìn)行備案管理。

城市色彩、街道空間、濱水空間等規(guī)劃設(shè)計(jì)導(dǎo)則兼具剛性管控和彈性引導(dǎo)作用，作為街區(qū)控規(guī)成果的重要補(bǔ)充，經(jīng)部門(mén)聯(lián)審和專家論證后作為設(shè)計(jì)人員和管理人員開(kāi)展工作的規(guī)范性文件，其中剛性內(nèi)容納入總成果的圖則中進(jìn)行管控。

圖2《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）》組團(tuán)街區(qū)劃分示意圖

2.3 天津：控規(guī)劃分單元，導(dǎo)則明確地塊用途與空間形態(tài)

天津市構(gòu)建了“一控規(guī)兩導(dǎo)則”的詳細(xì)規(guī)劃體系，控制性詳細(xì)規(guī)劃側(cè)重單元層面的規(guī)劃控制，土地細(xì)分導(dǎo)則和城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則側(cè)重對(duì)地塊層面的控制引導(dǎo)（韓莉莉 等，2019）。

控制性詳細(xì)規(guī)劃對(duì)各單元的主導(dǎo)功能、總建設(shè)用地面積、總體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、綠地率、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置進(jìn)行總體性控制，但對(duì)具體地塊的各項(xiàng)指標(biāo)及功能布局不作管控要求，給予了充足的彈性。該規(guī)劃由市政府審批，并作為“兩導(dǎo)則”的編制依據(jù)。

土地細(xì)分導(dǎo)則以地塊為單位，對(duì)地塊的用地性質(zhì)、用地面積、容積率、建筑密度、配套設(shè)施布局等內(nèi)容均作出詳細(xì)的規(guī)劃安排，實(shí)現(xiàn)了對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的深化細(xì)化，為城市的具體開(kāi)發(fā)建設(shè)提供法定依據(jù)。土地細(xì)分導(dǎo)則結(jié)合開(kāi)發(fā)建設(shè)需要進(jìn)行編制，由市政府授權(quán)市規(guī)劃主管部門(mén)審批，提升了詳細(xì)規(guī)劃在地塊層面的時(shí)效性與實(shí)用性。

城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則對(duì)應(yīng)土地細(xì)分導(dǎo)則，對(duì)地塊的空間形態(tài)、街道立面、開(kāi)場(chǎng)空間、建筑群體等內(nèi)容進(jìn)行控制引導(dǎo)，指導(dǎo)建筑設(shè)計(jì)方案的編制審批，強(qiáng)調(diào)對(duì)城市空間品質(zhì)的塑造。城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則同樣由市政府授權(quán)市規(guī)劃主管部門(mén)審批，在空間形態(tài)層面豐富了詳細(xì)規(guī)劃的功能[3]。

2.4 廈門(mén)：大綱定單元?jiǎng)澐?，圖則定地塊用途

廈門(mén)市控制性詳細(xì)規(guī)劃由規(guī)劃大綱和規(guī)劃圖層兩個(gè)層次構(gòu)成，大綱側(cè)重于單元的總體管控，圖則作為地塊具體開(kāi)發(fā)建設(shè)的依據(jù)。

大綱明確管理單元的主導(dǎo)功能、建筑總量、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施配置要求、控制線劃定管控等強(qiáng)制性內(nèi)容，對(duì)道路紅線、城市綠線、城市紫線、城市藍(lán)線、城市黃線和軌道交通橙線的線位、規(guī)模進(jìn)行控制，對(duì)公共服務(wù)設(shè)施用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地的位置、界線、使用性質(zhì)、規(guī)模進(jìn)行控制。

圖則依據(jù)大綱制定，明確規(guī)劃地塊的用地性質(zhì)、容積率、綠地率、設(shè)施配置等強(qiáng)制性內(nèi)容，確定具體控制指標(biāo)，并對(duì)城市設(shè)計(jì)、地下空間利用進(jìn)行控制引導(dǎo)。圖則在地塊出讓前編制，土地出讓后將圖則成果納入市規(guī)劃部門(mén)信息系統(tǒng)并作為審批依據(jù)使用。

3 關(guān)于控制性詳細(xì)規(guī)劃分層編制的研究思考

3.1 推動(dòng)單元詳細(xì)規(guī)劃編制，加強(qiáng)核心要素的總體控制

近兩年批復(fù)的《北京城市副中心控制性詳細(xì)規(guī)劃（街區(qū)層面）（2016年—2035年）》《河北雄安新區(qū)起步區(qū)控制性規(guī)劃》等多個(gè)重點(diǎn)城市地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃已說(shuō)明單元規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的角色越來(lái)越重要，將是提升詳細(xì)規(guī)劃科學(xué)性與靈活性的重要支撐。城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界范圍內(nèi)整體或分片編制單元尺度的詳細(xì)規(guī)劃，有利于實(shí)現(xiàn)從國(guó)土空間總體規(guī)劃提出的宏觀布局到具體地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)方案的有效傳導(dǎo)[4]。

參照國(guó)內(nèi)關(guān)于劃分規(guī)劃管理單元的經(jīng)驗(yàn)探索，每個(gè)單元宜控制在5至10平方公里，并盡量實(shí)現(xiàn)單元邊界與鎮(zhèn)街、居委行政邊界的銜接，便于精準(zhǔn)進(jìn)行屬地管理，落實(shí)責(zé)任主體，避免單元邊界地區(qū)糾紛。單元詳細(xì)規(guī)劃可重點(diǎn)控制以下幾方面內(nèi)容：一是將總體規(guī)劃確定的空間結(jié)構(gòu)、功能分區(qū)轉(zhuǎn)化成各單元的主導(dǎo)功能，通過(guò)主導(dǎo)功能用地類型的面積占比等方式控制。二是明確各單元必須落實(shí)的公共綠地、公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施總量，確保單元開(kāi)發(fā)建設(shè)滿足公眾民生需求。三是結(jié)合各單元主導(dǎo)功能確定整體開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，包括容積率、建筑密度等要求，確保單元整體符合要求但單元內(nèi)可自行平衡調(diào)整。

3.2 按需編制詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則，指引具體地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)

根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》，詳細(xì)規(guī)劃依然是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等作出的實(shí)施性安排，在單元規(guī)劃的基礎(chǔ)上仍要細(xì)化編制針對(duì)具體地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)劃方案，作為建設(shè)用地規(guī)劃許可的依據(jù)。在已編制單元規(guī)劃的范圍內(nèi)，可根據(jù)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)序推動(dòng)若干連片的地塊或單個(gè)地塊編制詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則，對(duì)地塊用地性質(zhì)、用地面積，以及容積率、建筑密度等開(kāi)發(fā)強(qiáng)度指標(biāo)作出明確安排，并就是否符合單元規(guī)劃的各項(xiàng)控制要求進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)不突破所屬規(guī)劃管理單元的管控指標(biāo)。通過(guò)按需編制詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則的方式，可極大地減弱城市發(fā)展不確定性對(duì)規(guī)劃編制的影響，降低詳細(xì)規(guī)劃的調(diào)整頻率[5]。

3.3 厘清詳細(xì)規(guī)劃編制審批層級(jí)，提升規(guī)劃審批的制度彈性

單元詳細(xì)規(guī)劃與國(guó)土空間總體規(guī)劃緊密關(guān)聯(lián)，充分體現(xiàn)總體規(guī)劃的實(shí)施程度與效果，對(duì)城市的空間功能布局及總體開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度有著重要影響，應(yīng)確保具備較高的審批層級(jí)并進(jìn)行完善詳實(shí)的審批程序。而詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則根據(jù)地塊開(kāi)發(fā)建設(shè)需要而編制，在不突破單元詳細(xì)規(guī)劃管控要求的前提下，對(duì)城市的整體功能布局影響極小。為此，根據(jù)中央文件精神，可依托現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)，探索單元規(guī)劃與導(dǎo)則的差異化審批層級(jí)及審批流程，既守住規(guī)劃的剛性控制要求，又為具體開(kāi)發(fā)建設(shè)預(yù)留空間彈性[6]。