亞洲象國(guó)家公園六年醞釀?dòng)?/h1>
2021-06-24 11:18:28蘇有鵬南方周末實(shí)習(xí)生蔣敏玉
南方周末 2021-06-24
南方周末記者 蘇有鵬 南方周末實(shí)習(xí)生 蔣敏玉
2021年6月13日，亞洲象種源繁育及救助中心里的“依嫩”和“憶雙”，可以和人親密接觸。
2021年6月16日，普洱市思茅區(qū)六順鎮(zhèn)南邦河村勐主寨，當(dāng)?shù)匾?guī)劃了四千余畝的大象食物源基地。
南方周末記者? 蘇有鵬 ? 攝
★“試點(diǎn)期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”。
三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、祁連山五處由中央深改組會(huì)議審議通過，另五處則由國(guó)家發(fā)改委審批通過。
“他們現(xiàn)在只想用物理的方式把大象與人分隔開來，覺得這樣人象沖突才能得到根本的解決?！?/p>
“你去看看第一版規(guī)劃，基本上把一個(gè)西雙版納州都劃進(jìn)去了?！?/p>
距離“亞洲象國(guó)家公園”第一次提出，六年時(shí)間過去了。
過去六年是人象沖突不斷的六年。2021年6月12日，云南省林草局動(dòng)植物處副處長(zhǎng)楊華在集中采訪活動(dòng)中介紹，2014年到2020年，云南省累計(jì)賠付亞洲象肇事?lián)p失達(dá)1.73億元。
近日，隨著云南“斷鼻家族”象群北遷引發(fā)關(guān)注，這一概念也進(jìn)入公眾視野。
不同人士將之視為解決人象沖突的終極方案。北京師范大學(xué)生態(tài)研究所教授張立曾在分析此次亞洲象北上事件時(shí)提出，“盡快建立亞洲象國(guó)家公園，把亞洲象的適宜棲息地劃到國(guó)家公園里，為亞洲象提供更廣闊的生存空間”，以此作為亞洲象保護(hù)的一個(gè)可持續(xù)方案。
按照2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》的設(shè)計(jì)，首批國(guó)家公園試點(diǎn)于2020年基本確定。設(shè)立試點(diǎn)的包括三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、香格里拉普達(dá)措、南山、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林國(guó)家公園十處。
六年來，從地方到省，云南各部門做出過種種嘗試。有關(guān)亞洲象國(guó)家公園建設(shè)的政協(xié)提案、總體規(guī)劃和試點(diǎn)方案等文件多次提交中央，但亞洲象國(guó)家公園卻并未出現(xiàn)在試點(diǎn)名單中。
北京師范大學(xué)全球共同發(fā)展研究院院長(zhǎng)王宏新教授多次帶隊(duì)赴西雙版納調(diào)研人象沖突。在他看來，當(dāng)前緩解人象沖突采取的種種措施，以及人類對(duì)大象的一味妥協(xié)并非解決問題的根本之道。
未列入云南省批準(zhǔn)的13處國(guó)家公園
2015年8月，原國(guó)家林業(yè)局到西雙版納州調(diào)研亞洲象保護(hù)情況。在介紹亞洲象保護(hù)情況時(shí)，時(shí)任西雙版納州州委書記陳玉侯就提出，建立亞洲象大國(guó)家公園。
國(guó)家公園的概念源于美國(guó)。1872年設(shè)立的黃石國(guó)家公園，開了以國(guó)家公園體制進(jìn)行自然保護(hù)的先河。2013年11月，十八屆三中全會(huì)首次提出建立中國(guó)國(guó)家公園體制。
什么是國(guó)家公園？按照原國(guó)家林業(yè)局網(wǎng)站在2017年發(fā)布的說明，“國(guó)家公園，雖然帶有‘公園二字，但它不等同于單純供游人休閑消遣的一般意義上的公園，也不是為開發(fā)旅游而建設(shè)的風(fēng)景區(qū)?！蹦戏街苣┯浾吡粢獾?，說明強(qiáng)調(diào)，國(guó)家公園是把“應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來”，并“代代相傳”。
事實(shí)上，原國(guó)家林業(yè)局該次調(diào)研前兩個(gè)月，2015年6月，原云南省林業(yè)廳啟動(dòng)了《亞洲象國(guó)家公園總體規(guī)劃》項(xiàng)目，委托原國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院負(fù)責(zé)編制總體規(guī)劃。
據(jù)云南省林草局官網(wǎng)信息顯示，2017年7月之前，中央財(cái)政資助，總計(jì)投資1150萬元的“西雙版納亞洲象保護(hù)項(xiàng)目”就已經(jīng)啟動(dòng)，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成為規(guī)劃的核心區(qū)域，項(xiàng)目中就包括“云南亞洲象國(guó)家公園規(guī)劃編制”。
此后，在亞洲象分布的西雙版納州、普洱市和臨滄市，“亞洲象國(guó)家公園”的字眼頻繁出現(xiàn)于人大、政協(xié)和林草部門發(fā)布的各類報(bào)告中。
2015年12月起，分布于12個(gè)省的10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案陸續(xù)通過，普達(dá)措國(guó)家公園成為云南唯一入選的試點(diǎn)。事實(shí)上，云南是第一個(gè)探索省級(jí)國(guó)家公園的省份。2016年，經(jīng)云南省政府批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家公園已有13處，但亞洲象國(guó)家公園亦不包括在內(nèi)。
據(jù)南方周末記者了解，在2019年10月由國(guó)家林草局公布的最新國(guó)家公園體制試點(diǎn)名單中，國(guó)家公園項(xiàng)目基本由地方進(jìn)行規(guī)劃和申報(bào)。而在2016年年底，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局在年度工作總結(jié)中提到，《云南亞洲象國(guó)家公園總體規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“總體規(guī)劃”）已于當(dāng)年完成，并報(bào)國(guó)家層面審批。
2019年，在給臨滄市人大代表《關(guān)于申報(bào)云南南滾河亞洲象國(guó)家公園的建議》的回復(fù)中，臨滄市政府提到，原云南省林業(yè)廳在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上完成了《建立亞洲象國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，已上報(bào)中央深改委建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組。
一位曾參與方案設(shè)計(jì)的人士透露，云南省當(dāng)時(shí)對(duì)這個(gè)方案信心十足，為了保證方案順利通過，“專門請(qǐng)了中國(guó)科學(xué)院院士張亞平和中國(guó)工程院院士馬建章來給方案提建議。”后者曾一手推動(dòng)?xùn)|北虎保護(hù)區(qū)的建立。
前述參與方案設(shè)計(jì)的人士原本聽說，“會(huì)有三個(gè)以野生動(dòng)物命名的國(guó)家公園，大熊貓、東北虎，第三個(gè)就是亞洲象?！?/p>
對(duì)此，國(guó)家公園體制建設(shè)專家咨詢委員、清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系教授、清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)楊銳對(duì)南方周末記者解釋，“試點(diǎn)國(guó)家公園中雖然只有兩個(gè)是以野生動(dòng)物命名的，但實(shí)際上其他國(guó)家公園，尤其是位于西部的幾個(gè)，野生動(dòng)物種群都是保護(hù)對(duì)象之一?！弊鳛椤捌炫灐蔽锓N，大熊貓、東北虎豹等被視作衡量當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況的重要指標(biāo)，并非國(guó)家公園保護(hù)的唯一目標(biāo)。
2021年1月，云南省林草局發(fā)布《加強(qiáng)亞洲象保護(hù)構(gòu)建人象和諧發(fā)展的意見（征求意見稿）》，又一次提出，到2025年，發(fā)展目標(biāo)是，“亞洲象國(guó)家公園列入全國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃布局”。
國(guó)家林草局一位工作人員向南方周末記者透露，“目前是第一批試點(diǎn)，亞洲象很有可能在第二批?！?/p>
相比劃定范圍，更應(yīng)是管理體制創(chuàng)新
國(guó)家林草局亞洲象研究中心主任陳飛在2019年1月發(fā)表了一篇論文，詳細(xì)介紹了亞洲象國(guó)家公園的規(guī)劃方案。
國(guó)家公園的范圍以西雙版納、普洱和臨滄現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)、森林公園為基礎(chǔ)，實(shí)行“統(tǒng)一區(qū)劃，分區(qū)域管理”。在綜合考慮保護(hù)地情況、亞洲象分布、活動(dòng)路線以及各地區(qū)人口狀況后，形成了一個(gè)總面積為5619.25平方公里的設(shè)想范圍。
長(zhǎng)期關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)的復(fù)旦大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院博士研究生顧伯健則表達(dá)了自己的擔(dān)憂：“亞洲象不需要郁閉度很好的森林，如果以保護(hù)亞洲象建立國(guó)家公園，是不是會(huì)給砍伐熱帶雨林樹木開一個(gè)口子呢？”據(jù)了解，亞洲象較為集中的西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對(duì)象是“熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)和珍稀動(dòng)植物”，但卻陷入某種“悖論”：森林保護(hù)得越好，林下食物越少，反而造成部分亞洲象的出走。
楊銳強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家公園是對(duì)大尺度的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的保護(hù)，保護(hù)整個(gè)野生動(dòng)物棲息地、所在的生態(tài)系統(tǒng)和景觀是國(guó)家公園最重要的任務(wù)?！?/p>
相較于劃定明確的地理范圍，國(guó)家公園更大程度上應(yīng)是管理體制的創(chuàng)新。
大象并沒有行政概念?！按笙笤趺磿?huì)知道它自己在保護(hù)區(qū)里呢？”云南大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院教授吳兆錄說。
在陳飛構(gòu)想的主要內(nèi)容中，他特別提到設(shè)立精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)，“試點(diǎn)期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。”并且，陳飛還強(qiáng)調(diào)要“探索跨行政區(qū)，跨部門管理的有效途徑”。
2020年6至8月，王宏新團(tuán)隊(duì)曾針對(duì)亞洲象保護(hù)到云南做過兩次深入調(diào)研，在所形成的調(diào)研報(bào)告中，特別強(qiáng)調(diào)：“必須從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，消除人象沖突體制障礙?！?/p>
“野生動(dòng)物保護(hù)是不能進(jìn)行屬地化管理的，地方的部分官員對(duì)于野生動(dòng)物的專業(yè)知識(shí)了解不夠，國(guó)家應(yīng)該設(shè)立一個(gè)垂直管理的部門。”王宏新告訴南方周末記者，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是山水林田湖草沙，但我認(rèn)為還應(yīng)該加上魚鳥獸，組成更加完整的生命共同體?！?/p>
2018年3月，機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)家林業(yè)局職責(zé)整合，將森林防火職責(zé)劃入應(yīng)急管理部。森林、濕地森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)整合組建自然資源部。同時(shí)，組建國(guó)家林草局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，由自然資源部管理。
根據(jù)2020年7月發(fā)布的《自然資源部國(guó)家林草局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，特別強(qiáng)調(diào)“國(guó)家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，納入國(guó)家公園管理”。
楊銳告訴南方周末記者，在國(guó)家公園建設(shè)最主要的問題上，中央已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但體制方面的設(shè)計(jì)依然有需要提升的地方。
南方周末記者留意到，目前十個(gè)國(guó)家公園的試點(diǎn)方案分別由兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)通過。其中，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、祁連山五處由中央深改組會(huì)議審議通過，另五處則由國(guó)家發(fā)改委審批通過。
2020年9月，國(guó)家林草局昆明勘察設(shè)計(jì)院動(dòng)物學(xué)博士、高級(jí)工程師孫國(guó)政曾在研究中介紹，當(dāng)前國(guó)家公園在管理模式上已經(jīng)形成了東北虎豹為代表、由中央直管的國(guó)家公園，如大熊貓和祁連山國(guó)家公園由中央和省級(jí)政府共同管理，三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園則由中央委托給省級(jí)管理。而根據(jù)楊銳的研究統(tǒng)計(jì)，其他五處基本都由省政府垂直管理。
走過“彎路”
為何亞洲象方案沒通過？2020年10月，在給西雙版納州政協(xié)十二屆四次會(huì)議相關(guān)提案的答復(fù)中，州林草局表示，原因主要包括國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致方案被審批部門擱置，而方案由省林業(yè)部門牽頭，規(guī)劃深度廣度未達(dá)到要求，從而“沒有抓住首批試點(diǎn)機(jī)遇”。
究竟哪些地方可以成為試點(diǎn)？基于十九大提出的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，楊銳向南方周末記者表示，國(guó)家公園需要滿足國(guó)家代表性、原真性、完整性和適應(yīng)性四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”的三大建設(shè)理念。
云南省對(duì)國(guó)家公園的探索起步很早。2006年，原國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)在云南開展國(guó)家公園試點(diǎn)，設(shè)立中國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園：普達(dá)措國(guó)家公園，并于2007年獲得省政府掛牌。
2015年1月，云南省政府將《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例（草案）》提交省人大常委會(huì)審議，當(dāng)中涉及國(guó)家公園管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制、設(shè)立與審批、規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)與管理和經(jīng)營(yíng)與利用等一系列問題。四個(gè)月之后，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。
不過，最早開始探索國(guó)家公園建設(shè)的云南，卻走過不少“彎路”。
《中國(guó)發(fā)展觀察》一篇署名為蘇楊的專欄文章，曾以云南為例，談到各地建設(shè)國(guó)家公園的初衷。文中認(rèn)為，許多地方進(jìn)行試點(diǎn)的目的存在偏差，并沒有認(rèn)識(shí)到保護(hù)的意義和特殊性，而是將“這塊全球通用的牌子”視作“新的增長(zhǎng)點(diǎn)”。蘇楊是國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)核心專家組成員之一。
2007年，普達(dá)措國(guó)家公園設(shè)立后，云南省還曾將其交由旅游公司整體管理。這在蘇楊看來就是“將國(guó)家公園當(dāng)作了旅游產(chǎn)業(yè)的品牌”，這或是初期“云南省國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)方案難產(chǎn)的重要原因”。
國(guó)家林草局一位工作人員向南方周末記者透露：“云南最早把公園理解為‘人民公園，但實(shí)際上我們想做的是‘黃石公園?！?/p>
“國(guó)家公園應(yīng)該是一個(gè)游憩的場(chǎng)所?！蔽麟p版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)的副局長(zhǎng)陶慶告訴南方周末記者，“這是一個(gè)難得的歷史機(jī)遇?！?/p>
在調(diào)研中，王宏新發(fā)現(xiàn)，地方政府“對(duì)國(guó)家公園這一專業(yè)概念的理解存在偏差”，“他們現(xiàn)在只想用物理的方式把大象與人分隔開來，覺得這樣人象沖突才能得到根本的解決”。
不過，勐海縣林草局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人則對(duì)南方周末記者解釋，并不是他們理解不到位，“而是國(guó)家公園保護(hù)等級(jí)太高，讓老百姓怎么辦？”
據(jù)陳飛統(tǒng)計(jì)，目前規(guī)劃的亞洲象國(guó)家公園土地權(quán)屬中，有近八百平方公里的集體土地，占總面積的約14%。整個(gè)規(guī)劃涉及8個(gè)縣（市、區(qū)），485600人，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展不平衡，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約26803元”。前述勐?？h林草局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為建設(shè)國(guó)家公園難度太大，“老百姓的地怎么收，拿什么錢收，收了之后老百姓吃什么？”
云南省的規(guī)劃中，涉及西雙版納保護(hù)區(qū)的面積最大，占總面積約80%。普洱市林草局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者打趣說：“你去看看第一版規(guī)劃，基本上把一個(gè)西雙版納州都劃進(jìn)去了?！迸R滄市林草局的工作人員則直言，到目前為止，“都是省里在做，從沒見過規(guī)劃”。
前述普洱市林草局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，如今最頭疼的是“在白紙上畫畫”，“說是有規(guī)劃，但還是太空。具體怎么建，建啥樣，不知道?！弊鳛轶w制中人，他最關(guān)心的問題則是，“編制從哪兒來？”
實(shí)際上，盡管已經(jīng)由中央直管，在國(guó)家林草局長(zhǎng)春專員辦加掛牌子的東北虎豹國(guó)家公園，依舊在迷茫中探索。據(jù)國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)趙利介紹，成立之后，各級(jí)單位并未增加編制，出現(xiàn)了“一套人馬多項(xiàng)職權(quán)”的現(xiàn)象，人財(cái)物的調(diào)度都成問題。
“真正的野生動(dòng)物保護(hù)是讓動(dòng)物回歸荒野。”目前，云南各地在探索“大象食堂”食源地建設(shè)等人象沖突的解決方式，但在王宏新看來，其本質(zhì)上是對(duì)亞洲象的“馴化”行為，“就像給小孩吃糖”。
“國(guó)家公園確有必要，但遠(yuǎn)水解不了近渴?！标愶w告訴南方周末記者，對(duì)于斷鼻家族象群北遷，“國(guó)家公園不是靈丹妙藥”。
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南方周末記者? 蘇有鵬 ? 攝
★“試點(diǎn)期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)”。
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按照2017年《建立國(guó)家公園體制總體方案》的設(shè)計(jì)，首批國(guó)家公園試點(diǎn)于2020年基本確定。設(shè)立試點(diǎn)的包括三江源、神農(nóng)架、武夷山、錢江源、香格里拉普達(dá)措、南山、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林國(guó)家公園十處。
六年來，從地方到省，云南各部門做出過種種嘗試。有關(guān)亞洲象國(guó)家公園建設(shè)的政協(xié)提案、總體規(guī)劃和試點(diǎn)方案等文件多次提交中央，但亞洲象國(guó)家公園卻并未出現(xiàn)在試點(diǎn)名單中。
北京師范大學(xué)全球共同發(fā)展研究院院長(zhǎng)王宏新教授多次帶隊(duì)赴西雙版納調(diào)研人象沖突。在他看來，當(dāng)前緩解人象沖突采取的種種措施，以及人類對(duì)大象的一味妥協(xié)并非解決問題的根本之道。
未列入云南省批準(zhǔn)的13處國(guó)家公園
2015年8月，原國(guó)家林業(yè)局到西雙版納州調(diào)研亞洲象保護(hù)情況。在介紹亞洲象保護(hù)情況時(shí)，時(shí)任西雙版納州州委書記陳玉侯就提出，建立亞洲象大國(guó)家公園。
國(guó)家公園的概念源于美國(guó)。1872年設(shè)立的黃石國(guó)家公園，開了以國(guó)家公園體制進(jìn)行自然保護(hù)的先河。2013年11月，十八屆三中全會(huì)首次提出建立中國(guó)國(guó)家公園體制。
什么是國(guó)家公園？按照原國(guó)家林業(yè)局網(wǎng)站在2017年發(fā)布的說明，“國(guó)家公園，雖然帶有‘公園二字，但它不等同于單純供游人休閑消遣的一般意義上的公園，也不是為開發(fā)旅游而建設(shè)的風(fēng)景區(qū)?！蹦戏街苣┯浾吡粢獾?，說明強(qiáng)調(diào)，國(guó)家公園是把“應(yīng)該保護(hù)的地方保護(hù)起來”，并“代代相傳”。
事實(shí)上，原國(guó)家林業(yè)局該次調(diào)研前兩個(gè)月，2015年6月，原云南省林業(yè)廳啟動(dòng)了《亞洲象國(guó)家公園總體規(guī)劃》項(xiàng)目，委托原國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院負(fù)責(zé)編制總體規(guī)劃。
據(jù)云南省林草局官網(wǎng)信息顯示，2017年7月之前，中央財(cái)政資助，總計(jì)投資1150萬元的“西雙版納亞洲象保護(hù)項(xiàng)目”就已經(jīng)啟動(dòng)，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)成為規(guī)劃的核心區(qū)域，項(xiàng)目中就包括“云南亞洲象國(guó)家公園規(guī)劃編制”。
此后，在亞洲象分布的西雙版納州、普洱市和臨滄市，“亞洲象國(guó)家公園”的字眼頻繁出現(xiàn)于人大、政協(xié)和林草部門發(fā)布的各類報(bào)告中。
2015年12月起，分布于12個(gè)省的10處國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案陸續(xù)通過，普達(dá)措國(guó)家公園成為云南唯一入選的試點(diǎn)。事實(shí)上，云南是第一個(gè)探索省級(jí)國(guó)家公園的省份。2016年，經(jīng)云南省政府批準(zhǔn)設(shè)立的國(guó)家公園已有13處，但亞洲象國(guó)家公園亦不包括在內(nèi)。
據(jù)南方周末記者了解，在2019年10月由國(guó)家林草局公布的最新國(guó)家公園體制試點(diǎn)名單中，國(guó)家公園項(xiàng)目基本由地方進(jìn)行規(guī)劃和申報(bào)。而在2016年年底，西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局在年度工作總結(jié)中提到，《云南亞洲象國(guó)家公園總體規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱“總體規(guī)劃”）已于當(dāng)年完成，并報(bào)國(guó)家層面審批。
2019年，在給臨滄市人大代表《關(guān)于申報(bào)云南南滾河亞洲象國(guó)家公園的建議》的回復(fù)中，臨滄市政府提到，原云南省林業(yè)廳在總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上完成了《建立亞洲象國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，已上報(bào)中央深改委建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組。
一位曾參與方案設(shè)計(jì)的人士透露，云南省當(dāng)時(shí)對(duì)這個(gè)方案信心十足，為了保證方案順利通過，“專門請(qǐng)了中國(guó)科學(xué)院院士張亞平和中國(guó)工程院院士馬建章來給方案提建議。”后者曾一手推動(dòng)?xùn)|北虎保護(hù)區(qū)的建立。
前述參與方案設(shè)計(jì)的人士原本聽說，“會(huì)有三個(gè)以野生動(dòng)物命名的國(guó)家公園，大熊貓、東北虎，第三個(gè)就是亞洲象?！?/p>
對(duì)此，國(guó)家公園體制建設(shè)專家咨詢委員、清華大學(xué)建筑學(xué)院景觀學(xué)系教授、清華大學(xué)國(guó)家公園研究院院長(zhǎng)楊銳對(duì)南方周末記者解釋，“試點(diǎn)國(guó)家公園中雖然只有兩個(gè)是以野生動(dòng)物命名的，但實(shí)際上其他國(guó)家公園，尤其是位于西部的幾個(gè)，野生動(dòng)物種群都是保護(hù)對(duì)象之一?！弊鳛椤捌炫灐蔽锓N，大熊貓、東北虎豹等被視作衡量當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)系統(tǒng)保護(hù)情況的重要指標(biāo)，并非國(guó)家公園保護(hù)的唯一目標(biāo)。
2021年1月，云南省林草局發(fā)布《加強(qiáng)亞洲象保護(hù)構(gòu)建人象和諧發(fā)展的意見（征求意見稿）》，又一次提出，到2025年，發(fā)展目標(biāo)是，“亞洲象國(guó)家公園列入全國(guó)國(guó)家公園規(guī)劃布局”。
國(guó)家林草局一位工作人員向南方周末記者透露，“目前是第一批試點(diǎn)，亞洲象很有可能在第二批?！?/p>
相比劃定范圍，更應(yīng)是管理體制創(chuàng)新
國(guó)家林草局亞洲象研究中心主任陳飛在2019年1月發(fā)表了一篇論文，詳細(xì)介紹了亞洲象國(guó)家公園的規(guī)劃方案。
國(guó)家公園的范圍以西雙版納、普洱和臨滄現(xiàn)有的保護(hù)區(qū)、森林公園為基礎(chǔ)，實(shí)行“統(tǒng)一區(qū)劃，分區(qū)域管理”。在綜合考慮保護(hù)地情況、亞洲象分布、活動(dòng)路線以及各地區(qū)人口狀況后，形成了一個(gè)總面積為5619.25平方公里的設(shè)想范圍。
長(zhǎng)期關(guān)注野生動(dòng)物保護(hù)的復(fù)旦大學(xué)生命科學(xué)學(xué)院博士研究生顧伯健則表達(dá)了自己的擔(dān)憂：“亞洲象不需要郁閉度很好的森林，如果以保護(hù)亞洲象建立國(guó)家公園，是不是會(huì)給砍伐熱帶雨林樹木開一個(gè)口子呢？”據(jù)了解，亞洲象較為集中的西雙版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，主要保護(hù)對(duì)象是“熱帶森林生態(tài)系統(tǒng)和珍稀動(dòng)植物”，但卻陷入某種“悖論”：森林保護(hù)得越好，林下食物越少，反而造成部分亞洲象的出走。
楊銳強(qiáng)調(diào)：“國(guó)家公園是對(duì)大尺度的生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)過程的保護(hù)，保護(hù)整個(gè)野生動(dòng)物棲息地、所在的生態(tài)系統(tǒng)和景觀是國(guó)家公園最重要的任務(wù)?！?/p>
相較于劃定明確的地理范圍，國(guó)家公園更大程度上應(yīng)是管理體制的創(chuàng)新。
大象并沒有行政概念?！按笙笤趺磿?huì)知道它自己在保護(hù)區(qū)里呢？”云南大學(xué)生態(tài)與環(huán)境學(xué)院教授吳兆錄說。
在陳飛構(gòu)想的主要內(nèi)容中，他特別提到設(shè)立精簡(jiǎn)高效的管理機(jī)構(gòu)，“試點(diǎn)期間，由中央政府委托云南省政府，行使亞洲象國(guó)家公園內(nèi)全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權(quán)。”并且，陳飛還強(qiáng)調(diào)要“探索跨行政區(qū)，跨部門管理的有效途徑”。
2020年6至8月，王宏新團(tuán)隊(duì)曾針對(duì)亞洲象保護(hù)到云南做過兩次深入調(diào)研，在所形成的調(diào)研報(bào)告中，特別強(qiáng)調(diào)：“必須從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，消除人象沖突體制障礙?！?/p>
“野生動(dòng)物保護(hù)是不能進(jìn)行屬地化管理的，地方的部分官員對(duì)于野生動(dòng)物的專業(yè)知識(shí)了解不夠，國(guó)家應(yīng)該設(shè)立一個(gè)垂直管理的部門。”王宏新告訴南方周末記者，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)的是山水林田湖草沙，但我認(rèn)為還應(yīng)該加上魚鳥獸，組成更加完整的生命共同體?！?/p>
2018年3月，機(jī)構(gòu)改革后的國(guó)家林業(yè)局職責(zé)整合，將森林防火職責(zé)劃入應(yīng)急管理部。森林、濕地森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)整合組建自然資源部。同時(shí)，組建國(guó)家林草局，加掛國(guó)家公園管理局牌子，由自然資源部管理。
根據(jù)2020年7月發(fā)布的《自然資源部國(guó)家林草局關(guān)于做好自然保護(hù)區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關(guān)工作的函》，特別強(qiáng)調(diào)“國(guó)家公園設(shè)立后，在相同區(qū)域不再保留原自然保護(hù)區(qū)等自然保護(hù)地，納入國(guó)家公園管理”。
楊銳告訴南方周末記者，在國(guó)家公園建設(shè)最主要的問題上，中央已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)，但體制方面的設(shè)計(jì)依然有需要提升的地方。
南方周末記者留意到，目前十個(gè)國(guó)家公園的試點(diǎn)方案分別由兩個(gè)不同的機(jī)構(gòu)通過。其中，三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、祁連山五處由中央深改組會(huì)議審議通過，另五處則由國(guó)家發(fā)改委審批通過。
2020年9月，國(guó)家林草局昆明勘察設(shè)計(jì)院動(dòng)物學(xué)博士、高級(jí)工程師孫國(guó)政曾在研究中介紹，當(dāng)前國(guó)家公園在管理模式上已經(jīng)形成了東北虎豹為代表、由中央直管的國(guó)家公園，如大熊貓和祁連山國(guó)家公園由中央和省級(jí)政府共同管理，三江源和海南熱帶雨林國(guó)家公園則由中央委托給省級(jí)管理。而根據(jù)楊銳的研究統(tǒng)計(jì)，其他五處基本都由省政府垂直管理。
走過“彎路”
為何亞洲象方案沒通過？2020年10月，在給西雙版納州政協(xié)十二屆四次會(huì)議相關(guān)提案的答復(fù)中，州林草局表示，原因主要包括國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革導(dǎo)致方案被審批部門擱置，而方案由省林業(yè)部門牽頭，規(guī)劃深度廣度未達(dá)到要求，從而“沒有抓住首批試點(diǎn)機(jī)遇”。
究竟哪些地方可以成為試點(diǎn)？基于十九大提出的“建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系”，楊銳向南方周末記者表示，國(guó)家公園需要滿足國(guó)家代表性、原真性、完整性和適應(yīng)性四項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)第一、國(guó)家代表性、全民公益性”的三大建設(shè)理念。
云南省對(duì)國(guó)家公園的探索起步很早。2006年，原國(guó)家林業(yè)局批準(zhǔn)在云南開展國(guó)家公園試點(diǎn)，設(shè)立中國(guó)第一個(gè)國(guó)家公園：普達(dá)措國(guó)家公園，并于2007年獲得省政府掛牌。
2015年1月，云南省政府將《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例（草案）》提交省人大常委會(huì)審議，當(dāng)中涉及國(guó)家公園管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制、設(shè)立與審批、規(guī)劃與建設(shè)、保護(hù)與管理和經(jīng)營(yíng)與利用等一系列問題。四個(gè)月之后，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》。
不過，最早開始探索國(guó)家公園建設(shè)的云南，卻走過不少“彎路”。
《中國(guó)發(fā)展觀察》一篇署名為蘇楊的專欄文章，曾以云南為例，談到各地建設(shè)國(guó)家公園的初衷。文中認(rèn)為，許多地方進(jìn)行試點(diǎn)的目的存在偏差，并沒有認(rèn)識(shí)到保護(hù)的意義和特殊性，而是將“這塊全球通用的牌子”視作“新的增長(zhǎng)點(diǎn)”。蘇楊是國(guó)家發(fā)改委國(guó)家公園體制建設(shè)核心專家組成員之一。
2007年，普達(dá)措國(guó)家公園設(shè)立后，云南省還曾將其交由旅游公司整體管理。這在蘇楊看來就是“將國(guó)家公園當(dāng)作了旅游產(chǎn)業(yè)的品牌”，這或是初期“云南省國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)方案難產(chǎn)的重要原因”。
國(guó)家林草局一位工作人員向南方周末記者透露：“云南最早把公園理解為‘人民公園，但實(shí)際上我們想做的是‘黃石公園?！?/p>
“國(guó)家公園應(yīng)該是一個(gè)游憩的場(chǎng)所?！蔽麟p版納國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)局負(fù)責(zé)國(guó)家公園建設(shè)的副局長(zhǎng)陶慶告訴南方周末記者，“這是一個(gè)難得的歷史機(jī)遇?！?/p>
在調(diào)研中，王宏新發(fā)現(xiàn)，地方政府“對(duì)國(guó)家公園這一專業(yè)概念的理解存在偏差”，“他們現(xiàn)在只想用物理的方式把大象與人分隔開來，覺得這樣人象沖突才能得到根本的解決”。
不過，勐海縣林草局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人則對(duì)南方周末記者解釋，并不是他們理解不到位，“而是國(guó)家公園保護(hù)等級(jí)太高，讓老百姓怎么辦？”
據(jù)陳飛統(tǒng)計(jì)，目前規(guī)劃的亞洲象國(guó)家公園土地權(quán)屬中，有近八百平方公里的集體土地，占總面積的約14%。整個(gè)規(guī)劃涉及8個(gè)縣（市、區(qū)），485600人，“區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)薄弱，發(fā)展不平衡，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值約26803元”。前述勐?？h林草局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為建設(shè)國(guó)家公園難度太大，“老百姓的地怎么收，拿什么錢收，收了之后老百姓吃什么？”
云南省的規(guī)劃中，涉及西雙版納保護(hù)區(qū)的面積最大，占總面積約80%。普洱市林草局一位相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)南方周末記者打趣說：“你去看看第一版規(guī)劃，基本上把一個(gè)西雙版納州都劃進(jìn)去了?！迸R滄市林草局的工作人員則直言，到目前為止，“都是省里在做，從沒見過規(guī)劃”。
前述普洱市林草局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，如今最頭疼的是“在白紙上畫畫”，“說是有規(guī)劃，但還是太空。具體怎么建，建啥樣，不知道?！弊鳛轶w制中人，他最關(guān)心的問題則是，“編制從哪兒來？”
實(shí)際上，盡管已經(jīng)由中央直管，在國(guó)家林草局長(zhǎng)春專員辦加掛牌子的東北虎豹國(guó)家公園，依舊在迷茫中探索。據(jù)國(guó)家公園管理局局長(zhǎng)趙利介紹，成立之后，各級(jí)單位并未增加編制，出現(xiàn)了“一套人馬多項(xiàng)職權(quán)”的現(xiàn)象，人財(cái)物的調(diào)度都成問題。
“真正的野生動(dòng)物保護(hù)是讓動(dòng)物回歸荒野。”目前，云南各地在探索“大象食堂”食源地建設(shè)等人象沖突的解決方式，但在王宏新看來，其本質(zhì)上是對(duì)亞洲象的“馴化”行為，“就像給小孩吃糖”。
“國(guó)家公園確有必要，但遠(yuǎn)水解不了近渴?！标愶w告訴南方周末記者，對(duì)于斷鼻家族象群北遷，“國(guó)家公園不是靈丹妙藥”。
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