基于S-CAD方法的上海市生活垃圾分類政策評估研究

■ 朱璐璐 李志紅 陳劭鋒

1.中國科學(xué)院大學(xué)公共政策與管理學(xué)院北京100049

2.中國科學(xué)院科技戰(zhàn)略咨詢研究院 北京100190

0 引言

實(shí)施生活垃圾分類是推進(jìn)資源有效利用的重要舉措。國外實(shí)施垃圾分類起步較早，且積累了許多豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。我國從20世紀(jì)90年代開始也推進(jìn)垃圾分類工作，迄今已有20余年，取得了一定的進(jìn)展。與此同時，國內(nèi)外關(guān)于垃圾分類相關(guān)的研究日益增多。總體來看，學(xué)術(shù)界關(guān)于垃圾分類政策文獻(xiàn)研究，主要集中在政策影響和治理實(shí)踐等方面。就政策影響而言，主要涉及到影響垃圾分類政策實(shí)施的因素，如Iyer E S 和Kashyap R K探討了政府激勵政策對垃圾分類的影響效應(yīng)[1]。Sandra Aparcana 探討了城市固體廢棄物管理政策的實(shí)施障礙及影響因素[2]。李歡歡等對垃圾分類政策擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行分析，并對垃圾分類政策擴(kuò)散的邏輯進(jìn)行分析[3]。尚虎平等從垃圾分類的前端和中端影響因素研究了垃圾分類的績效效應(yīng)[4]。而關(guān)于政策治理或管理實(shí)踐的研究主要關(guān)注于垃圾分類政策治理過程、模式、具體制度設(shè)計等方面。如龔文娟認(rèn)為1949年以來我國城市生活垃圾的治理政策可以分為萌芽期、過渡期、發(fā)展期3個階段[5]。田華文借助政策工具理論對垃圾的強(qiáng)制分類在中國的可行性做了初步探索[6]。宋國君等認(rèn)為我國需要全力轉(zhuǎn)向和建設(shè)基于源頭分類和資源回收的生活垃圾管理模式[7]。李智超等認(rèn)為必須考量不同政策要素的組合，進(jìn)行有針對性的政策激勵與配置，才能提高生活垃圾分類政策執(zhí)行效果[8]。薛立強(qiáng)等認(rèn)為構(gòu)建現(xiàn)代化的城市生活垃圾管理模式及理論，將對于實(shí)踐領(lǐng)域的創(chuàng)新和進(jìn)步起到重要的推動作用[9]。楊雪鋒等認(rèn)為一個城市治理水平的重要指標(biāo)之一是垃圾分類做得好不好[10]。于君博等認(rèn)為根據(jù)參與主體的不同，之前我國的垃圾分類治理的模式可以分為政府主導(dǎo)、服務(wù)外包和社會組織參與3種方式[11]。

從目前國內(nèi)外研究來看，缺乏對一個地區(qū)垃圾分類政策的實(shí)施成效開展比較系統(tǒng)的評估。有鑒于此，我們擬以上海的垃圾分類政策作為評估對象。上海作為中國的超大城市之一,是中國城市生活垃圾分類的先行者,研究上海市垃圾分類政策,對全國其他省市有較強(qiáng)的指導(dǎo)和借鑒意義,也具有較高的社會實(shí)踐價值。

1 上海市生活垃圾分類政策概述

1.1 上海市生活垃圾分類政策執(zhí)行現(xiàn)狀

上海市垃圾分類政策經(jīng)過20 多年的實(shí)踐和調(diào)整形成了一套比較完整的垃圾分類管理體系。對上海市垃圾分類政策及相關(guān)制度匯總統(tǒng)計，如表1所示。

表1 上海市生活垃圾分類相關(guān)政策匯總

1.2 上海市生活垃圾分類政策執(zhí)行效果

隨著上海市城市規(guī)模的不斷擴(kuò)大，生活垃圾的產(chǎn)量日益劇增。根據(jù)1984～2019年《上海市統(tǒng)計年鑒》統(tǒng)計（圖1），1984年上海市生活垃圾產(chǎn)量為185 萬噸，2000年上海市生活垃圾產(chǎn)量為641 萬噸，與1984年相比增加了2.46倍，2018年上海市生活垃圾產(chǎn)量為984萬噸，與2000年相比增加了0.54倍。

圖1 上海市生活垃圾年度總量圖

以《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）為案例，評估上海市生活垃圾政策，具有一定的典型性，同時引入S-CAD 模型，運(yùn)用S-CAD 方法對上海市垃圾分類政策進(jìn)行評價，從《條例》的評價過程及評價結(jié)果中得出可借鑒的結(jié)論，進(jìn)而推廣應(yīng)用于全國其他城市。

2 S-CAD方法在《條例》中的應(yīng)用

2.1 S-CAD方法和模型

根據(jù)S-CAD 框架[12]（圖2），對《條例》的S-CAD 的分析過程可以分為3 步：（1）對《條例》的參與者的觀點(diǎn)識別，明確《條例》的立場、目標(biāo)、手段及預(yù)期的實(shí)現(xiàn)效果；（2）分析《條例》的制定是否具有邏輯性、必要性以及可行性分析；（3）根據(jù)《條例》的評價分析結(jié)果，梳理出上海市垃圾分類政策分析結(jié)論與經(jīng)驗(yàn)。

2.2 基于S-CAD方法的評估分析

將政策制定與評估的S-CAD 框架（圖2）和要素結(jié)合，確定《條例》的立場，并基于政策屬性分解《條例》內(nèi)容，從而構(gòu)建適用于S-CAD 方法的《條例》的要素識別圖。（圖3）

圖2 政策制定與評估的S-CAD框架

圖3 《條例》的分析要素識別圖

2.2.1 邏輯分析

邏輯分析是S-CAD 政策評估最重要的分析環(huán)節(jié)，要對《條例》的邏輯進(jìn)行梳理，深入研究《條例》的制定背景，客觀地評估《條例》的內(nèi)部邏輯一致性。

（1）立場與目標(biāo)的邏輯一致性

目標(biāo)是價值前提的本質(zhì)追求。在實(shí)現(xiàn)上海市城市生活垃圾的減量化、資源化、無害化（G1）目標(biāo)中，生活垃圾的資源化直接體現(xiàn)上海市的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展（V4）的價值，同時，生活垃圾的減量化和無害化直接體現(xiàn)了上海市改善人居環(huán)境（V1），維護(hù)生態(tài)安全（V3）的價值，而上海市的城市精細(xì)化管理（V2）間接促進(jìn)G1目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。建立健全城市的生活垃圾分類體系（G2），其中垃圾分類直接體現(xiàn)了改善上海市人居環(huán)境（V1），維護(hù)上海市生態(tài)安全（V3）的價值，建立健全生活垃圾分類體系作為一種現(xiàn)代型精細(xì)化管理方式，正是城市精細(xì)化管理（V2）的價值體現(xiàn)，在一定程度上保障經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展（V4）。

（2）目標(biāo)與手段的邏輯一致性

G1-S。S3和S6能夠直接促進(jìn)上海市的城市實(shí)現(xiàn)生活垃圾的減量化、資源化、無害化，S1、S4和S5這些具體生活垃圾分類措施實(shí)現(xiàn)上海市的生活垃圾減量化、資源化、無害化，S2、S7和S8從政府管理、社會管理以及監(jiān)控執(zhí)法方面間接為G1提供保障措施。

G2-S。S1、S4和S5是G2的直接解決行動，S2明確政府管理職責(zé)為G2的實(shí)現(xiàn)提供政府保障，S8加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律處罰從法律的強(qiáng)制性方面為G2的實(shí)現(xiàn)提供法律保障。

（3）手段與結(jié)果的邏輯一致性

S-R1。S1生活垃圾的分類詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)、S4生活垃圾分類的規(guī)范投放以及S5生活垃圾的專業(yè)化地分類收集、運(yùn)輸和處置，均涉及上海市的生活垃圾分類的相關(guān)制度管理，而提升城市的管理水平（R1），明確政府的管理職責(zé)（S2）和加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律處罰（S8）在一定程度可以提升政府管理和監(jiān)控執(zhí)法管理水平。

S-R2。S7生活垃圾分類管理情況納入上海市的文明創(chuàng)建活動，是R2的最直接措施，其他各項(xiàng)手段從政策管理和輿論監(jiān)督方面，間接地提升城市文明水平。

S-R3。R3實(shí)現(xiàn)生活垃圾源頭減量直接得益于S3促進(jìn)源頭減量，從包裝物、農(nóng)貿(mào)市場配置濕垃圾、一次性用品等方面采取相應(yīng)措施實(shí)現(xiàn)垃圾減量化，S1、S4和S5從生活垃圾分類的具體標(biāo)準(zhǔn)、措施等方面，間接促進(jìn)了城市垃圾源頭減量的實(shí)現(xiàn)，加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律處罰（S8）為其提供了法律保障。

S-R4。推進(jìn)生活垃圾資源化利用（S6）中明確各類部門對資源化利用活動的支持和協(xié)調(diào)的職責(zé)，加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律處罰（S8）為其提供了法律保障，其他措施在一定程度上促進(jìn)生活垃圾資源化的實(shí)現(xiàn)。

（4）一致性評估

根據(jù)《條例》的各個要素之間的因果關(guān)聯(lián)和一致性分析結(jié)果，建立其要素邏輯鏈條結(jié)果分析圖（見圖4），分析并評估各政策要素環(huán)節(jié)之間的相關(guān)程度。

圖4 《條例》要素邏輯鏈條圖

在立場-目標(biāo)的邏輯關(guān)系中，G1、G2兩個目標(biāo)的設(shè)計與4 個立場一致性均達(dá)到非常一致，G1與V1、V4的價值立場以及G2與V2的價值立場達(dá)到絕對一致，《條例》的價值前提適應(yīng)性強(qiáng)，目標(biāo)設(shè)定合理。在目標(biāo)-手段的邏輯相關(guān)性中，S4、S5與G1達(dá)到絕對一致，與G2達(dá)到非常一致，反映出這兩項(xiàng)手段與目標(biāo)非常匹配，S2與S8對G2非常一致，S2與S6對G1絕對一致，反映出采取相應(yīng)措施更有利于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在手段-結(jié)果中，S1、S4、S5與R1均達(dá)到絕對一致，反映出不同的手段可能會產(chǎn)生相同的結(jié)果，也可能會產(chǎn)生多樣的結(jié)果，邏輯關(guān)系總體較高，各項(xiàng)手段均實(shí)現(xiàn)對應(yīng)的預(yù)期結(jié)果。

2.2.2 經(jīng)濟(jì)分析

經(jīng)濟(jì)分析主要針對政策制定和執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)價值進(jìn)行分析，在上述邏輯分析的基礎(chǔ)上，對《條例》的前提、目標(biāo)、手段和預(yù)期結(jié)果相互之間的邏輯做充要性分析。

（1）必要性分析

目標(biāo)對價值前提的必要性，生活垃圾的減量化必定會改善人居環(huán)境，生活垃圾的資源化必然推動經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，生活垃圾的無害化對維護(hù)生態(tài)環(huán)境至關(guān)重要，因此實(shí)現(xiàn)G1目標(biāo)對V1、V3、V4是必要的。建立健全的垃圾分類體系G2，必將促進(jìn)城市精細(xì)化V2，同時在一定程度上對V1、V3、V4起到推動作用。這兩個目標(biāo)對《條例》的價值前提的反應(yīng)是必要的。

手段對目標(biāo)的必要性。實(shí)現(xiàn)生活垃圾“三化”目標(biāo)G1，促進(jìn)源頭減量S3和生活垃圾資源化利用S6與之密切相關(guān)。S3推進(jìn)包裝物、市場濕垃圾、一次性用品減量的方面減量化工作，S6明確不同政府部門應(yīng)當(dāng)對資源化利用政策、項(xiàng)目、工作予以支持。S3、S6對目標(biāo)G1是必要的。S1、S4和S5手段的實(shí)施，直接影響G2目標(biāo)的完成，兩者的必要關(guān)系顯而易見。S2、S7和S8從政府、社會、法律方面對G1、G2的實(shí)現(xiàn)所采取的必要的措施。

預(yù)期結(jié)果對實(shí)施手段的必要性。為實(shí)現(xiàn)預(yù)期結(jié)果R3和R4，S3和S6這兩項(xiàng)措施具有極強(qiáng)的針對性，因此S3對R3是必要的，S6對R4是必要的。S2明確政府管理職責(zé)和S8加強(qiáng)監(jiān)督管理和法律處罰，分別從政府管理和執(zhí)法管理方面對生活垃圾分類作出相關(guān)規(guī)定，與R1是必要的。S7提高社會參與度中將生活垃圾分類管理情況納入文明創(chuàng)建活動，與R2提升城市文明水平是必要的。

（2）充分性分析

目標(biāo)與價值的充分性。G1和G2對于價值觀改善人居環(huán)境V1、促進(jìn)城市精細(xì)化V2、維護(hù)生態(tài)安全V3和經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展V4的反應(yīng)是充分的。

手段與目標(biāo)的充分性關(guān)系。目標(biāo)對于手段來說，明確政府管理職責(zé)S2不能充分反映目標(biāo)，具體體現(xiàn)在：生活垃圾處理收費(fèi)制度未明確收費(fèi)處理標(biāo)準(zhǔn)，各單位之間協(xié)同辦公有待加強(qiáng)。與《條例》有著相同的目標(biāo)，即建立健全上海市的生活垃圾分類體系G2，所運(yùn)用的手段即明確生活垃圾處理費(fèi)征收管理是對《條例》具體手段——明確政府管理職責(zé)S2的延伸和重要補(bǔ)充。

預(yù)期結(jié)果與手段的充分性關(guān)系。對于提升城市管理水平R1，《條例》中多項(xiàng)手段,由于對《條例》的實(shí)施效果的預(yù)見性不足，導(dǎo)致《條例》的手段不充分，不足以實(shí)現(xiàn)所設(shè)定的目標(biāo)，進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)際結(jié)果不可以有效地響應(yīng)政策手段，影響到《條例》的是否可以成功實(shí)施。

2.2.3 實(shí)踐分析

實(shí)踐分析，包括法理分析與實(shí)施分析。從“主導(dǎo)觀點(diǎn)”的角度出發(fā)，從而分析《條例》所需要的關(guān)鍵目標(biāo)與手段，達(dá)成目標(biāo)與手段所需要的關(guān)鍵人員和組織。

（1）法理分析

法理分析，關(guān)鍵主體對《條例》的認(rèn)可態(tài)度的分析，對關(guān)鍵參與者支持或反對的原因分析。政策的相關(guān)主體涉及上海市的人大常委會和市政府、市政府相關(guān)部門、相關(guān)單位和企業(yè)以及廣大民眾，上海市人大常委會與市政府對《條例》支持且大力推動《條例》的出臺。

（2）實(shí)施分析

《條例》的實(shí)施分析主要需要關(guān)注《條例》的執(zhí)行者（各級政府部門）的合作與協(xié)調(diào)，以及被政策影響者（單位企業(yè)以及民眾）的適當(dāng)反應(yīng)。

《條例》實(shí)施以來，上海市各級領(lǐng)導(dǎo)深入基層一線，針對《條例》展開調(diào)研，各區(qū)制定工作方案，落實(shí)每級責(zé)任，同時要求各街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人，按全覆蓋的要求推進(jìn)居民小區(qū)、單位、公共場所垃圾分類工作。城管執(zhí)法部門履行執(zhí)法監(jiān)管的責(zé)任，為垃圾分類的推進(jìn)起到了法治的監(jiān)督作用。在社區(qū)層次，小區(qū)分類投放設(shè)施不足，無法滿足所有小區(qū)的垃圾分類工作需求。在單位層次，黨政機(jī)關(guān)的工作人員對生活垃圾分類較為重視，但企事業(yè)單位的生活垃圾分類水平存在差異。

3 結(jié)論與對策

根據(jù)S-CAD方法對《條例》整體框架的解析，通過邏輯分析、經(jīng)濟(jì)分析、依賴性分析，得出以下結(jié)論：

第一，《條例》的政策邏輯性較強(qiáng)，所設(shè)定的“價值立場”層次分明，目標(biāo)的設(shè)定均對應(yīng)其相應(yīng)的價值立場，但是與生活垃圾分類的政策體系缺乏更深層次的關(guān)聯(lián)和對接。

第二，《條例》的實(shí)施手段，整體設(shè)定針對性較強(qiáng)，但實(shí)施手段較為分散、單一，有待于進(jìn)一步整合和升級。具體表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)分析過程中，《條例》的實(shí)施手段只提到強(qiáng)制執(zhí)法以及處罰，沒有明確提出具體的垃圾分類獎勵機(jī)制，居民容易產(chǎn)生抵抗心理。因此，需要建立更多合理且科學(xué)的監(jiān)管激勵手段。

第三，在實(shí)踐方面，政策存在一定的實(shí)施困難。居民環(huán)保意識不足和分類知識了解不夠，個別社區(qū)垃圾分類投放設(shè)施不完善，并且生活垃圾清運(yùn)能力不足以配套所有實(shí)施垃圾分類政策的社區(qū)等問題均導(dǎo)致政策難以推動和貫徹實(shí)施。

《條例》的實(shí)施，采用S-CAD方法對《條例》的評估分析，為我國其他城市推行強(qiáng)制分類政策提供有效經(jīng)驗(yàn)。根據(jù)評估結(jié)果，從政策制度、分類設(shè)施及宣傳等方面，針對其它城市推行的垃圾分類提出對策建議，為更好地推動城市生活垃圾分類政策實(shí)施提供參考。

第一，加大垃圾分類政策的宣傳與引導(dǎo)的力度。垃圾分類政策的執(zhí)行離不開宣傳工作，要從多個層面加強(qiáng)宣傳與引導(dǎo)。首先，要突出垃圾分類政策的宣傳重點(diǎn)內(nèi)容，如垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、社區(qū)居民的垃圾投放點(diǎn)、垃圾分類具體的罰款制度等，使居民詳細(xì)了解垃圾分類，從而提升垃圾分類意識。其次，宣傳方式多樣化，不僅要在社區(qū)持續(xù)開展多樣性的宣傳活動，同時組織實(shí)際的展示活動，還要利用互聯(lián)網(wǎng)和新媒體等多種渠道進(jìn)行廣泛宣傳。最后，擴(kuò)大教育層面的影響力，將宣傳與教育相結(jié)合，將垃圾分類教育納入義務(wù)教育中，系統(tǒng)地將垃圾分類方面的知識傳播至學(xué)生群體，在幼兒園、小學(xué)階段養(yǎng)成垃圾分類的良好習(xí)慣。

第二，加強(qiáng)垃圾分類配套硬件設(shè)施建設(shè)。城市的生活垃圾管理，可以從源頭垃圾的分類投放、收集、運(yùn)輸和處理等多個環(huán)節(jié)開展，每個環(huán)節(jié)的實(shí)施離不開相關(guān)配套硬件設(shè)施的建設(shè)。首先，規(guī)范前端生活垃圾分類的投放設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化工作，嚴(yán)格按照投放容器規(guī)范化、標(biāo)識規(guī)范化、管理規(guī)范化的要求，設(shè)定各個地區(qū)的分類投放點(diǎn)并確保投放設(shè)備的規(guī)范化。其次，確保中端分類收運(yùn)設(shè)備的充足，加快清運(yùn)工作網(wǎng)的建設(shè)，爭取做到合理布局，加大清潔人員和車輛的投入，堅決杜絕混裝混運(yùn)，確?？梢允者\(yùn)所有社區(qū)的生活垃圾。最后，關(guān)注末端處理，加大末端處置設(shè)施的建設(shè)力度。通過推動生活垃圾處置設(shè)施項(xiàng)目的實(shí)施，不斷提高末端垃圾分類處置利用能力。要培養(yǎng)居民的分類投放意識及分類習(xí)慣，避免出現(xiàn)垃圾混合的現(xiàn)象。由此提升垃圾資源的回收力度，實(shí)現(xiàn)生活垃圾資源化。

第三，建立并完善垃圾分類的政策體系。推行生活垃圾強(qiáng)制分類，需要建立并完善符合自身情況的一套垃圾分類的政策體系，包括垃圾分類環(huán)節(jié)對應(yīng)的政策制度、垃圾分類信息管理制度、資金管理制度以及監(jiān)督獎懲制度等。針對分類收集、運(yùn)輸和處置的環(huán)節(jié)，制定生活垃圾分類信息管理制度，收集、收集、匯總、發(fā)布、并公開生活垃圾的流動情況，為公眾提供知情權(quán)，方便公眾監(jiān)督和參與垃圾管理；建立并規(guī)范垃圾分類資金管理制度，統(tǒng)一管理政府補(bǔ)貼、垃圾回收處理費(fèi)等各項(xiàng)資金，以支定收，按照支出與補(bǔ)貼相等原則進(jìn)行資金成本管理，從而提升垃圾分類的資金利用率；制定監(jiān)督獎懲制度，從源頭分類監(jiān)督、處理過程監(jiān)督、處罰過程監(jiān)督等多方面建立相應(yīng)的監(jiān)督制度，根據(jù)不同的實(shí)施效果實(shí)行獎懲制度，推動垃圾分類工作的有效實(shí)施。