政治動員、地方性知識與區(qū)域合作的困境

汪華

摘? ?要： 從歷史社會學(xué)的分析維度，對半個多世紀(jì)以來長三角一體化發(fā)展進程進行考察，對區(qū)域合作的背后博弈機制進行探討。一個基本發(fā)現(xiàn)是，基于國家意志的政治動員既是區(qū)域一體化能夠不斷被發(fā)起的重要原因，同時也是區(qū)域一體化發(fā)展面臨困境的潛在因素?；趪乙庵镜恼蝿訂T要求長三角區(qū)域內(nèi)各地政府有“一盤棋”思想，但基于發(fā)展主義的央—地激勵機制，以及行政分權(quán)改革與相應(yīng)的財稅體制，決定了各地政府有著明確而清晰的責(zé)任邊界，由此產(chǎn)生了明確的地方性利益訴求。各地政府基于自己的利益訴求，形成了區(qū)域合作的地方性認(rèn)知。這種地方性知識，客觀上對基于政治動員的國家意志的有效實現(xiàn)產(chǎn)生了較大的消解效應(yīng)。

關(guān)鍵詞： 區(qū)域合作;政治動員;長三角;歷史社會學(xué)

中圖分類號：F127? ? ?文獻標(biāo)識碼：A? 文章編號：1004-8634（2021）03-0134-（09）

DOI：10.13852/J.CNKI.JSHNU.2021.03.013

隨著長三角區(qū)域一體化發(fā)展上升為國家戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界對這一話題給予了極大的關(guān)注。如何讓區(qū)域一體化走得更遠、更持續(xù)，真正擺脫“行政區(qū)經(jīng)濟”的剛性約束，無疑需要剖析制約長三角區(qū)域一體化發(fā)展的深層次約束機制。歷史可以告訴未來。本文著重從歷史社會學(xué)的分析維度來梳理長三角區(qū)域合作的歷史脈絡(luò)，并剖析制約區(qū)域合作實現(xiàn)可能性的體制性因素。

一、長三角區(qū)域合作的推進歷程與本文關(guān)注的問題

區(qū)域合作或區(qū)域一體化，不僅是全球趨勢，也是中國政府著力推進的重要發(fā)展模式。作為中國經(jīng)濟社會發(fā)展的核心區(qū)域之一，長三角地區(qū)一直被中國政府視為區(qū)域合作的重要實驗田。在剛剛過去的半個多世紀(jì)，國家在這個區(qū)域先后數(shù)次推動建立區(qū)域協(xié)作機制。

中華人民共和國成立初期，為克服“統(tǒng)得過死”“條塊分割”的體制性矛盾，第一個五年計劃后期，中央決定改進經(jīng)濟管理體制，在下放地方部分經(jīng)濟管理權(quán)的同時，要求相鄰地區(qū)加強經(jīng)濟上的協(xié)作。1957年12月，毛澤東在給計委的指示中指出，“是否按過去的大區(qū)，以一個大城市為經(jīng)濟中心，結(jié)合周圍省市考慮通盤的協(xié)作規(guī)劃……在此基礎(chǔ)上，逐漸形成經(jīng)濟區(qū)”。1 正是在這個背景下，1958年，中央成立“華東經(jīng)濟協(xié)作區(qū)”，成為長三角協(xié)調(diào)發(fā)展的初期平臺。不過，到1960年，華東經(jīng)濟協(xié)作區(qū)被撤銷，長三角協(xié)作機制也隨之中斷。

此后相當(dāng)長的時期內(nèi)，長三角區(qū)域基本上處于各自為政的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。一直到改革開放，長三角地區(qū)再次啟動區(qū)域合作的探索。1982年12月，為推動長三角區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展，中央決定成立“上海經(jīng)濟區(qū)”。它以上海為中心，覆蓋范圍包括江蘇的南通、蘇州、常州、無錫，以及浙江的杭州、湖州、嘉興、紹興、寧波，構(gòu)成了最早的長三角經(jīng)濟區(qū)，也是改革開放后中國第一個基于省際合作的經(jīng)濟區(qū)。此后，該經(jīng)濟區(qū)進一步擴容，安徽、江西、福建三省分別于1984年12月、1986年7月加入上海經(jīng)濟區(qū)。不過，上海經(jīng)濟區(qū)并未持續(xù)太久。1988年6月，上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室宣布撤銷，上海經(jīng)濟區(qū)的協(xié)作機制也告終。1

1991年，鄧小平視察上海，指出了浦東開發(fā)開放對于區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略意義：“開發(fā)浦東……不只是浦東的問題，是關(guān)系上海發(fā)展的問題，是利用上海這個基地發(fā)展長江三角洲和整個長江流域的問題?！? 小平同志的講話再次闡明了區(qū)域合作對于全局發(fā)展的意義。長三角區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展再次迎來新一輪契機。

這一輪的協(xié)同發(fā)展首先從區(qū)域內(nèi)城市之間的經(jīng)濟協(xié)作開始。1992年，由上海、無錫、寧波、揚州、南通、杭州、蘇州、南京、常州、鎮(zhèn)江、嘉興、紹興、湖州、舟山14個城市的經(jīng)濟技術(shù)協(xié)作部門發(fā)起，成立長江三角洲協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議。不過，到1997年，長三角協(xié)作辦（委）主任聯(lián)席會議制度又被取消。3此后這一協(xié)作交流機制不斷被其他形式的機制替代。直至2001年，上海、浙江、江蘇兩省一市經(jīng)過共同磋商，發(fā)起建立蘇浙滬經(jīng)濟合作與發(fā)展座談會制度。此時的區(qū)域協(xié)作也僅限于三地行政領(lǐng)導(dǎo)之間的座談協(xié)商，并不能完全體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展的本質(zhì)要求。

由上不難看出，長三角地區(qū)在不同時期探索了不同的區(qū)域合作機制或模式。這一方面說明了該地區(qū)區(qū)域合作的探索一直沒有停歇，但同時，從另外一個方面說明長三角區(qū)域合作的探索之路充滿了坎坷與艱難。

總之，盡管此前長三角發(fā)展也多次得到黨中央和國務(wù)院的支持，但再次被上升到全局高度要到2018年習(xí)近平在中國首屆國際進口博覽會開幕式上宣布支持長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展并上升為國家戰(zhàn)略。至此，長三角區(qū)域一體化發(fā)展進入新時代。

本文關(guān)注的問題是，在剛剛過去的半個多世紀(jì)，國家在這個區(qū)域先后數(shù)次推動建立區(qū)域協(xié)作機制，但最終都未能很好地持續(xù)下去，是為什么呢？如何理解這種不斷被建立，同時又難以持續(xù)的區(qū)域合作？對這些問題的回答，或有助于破解制約區(qū)域合作可持續(xù)發(fā)展的體制性障礙，為接下來更好地推動長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展提供學(xué)術(shù)支持。

二、區(qū)域合作的內(nèi)在邏輯

區(qū)域為什么要合作？區(qū)域如何合作？區(qū)域合作何以可能？這是任何區(qū)域一體化研究都繞不開的話題。共同的利益訴求促使各地方行動主體有跨區(qū)域合作的內(nèi)在需求，這種需求的現(xiàn)實后果是，地方政府必須出面來協(xié)調(diào)區(qū)域間的無序競爭，并克服地方保護主義的羈絆。從學(xué)術(shù)的脈絡(luò)來看，理解區(qū)域合作的背后邏輯，大體上可以從市場邏輯與行政邏輯兩個維度展開。

市場邏輯強調(diào)的是在區(qū)域合作或區(qū)域一體化背后市場力量所發(fā)揮的決定性作用。剛剛過去的半個多世紀(jì)，主流經(jīng)濟學(xué)界特別是空間經(jīng)濟研究領(lǐng)域的學(xué)者們圍繞這一議題開展了豐富的研究，并發(fā)展出了一系列富有解釋力的理論，諸如雅各布·維納提出的關(guān)稅同盟理論、西托夫斯基和德紐提出的大市場理論、以羅布森為代表的自由貿(mào)易區(qū)理論，以及近年來興起的新經(jīng)濟地理學(xué)和區(qū)域主義理論等。近年來，很多學(xué)者運用上述理論對區(qū)域合作開展了卓有建樹的實證研究。相當(dāng)多的文獻認(rèn)為，區(qū)域一體化客觀上會帶來效益的增進。大多數(shù)實證分析驗證了推進區(qū)域一體化對于經(jīng)濟增長的推進效應(yīng)。4

正如一些論者所言，建立區(qū)域統(tǒng)一市場之所以具有顯著的經(jīng)濟意義，主要是因為統(tǒng)一市場可以減少不必要的內(nèi)部競爭和交易成本。在現(xiàn)代經(jīng)濟中，由于金融市場特別是資本市場的發(fā)展，經(jīng)濟活動中可交易的貨品、交易工具和貿(mào)易的范圍日益擴大，統(tǒng)一市場的內(nèi)涵也逐漸豐富，包括在空間上實現(xiàn)所有生產(chǎn)要素、商品和服務(wù)的自由交易與流動。由此，約束市場統(tǒng)一性的因素也日益增加。1

區(qū)域經(jīng)濟一體化本質(zhì)上是生產(chǎn)要素、商品和服務(wù)在空間上流動與配置的最優(yōu)安排，其本身是經(jīng)濟集聚與經(jīng)濟擴散相伴發(fā)生的一個過程。艾德加·胡佛（Edgar Malone Hoover）構(gòu)造了區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的理論體系，提出了區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的三個基石：生產(chǎn)要素的不完全流動性、生產(chǎn)的不完全可分性、商品與服務(wù)的不完全流動性。這三個基石交互作用的結(jié)果就是生產(chǎn)和服務(wù)部門在特定空間內(nèi)集中，產(chǎn)生集聚經(jīng)濟。集聚經(jīng)濟通過規(guī)模經(jīng)濟與外部經(jīng)濟不斷加大集聚程度，但這種集聚一旦突破某個臨界值，即所謂過度集聚，則會產(chǎn)生集聚不經(jīng)濟，從而導(dǎo)致經(jīng)濟擴散。這種經(jīng)濟集聚與經(jīng)濟擴散的雙向運動過程，本質(zhì)上就是統(tǒng)一市場形成的過程。2

統(tǒng)一市場形成的基礎(chǔ)是分工與專業(yè)化，而這恰恰也是古典經(jīng)濟學(xué)關(guān)于經(jīng)濟增長核心思想的兩個基本要義。勞動生產(chǎn)率的提高是專業(yè)化分工的結(jié)果，同時也是規(guī)模報酬遞增規(guī)律的根本原因。從古典經(jīng)濟學(xué)的專業(yè)化分工理論及由此衍生的種種理論中不難發(fā)現(xiàn)，包括產(chǎn)業(yè)集群、城市等經(jīng)濟空間集聚都是生產(chǎn)分工和社會分工的產(chǎn)物，特別是，產(chǎn)業(yè)集聚是人們?yōu)榻档蛯I(yè)化分工產(chǎn)生的交易費用和獲取由分工產(chǎn)生的報酬遞增的一種經(jīng)濟空間表現(xiàn)形式。作為經(jīng)濟資源在空間上優(yōu)化配置的一個過程和狀態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟一體化根本上取決于專業(yè)化分工的水平。這也就意味著，提高生產(chǎn)的專業(yè)化水平，促進分工協(xié)作體系的形成，是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展和經(jīng)濟一體化的本質(zhì)訴求。3 從這個意義上來說，區(qū)域經(jīng)濟一體化是經(jīng)濟發(fā)展中專業(yè)化分工和市場規(guī)模擴大的必然結(jié)果，是一個基于市場邏輯的空間再造過程。

除市場邏輯之外，在政府主導(dǎo)的經(jīng)濟發(fā)展模式下，區(qū)域合作在很大程度上還隱含著深刻的行政邏輯，即基于行政性干預(yù)的地方政府之間以及央—地政府之間多重博弈的結(jié)果。

研究公共事務(wù)跨區(qū)域治理的諸多文獻早就注意到，區(qū)域性公共品是政府部門“跨政區(qū)”供給的、具有明顯“溢出”特性的公共品。正是這種“溢出效應(yīng)”，使得公共品面臨著區(qū)域范圍內(nèi)地方政府供給協(xié)同的困境。通常，屬地化管理體制背景下，地方政府作為轄區(qū)范圍內(nèi)公共品供給的責(zé)任主體十分明確。但是，跨政區(qū)公共品的供給責(zé)任主體則比較模糊——相鄰政區(qū)的地方政府在跨政區(qū)公共品供給上的責(zé)任并不明確。這一般需要上一級政府介入或相鄰政區(qū)的地方政府之間協(xié)商才能解決，而任何一方責(zé)任的缺失都極有可能導(dǎo)致跨政區(qū)公共品的供給陷入“集體行動的困境”。4

一般認(rèn)為，存在直接正溢出的情況下，區(qū)域公共品的供給將不可避免地呈現(xiàn)不足，因為地方政府傾向?qū)⒐财饭┙o量確定于邊際收益等于邊際成本的平衡點上，以追求轄區(qū)利益與自身利益最大化。無論是制度性區(qū)域公共品還是基礎(chǔ)設(shè)施性區(qū)域公共品，即使區(qū)域內(nèi)某一地方政府可勉強單獨提供，由于其溢出效應(yīng)太大，成本與收益不對稱，因而往往供給不足。這類區(qū)域公共品的供給，通常需要區(qū)域內(nèi)各地政府合作，否則很難被供給。然而，合作者面臨著其他地方政府搭便車或機會主義的風(fēng)險。任一政府提供此類跨政區(qū)公共品時，區(qū)域內(nèi)其他地方政府都可以獲益卻無須付出成本，而供給方付出了成本卻不能獲享全部的收益，由此導(dǎo)致該地方政府供給公共品的積極性受到抑制，最終選擇不供給或供給不足。5正是從這個意義上來說，解決跨區(qū)域治理難題，或推進區(qū)域間合作，客觀上需要一個超區(qū)域的行政性力量介入。在現(xiàn)實語境下，所謂超區(qū)域的行政性力量介入，很大程度上意味著中央政府的出面協(xié)調(diào)干預(yù)。

周雪光在不完全契約理論框架下討論了中央與地方政府之間基于委托—代理的關(guān)系。所謂不完全契約，是經(jīng)濟學(xué)組織理論關(guān)于經(jīng)濟活動者之間產(chǎn)權(quán)分配的一個重要分析概念。不完全契約理論的前提假設(shè)是，在現(xiàn)實生活中，任何契約都無法將組織間或組織內(nèi)部關(guān)系的諸多可能性全部考慮在內(nèi)。由于無法制定完備契約，資產(chǎn)的使用不能在事先完全確定，因此任何談判達成的契約通常都由資產(chǎn)所有者持有剩余控制權(quán)，即所有者占有和控制契約規(guī)定之外所剩余的資產(chǎn)使用權(quán)。1 從這一理論視角出發(fā)，將中國國家治理的制度邏輯置于委托—代理這一分析框架中，我們不難發(fā)現(xiàn)，作為委托方，中央政府將政策目標(biāo)“發(fā)包”給地方政府，相應(yīng)的管理權(quán)賦予地方政府，地方政府在本轄區(qū)范圍內(nèi)擁有相應(yīng)的組織、分配、監(jiān)督、激勵等管理權(quán)，但對于央—地“契約”沒有考慮到或不在契約明確約定范圍內(nèi)的事項，地方政府沒有相應(yīng)權(quán)限，因為這一契約的“剩余控制權(quán)”是在發(fā)包方——中央。這就解釋了為什么地方政府在處理跨區(qū)域事項時往往要報請更高層級政府或中央政府出面處理。換言之，正是由于不完全契約及剩余控制權(quán)的存在，跨區(qū)域治理或推動區(qū)域間合作，往往需要更高層級的行政干預(yù)。這就意味著，在理解區(qū)域合作、區(qū)域一體化的驅(qū)動邏輯中，國家的意志將是一個不可忽視的重要分析維度。

三、國家意志與政治動員：區(qū)域合作中的“一盤棋”思維

公共品供給過程中所遇到的集體行動困境以及地方政府的有限權(quán)力，決定了地方政府之間的合作先天存在困境。這就意味著，區(qū)域合作必須有超區(qū)域力量來推動。一方面，地方政府管轄權(quán)的地域限制決定了區(qū)域間治理必須由國家（中央政府）出面協(xié)調(diào);另一方面，國家并非被動地去回應(yīng)地方的訴求而行動，其背后往往有著中央政府基于特定發(fā)展戰(zhàn)略的國家意志。換言之，介入并推進區(qū)域合作，既是國家回應(yīng)地方訴求的一種干預(yù)行為，同時也是國家基于特定發(fā)展戰(zhàn)略的宏觀部署。在推動區(qū)域合作這個議題上，國家通常有著更具全局的視野與格局，往往要求地方從“大局”出發(fā)，統(tǒng)籌推進，秉持“一盤棋”思維，動員區(qū)域內(nèi)各地要有“大局意識”。

1958年華東協(xié)作區(qū)建設(shè)初期，中央明確要求，“（華東協(xié)作區(qū)）各省市應(yīng)充分發(fā)揚共產(chǎn)主義精神，在資源、技術(shù)等方面互通有無、互相支援”。2 1958年7月的一次會議再次強調(diào)了區(qū)域之間要有“一盤棋”思維，統(tǒng)籌均衡發(fā)展，“必須把華東協(xié)作區(qū)作為一個整體，調(diào)動一切可能調(diào)動的積極因素，發(fā)揚共產(chǎn)主義精神，在統(tǒng)一規(guī)劃下，工業(yè)基礎(chǔ)較強的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)支援工業(yè)基礎(chǔ)較差的地區(qū)，資源豐富的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)支援資源不足的地區(qū)，互相支持，共同發(fā)展”。3 基于“一盤棋”思維，區(qū)域合作很大程度上被視為區(qū)域之間互相支持。這種合作與支持的邏輯是“工業(yè)較強的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)支援工業(yè)基礎(chǔ)較差的地區(qū)，資源豐富的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)支援資源不足的地區(qū)”。值得反思的是，這種看似“對等”的合作與支持，實際上背后隱含的是基于上下游產(chǎn)業(yè)鏈的市場分層。

1958年，時任上海市副市長牛樹才在一份報告中指出，若要完成第四季度40756萬元的投資任務(wù)，“就需要鋼材11.5萬噸，與供應(yīng)比較缺少81.7%，水泥需要18萬噸，缺少82.1%，木材需要22萬立方公尺，缺少45.9%，運輸情況就9月份地方建筑材料120萬噸計劃運輸量只完成了30%”。面對這么大的缺口，牛副市長坦承，“在3個月內(nèi)要爭取供應(yīng)這樣大量物資是不可能的”。4 顯然，協(xié)作區(qū)的建立有助于加強區(qū)域內(nèi)資源的統(tǒng)籌。從國家的角度來看，“一盤棋”思維有助于在區(qū)域之內(nèi)實現(xiàn)資源最佳配置，實現(xiàn)效用最大化。當(dāng)上海資源告急時，基于全國“一盤棋”的區(qū)域協(xié)作能夠很好地體現(xiàn)這種互通有無的資源調(diào)配。1958年華東協(xié)作區(qū)山東工作組的一份報告寫到“十一月份上海急需焦炭，（山東）省鋼辦不僅同意將十二月份計劃提前，而且將原供應(yīng)濟南鋼鐵聯(lián)合企業(yè)的好的冶金焦5000噸改供上海，為了支援上海生鐵，省部分單位翻砂也曾停下來，這說明省委是盡到了最大的努力支援上海鋼鐵任務(wù)的完成”。5

1982年，旨在推動長三角區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動發(fā)展的上海經(jīng)濟區(qū)成立，中央強調(diào)“考慮問題要看到全國”，但對于地方而言，考慮問題則更為現(xiàn)實。區(qū)域內(nèi)各地政府尤其是縣（市）級和地市級政府致力于區(qū)域合作的最現(xiàn)實初衷及最終的追求就是共享區(qū)域發(fā)展機會，助力本行政區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展。區(qū)域合作、區(qū)域一體化之所以能夠得到區(qū)域內(nèi)各地的響應(yīng)，很大程度上是因為各地均有這方面的需求。但基于國家意志的政治動員，讓各地政府的地方性利益訴求在參與區(qū)域合作實踐中的表達受到抑制，并進而導(dǎo)致地方政府在區(qū)域合作中頗多顧慮：“江浙為了保持競爭優(yōu)勢，對區(qū)域協(xié)作一直持有保守態(tài)度。江浙加入上海經(jīng)濟區(qū)至少有五怕：一怕上海工業(yè)污染轉(zhuǎn)移;二怕以大吃小，怕上海吃掉自己優(yōu)勢行業(yè)和產(chǎn)品;三怕‘去肥存瘦，影響全省經(jīng)濟發(fā)展;四怕削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ);五怕財政收入減少。”1

一方面，長三角各地都有參與區(qū)域合作以分享區(qū)域合作紅利的訴求，另一方面各地又擔(dān)心自身利益在國家“一盤棋”的安排中“被統(tǒng)籌”。事實上，早在上海經(jīng)濟區(qū)成立之初，國務(wù)院上海經(jīng)濟區(qū)辦公室主任王林在一次動員會上就指出了這種地方主義與全國“一盤棋”之間的緊張：“不少同志在（上海經(jīng)濟區(qū)各地應(yīng)該合作）這個利害關(guān)系上最敏感，相互戒備，心存芥蒂?？磥磉@并不是批評一句‘不顧大局就可以解決得了的問題。我們不能低估這個問題的復(fù)雜性?！? 這里所謂的“大局”，很顯然超越于區(qū)域內(nèi)各地方政府基于地方本位主義的利益訴求。無疑，在區(qū)域合作這個議題上，更具整體發(fā)展觀的中央“一盤棋”發(fā)展戰(zhàn)略，客觀上與各地自身的利益訴求之間有著內(nèi)在的張力。

通常，區(qū)域一體化本質(zhì)上會產(chǎn)生兩種效應(yīng)：一種是擴散效應(yīng)，即發(fā)達地區(qū)的技術(shù)、信息、產(chǎn)業(yè)等向后發(fā)展地區(qū)擴散，由此帶動后者的一體化發(fā)展;另一種是虹吸效應(yīng)，即發(fā)達地區(qū)對后發(fā)展地區(qū)的人才、資源等產(chǎn)生的虹吸集聚。如果說長三角一體化發(fā)展就是要蘇浙皖對接上海，那么在地區(qū)發(fā)展不平衡的情況下，各地既想通過對接上海獲取擴散效應(yīng)，又擔(dān)心自己的人財物以及市場等資源被發(fā)達地區(qū)虹吸。因此，各地在推進區(qū)域一體化發(fā)展中的矛盾心理和謹(jǐn)慎措施也就不難理解。

在長三角一體化發(fā)展的問題上，上海雖然一直是各地口頭上堅決承認(rèn)的“龍頭”，但是各地出于自身利益的考慮，心底都在打“小算盤”。3

已有研究認(rèn)為，最近十余年來，進行區(qū)域經(jīng)濟合作的長三角地區(qū)的經(jīng)濟內(nèi)耗問題和發(fā)展的外部性問題在程度上不是降低了，而是隨著經(jīng)濟總量的擴大越來越嚴(yán)重了。4各地區(qū)雖表面上積極融入?yún)^(qū)域一體化，卻主要是希望利用合作帶來的資源優(yōu)勢。區(qū)域合作中的機會主義很大程度上抑制了區(qū)域一體化推進的可持續(xù)性。

四、地方利益、地方性知識與區(qū)域合作中的機會主義

自20世紀(jì)80年代以來，隨著中國政府在干部人事管理體制、財稅管理體制以及經(jīng)濟管理體制等方面改革的深入推進，基于委托—代理模式的央—地行政權(quán)力配置方式面臨深度調(diào)整，中央與地方政府以及地方政府間的關(guān)系格局也發(fā)生了深刻變化，“屬地化管理”體制更是將各級行政區(qū)分割為不同治理單元并被賦予明確的治理責(zé)任，5 各級地方政府逐漸成為相對獨立的利益主體。

戴慕珍（Jean Oi）認(rèn)為，中國關(guān)于中央和地方之間財稅體制的改革，為地方政府推動其轄區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的激勵。6 受要素競爭、增稅創(chuàng)收、政績考核、政治晉升等激勵因素的驅(qū)動，各級地方政府之間呈現(xiàn)出前所未有的競爭態(tài)勢。地區(qū)之間競爭迫使各地政府表現(xiàn)出前所未有的主觀能動性，積極采取行動，不斷改善轄區(qū)內(nèi)的投資環(huán)境和公共服務(wù)水平，以吸引“用腳投票”的各種流動性生產(chǎn)要素向本轄區(qū)內(nèi)集聚，從而推動轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟的高速增長。7

在政府主要責(zé)任人為上級委派的干部人事制度下，以地區(qū)經(jīng)濟增長率為主的硬性考核指標(biāo)，客觀上導(dǎo)致地方官員以追求轄區(qū)經(jīng)濟利益最大化為最主要目標(biāo)。長三角區(qū)域內(nèi)，各地方政府紛紛將融入大上海、共享長三角區(qū)域經(jīng)濟合作收益作為自身的發(fā)展戰(zhàn)略。但是，這種“共識”的背后隱含著各具差異化的地方認(rèn)知，各地在很大程度上都是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯和“以我之需”來推進區(qū)域合作的實踐。

地方性知識（Local knowledge）是相對于普遍知識而言的基于地方本土傳統(tǒng)的認(rèn)知體系。用吉爾茲的話來說，地方性知識本質(zhì)上是地方文化擁有者的實踐，是一種由當(dāng)?shù)厝嘶诒就廖幕c利益訴求編織的知識系統(tǒng)、意義系統(tǒng)。1 理解地方文化及其行動，須有“文化持有者內(nèi)部的眼界”，如此方能對行動者有一個更為準(zhǔn)確的感知與體悟。2 就長三角區(qū)域合作的歷史實踐來看，作為區(qū)域合作的行動者，區(qū)域內(nèi)各地方政府對這一合作平臺意義的理解，與國家對這一合作框架的期待有著顯著不同。與中央所倡導(dǎo)的“考慮問題要看到全國”這一主張不同，各地方政府很大程度上將這一合作平臺理解為自身謀發(fā)展的一個機會窗口。

1983年，在上海經(jīng)濟區(qū)工作會議上，無錫市計委副主任表示“堅決擁護、完全贊同規(guī)劃辦提出上海、杭州、無錫首先進行外貿(mào)聯(lián)合的試點”，但同時提出，“（無錫）與上海合資項目應(yīng)享受中央對上海的外貿(mào)擴權(quán)待遇，……要充分利用三十多年來的科技成果，把各自的秘訣拿出來，進行技術(shù)交流”。蘇州市副市長也提出借上海經(jīng)濟區(qū)這一平臺來發(fā)展蘇州經(jīng)濟的倡議：“必須堅持互利的原則。絲綢是蘇州今后發(fā)展的重點行業(yè)之一。建議由上海經(jīng)濟區(qū)規(guī)劃辦公室牽線搭橋，聯(lián)合成立一個松散的組織，只對內(nèi)不對外，以更好地發(fā)展技術(shù)協(xié)作，情報交流?！?/p>

類似將地方性利益植入?yún)^(qū)域合作這一平臺的訴求，還有南通市副市長的一段會議發(fā)言：“現(xiàn)在上海港壓港問題嚴(yán)重，亟待解決分流問題，而南通港大有潛力可挖，希望有關(guān)部門充分利用南通港的現(xiàn)成條件，稍加措施，即可充分發(fā)揮南通港的作用?！焙茱@然，在南通看來，上海經(jīng)濟區(qū)為南通從后臺走向前臺無疑提供了非常好的契機。

湖州市副市長代表嘉興、湖州兩市也表達了類似的地方訴求：“我呼吁在外貿(mào)體制沒有解決以前，不要再搞新的摩擦了。如最近上海外貿(mào)通知浙江，從1984年起，不能用上海牌子出口。如果是這樣，將嚴(yán)重?fù)p害國家利益。至于究竟是誰的牌子，現(xiàn)在還有爭論。如梅林罐頭，確實是上海的牌子。嘉興市民豐造紙廠用MF帆船牌卷煙紙牌子，我說是民豐工廠的。是口岸創(chuàng)牌子還是工廠創(chuàng)牌子，這應(yīng)該是一個常識問題，誰都知道。我們不是在這里爭你是我非，我們區(qū)內(nèi)兄弟單位應(yīng)當(dāng)提倡既往不爭，今后團結(jié)?！?

在區(qū)域合作博弈中，各地都有著鮮明的地方利益訴求。“晉升錦標(biāo)賽”對地方政府官員發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟形成巨大的激勵，地方政府官員在追求地區(qū)經(jīng)濟增長的同時，隱含著對自己切身利益——政治晉升的追求。4 在政績考核指揮體系下，中央（或上級政府）決定著地方政府官員的晉升，其中影響地方官員晉升最為關(guān)鍵的因素即經(jīng)濟發(fā)展水平。5

每個地方都把經(jīng)濟發(fā)展置于絕對優(yōu)先的位置來考慮，不計政策成本的招商引資、雨后春筍般的新項目上馬，以及省級/國家級開發(fā)區(qū)建設(shè)，其結(jié)果不可避免是地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同。

本文對長三角地區(qū)41個城市“十三五”期間著力發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)進行梳理，發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)布局上多地趨同。如表1所示，計劃發(fā)展化工、生物化工等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的包括南京、杭州、無錫等15個城市;計劃發(fā)展裝備制造、通用設(shè)備、智能裝備為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的包括上海、南京、杭州、合肥等26個城市;計劃發(fā)展精密機械、電氣器械等為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的包括上海、杭州、無錫、蘇州等24個城市。

南京大學(xué)長江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院發(fā)布的研究報告也證實了上述判斷：長三角專業(yè)化分工水平仍然偏低。從結(jié)構(gòu)相似性系數(shù)來看，蘇浙皖三省同構(gòu)現(xiàn)象較為嚴(yán)重，低水平同質(zhì)化競爭較為激烈。1

在這種趨同的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，國家要求區(qū)域內(nèi)“優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)完善、互補的產(chǎn)業(yè)鏈”的動員，必然意味著某些地方要放棄或弱化其一部分產(chǎn)業(yè)，成為“下游產(chǎn)業(yè)”的承接地。所謂“一盤棋”，本質(zhì)上是一種有進有退、有益有損的統(tǒng)籌，這種“一盤棋”的安排無法完全照顧所有各方的利益，肯定會讓有的地方甚至有的部門“吃虧”。而在目前指標(biāo)化考核、全國排名的激勵機制下，誰愿意在這個“一盤棋”里“吃虧”？這決定了區(qū)域合作存在先天的困境。

盡管在長三角一體化語境下各地都有“講大局”的自覺，但在政績考核指揮棒以及各類發(fā)展排名的引導(dǎo)下，地方政府以尋求轄區(qū)經(jīng)濟增長與稅收最大化為主要目標(biāo)。地方政府在確保對轄區(qū)現(xiàn)有要素資源把握的前提下，努力通過與上級政府博弈以獲得政策優(yōu)惠與傾斜，并與區(qū)域內(nèi)其他地方政府就資源、產(chǎn)業(yè)以及市場發(fā)生橫向競爭，竭力吸引要素流入以促進轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展。正如一份新聞材料中所指出的那樣：“大家長期處在同一平面上競爭，更多時候呈現(xiàn)為‘你多了我就少了，而不是你好了我就會更好的競爭狀態(tài)。因此大家都在專注于營造自己的小環(huán)境，以便在競爭中占據(jù)優(yōu)勢，對營造和完善區(qū)域大環(huán)境缺少內(nèi)生動力。”2

本文在長三角地區(qū)調(diào)研中的觀察也支持了這一判斷。一位浙江長興縣發(fā)改局的受訪者在談到鄰縣安徽廣德升格為“市”對他們造成的壓力時，這種區(qū)域間的競爭性溢于言表：“現(xiàn)在廣德已經(jīng)變市，我們壓力更大了?！h域經(jīng)濟要向城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，這樣才能做大城市、吸引人才，撤縣設(shè)市既是長興老百姓的希望，也是全體干部的方向，還有外來客人的期望。”

從國家的宏觀戰(zhàn)略安排來看，區(qū)域合作的一個重要任務(wù)是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，其結(jié)果必然形成“上游產(chǎn)業(yè)”“下游產(chǎn)業(yè)”。所謂產(chǎn)業(yè)布局，并不是一種橫向排列，本質(zhì)上體現(xiàn)了不同類型產(chǎn)業(yè)之間的縱向分化，并進而形成了高端產(chǎn)業(yè)、低端產(chǎn)業(yè)這樣一個縱向的產(chǎn)業(yè)生態(tài)鏈。市場并非一個完全基于平等交易的扁平結(jié)構(gòu)，在很大程度上它還是一個基于資本、技術(shù)與要素優(yōu)勢的壟斷的縱向分層結(jié)構(gòu)。在這個意義上，區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈客觀上就是一個新的區(qū)域價值分層化體系。上游產(chǎn)業(yè)憑借技術(shù)與資本優(yōu)勢占有充分、可觀的利潤，而下游產(chǎn)業(yè)因其低附加值、高能耗、高污染，不得不面對利潤空間不斷被壓縮的不利狀況。長興縣政府工作人員對此感慨頗多：“不能總是作為承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基地，我們要發(fā)展自己的核心產(chǎn)業(yè)，……我們現(xiàn)在提的是打造綠色金融與科金融合發(fā)展先導(dǎo)區(qū)、環(huán)太湖科技金融港灣?！?/p>

盡管中央對上海的定位是打造包括國際金融中心在內(nèi)的四大國際中心，但這并不意味著區(qū)域內(nèi)其他地方政府愿意放棄這一居于市場高端位置的產(chǎn)業(yè)。浙江長興縣偏居浙西，仍然要大力發(fā)展自己的金融市場就是一例。畢竟，發(fā)展金融，不僅有利于本地資本市場的發(fā)展，同時也有助于構(gòu)建一個更具市場空間的招商引資環(huán)境，甚至還有助于提升地方的形象。

于此我們不難看出，各地在長三角一體化推進中，并非完全基于長三角甚至全國“大局”來做出相應(yīng)政策調(diào)整與安排，而是按照自身發(fā)展的內(nèi)在邏輯展開。

一個十分典型的例子是，早些年，針對上海洋山港的開發(fā)，浙江決定興建兩個特大工程，即杭州灣大橋和杭甫運河改造工程，其意圖就是要吸引長三角和長江中上游的貨物。同時，上海市和浙江省在集裝箱樞紐地位的爭奪上也展開競爭，結(jié)果是使上海國際航運中心原定的“一中心兩翼”格局轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟筛删€共同主導(dǎo)發(fā)展”的格局。此外，蘇州也在謀求下轄港口群的內(nèi)部整合：把張家港、太倉港和常熟港集合起來，以“蘇州港”為平臺，“揮戈”長三角地區(qū)的港口“征戰(zhàn)”，1 以期在長三角地區(qū)港口競爭中不至于處于劣勢。

在區(qū)域合作博弈中，基于本地利益最大化的偏好，各地有選擇地參與區(qū)域合作便成為最理性選擇，其結(jié)果是不可避免的機會主義傾向：有利本地經(jīng)濟的區(qū)域合作，積極響應(yīng);對本地沒有顯著利益，甚至可能要讓本地做出一定犧牲的區(qū)域協(xié)作事項，往往表現(xiàn)謹(jǐn)慎、消極。區(qū)域合作中機會主義普遍存在。

五、結(jié)論

埃里克（L. Krueger Eric）構(gòu)建了一個城市政府間合作選擇模型，從交易成本的視角提出地方政府合作是交易成本的函數(shù)，它隨著各個城市不同的制度安排和城市政府間的競爭程度而變化。2 這一理論判斷對于我們理解長三角區(qū)域合作的意義在于，區(qū)域一體化的政治動員無法消解目前基于行政發(fā)包制框架的地方競爭。至少，區(qū)域內(nèi)部在縣、市層面的地方合作仍然難以深入。

本文的基本發(fā)現(xiàn)是，基于國家意志的政治動員既是區(qū)域一體化能夠不斷被發(fā)起的重要原因，同時也是區(qū)域一體化發(fā)展面臨困境的潛在因素?；趪乙庵镜恼蝿訂T要求長三角區(qū)域內(nèi)各地政府有“一盤棋”思想，但基于發(fā)展主義的央—地激勵機制，以及行政分權(quán)改革與相應(yīng)的財稅體制，決定了各地政府有著明確而清晰的責(zé)任邊界，由此產(chǎn)生了明確的地方性利益訴求。各地政府基于自己的利益訴求，形成了區(qū)域合作的“地方性知識”。這種“地方性知識”，客觀上對基于政治動員的國家意志的有效實現(xiàn)產(chǎn)生了較大的消解效應(yīng)。半個多世紀(jì)以來的實踐證明，正是區(qū)域內(nèi)各地政府對于區(qū)域合作的地方性認(rèn)知，導(dǎo)致區(qū)域合作始終面臨困境。

行政分權(quán)改革在賦予地方政府更大自主權(quán)的同時，也讓地方政府承擔(dān)了發(fā)展經(jīng)濟與供給公共服務(wù)的無限壓力。在各類發(fā)展指數(shù)排名與各類政績考核機制下，地方政府追求地方利益最大化成為最理性選擇，客觀上促使各地必須打好自己的“小算盤”;而基于國家意志的政治動員，要求各地在區(qū)域合作中有大局意識，有“全國一盤棋”意識，不能只考慮自己的“小算盤”。在當(dāng)前體制框架下，上述矛盾的調(diào)和十分困難，且成本高昂。從這個意義上來說，推進長三角區(qū)域一體化協(xié)調(diào)發(fā)展走得更平穩(wěn)且可持續(xù)，關(guān)鍵著力點在于破除這種基于地方主義“小算盤”的機制，更加注重市場機制在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的導(dǎo)向作用。

The Dilemma of Political Mobilization， Local Knowledge

and Regional Cooperation

—Based on the Investigation of the Yangtze River Delta

WANG Hua

Abstract： Based on the analytical dimension of historical sociology， this paper investigates the integration development process of the Yangtze River Delta for more than half a century and discusses the game mechanism behind regional cooperation. One of the basic findings of this study is that political mobilization based on national will is not only an important reason for the continuous initiation of regional integration， but also a potential factor for the dilemma of regional integration development. The political mobilization based on the national will requires the local governments in the Yangtze River Delta region to have the thought of “a game of chess”. However， the central and local incentive mechanism based on developmentalism， as well as the reform of administrative decentralization and the corresponding fiscal and taxation system， determine that local governments have clear and clear responsibility boundaries， thus there is a clear demand for local interests. Based on their own interests， local governments have formed a local cognition of regional cooperation. This kind of local knowledge objectively has a great dissolving effect on the effective realization of national will based on administrative mobilization.

Key words： regional cooperation， political mobilization， the Yangtze River Delta， historical sociology

（責(zé)任編輯：申? ?浩）